糧食安全視角下糧食主產區利益補償機制完善研究

彭 鎖

（太原理工大學 馬克思主義學院，山西 太原 030024）

糧食作為一種準公共產品，具有戰略政策性強、社會效益高和需求價格彈性低等特點，以及經濟正外部性的屬性。因此，糧食問題已不再是純經濟問題，更關系著國家健康穩定發展，社會效益遠超經濟效益。市場經濟環境下，種糧機會成本通常比其他產業高，收益反而較低，如果糧食生產完全依賴市場配置資源，將會影響到糧食的穩定增長。雖然國家通過各種政策引導和政策補貼糧食主產區，但糧食主產區利潤漸少、成本逐漸上升，在“增收”與“增產”的矛盾中，糧農個體更愿意選擇利益更高的其他產業。因此，糧食生產中的利益問題方面，始終存在“糧食安全”與“經濟發展”的博弈。維護糧食安全是一種國家宏觀目標，經濟發展是實現區域可持續發展的實際要求，雖然兩者客觀上呈正相關，但國家糧食安全戰略的宏觀導向與區域發展與糧農個人利益的價值剛性需求并不一定處于一致狀態。所以，為保障國家糧食安全，糧食主產區肩負著國家糧食生產的重要任務，也放棄將大量農業耕地轉化為工業用地和城市建設用地。

1 糧食主產區對維護國家糧食安全的意義

糧食安全是國家重大利益的組成部分。糧食主產區作為產糧的主力軍，是保障國家糧食安全的核心“造血器”。除糧食主產區外，根據地區生產能力，還包括主銷區與產銷基本平衡區。長期以來，我國的糧食生產具有區域間的不平衡，糧食主產區因具有優良的自然稟賦，在國家糧食生產中發揮“穩定器”作用，除保障自身需求，更向其他地區大量調糧，以穩定其他地區糧食供應，對于整個社會經濟有序運行發揮著重要作用。從具體情況看，國內的13個糧食主產區，卻貢獻了全國75%的糧食產量，全國九成以上的糧食增產規模由糧食主產區實現[1]。這些區域糧食的調出量也占到全國的九成以上[2]。可見，糧食主產區生產能力和播種規模表現突出，對于保障整個國家糧食穩定供應作出重要貢獻，也為經濟社會可持續發展提供堅實的物質基礎。

2 對糧食主產區實施利益補償的原因

第一，糧食主產區的大量耕地，屬于國家限制開發范圍，限制發展工業、服務業，而糧食產業屬于弱質產業，相對而言收益較低。同時，糧食主產區在勞動力、資金投向和土地資源配置方面，放棄向收益更高的二三產業發展。因此，政府為推進糧食主產區建設，實施各種優惠舉措和項目補貼，發揮其種糧的主責作用。糧食主產區不僅承擔著糧食生產的成本，還要承擔著糧食儲備、運輸和初級加工等產生的費用。糧食主產區因具有天然優勢，擔負國家糧食儲備任務，儲備過程中的建設、維護和運輸等都需要高昂的費用，而且糧食主產區主要供給的是未加工或初加工的原糧，其收益往往遠低于主銷區深加工收益。

第二，糧食主產區也背負著種糧生產成本上升的壓力。農機、種子、農田水利等糧食生產資料成本上升加大糧農種糧成本。另外，隨著土地流轉速度加快，為穩定耕地面積，推動農業生產可持續發展，必須加大耕地改良與土地開發力度。這些方面都是糧食主產區承擔的生產成本[3]。因此，國家為穩定糧價，出臺各項優惠和補貼政策，但是糧食生產成本卻逐年攀升，這種糧食生產成本伴隨著糧食由主產區向主銷區轉移，造成糧食主產區大量生產費用流出。同時，糧食作為生活必需品，國家制定糧食最低收購價，作為調控政策，即使糧食市場出現求大于供的情況，其價格不能完全依賴市場調控，使其收益進一步壓縮。因此，完善糧食主產區補償機制，一方面應補償主產區因糧食生產而放棄的機會成本，還應相應補償因糧食政策調控而損失的利益。

3 糧食主產區利益補償機制存在的問題

3.1 糧食主產區與主銷區經濟社會差距拉大

雖然國家取消主產區糧食風險基金地方財政支持政策，但受到各種因素的影響，主產區與主銷區之間卻出現“糧食大省、經濟弱省”的現象，造成區域發展不平衡，影響主產區農戶種糧的積極性。從關于糧食主產區與主銷區的經濟發展情況發現，糧食主產區在地方財政收入增長速度、人均地方財政收入、人均地區生產總值和城鎮化水平都低于主銷區，甚至有些指標低于全國平均水平[4]。例如，河南屬于產糧大省，其人均純收入大大落后于作為糧食主銷區的廣東。

我國的糧食生產利益補償機制更多依靠國家政策的支持，包括各項轉移支付、財政補貼、農業科技支出以及相關配套補助，但生產出的糧食通過跨區域流通，這些補貼卻變相流向了糧食主銷區。同時，還存在著糧食加工方面的價格不對等，主產區將未加工和初加工的原糧，調入到主銷區，糧食主銷區將這些低價購入的原糧，利用其雄厚的資金和先進的技術，又將這些低價購進的原糧或初級加工糧，生產出高附加值深加工產品，經過市場運作，一部分銷售到主產區，進一步造成主產區利益流失，使投入產出過程中的利益流向其他地區，造成“窮地”補貼“富地”局面的出現。

3.2 補貼項目機制存在明顯不足

第一，一些補貼成效不明顯。例如，農機補貼的目的是提高農業生產效率，只要在補貼范圍內的農機，農戶就可以申請。目前現行的農機補貼標準是單套具體數額不超過5萬元或者不超過總價的30%。但在實施的過程中，因我國各糧食生產區的耕種條件差異較大，導致區域間補貼不平衡。在平原地區可能對大型農機設備需求多，但獲得補償比例有限，在丘陵地區的小型農機需求大，得到的農機補貼反而更多。另外在購機方面，因缺乏對農戶引導，易出現排浪式購置。農戶在購機前缺乏對農機的了解，選擇上存在從眾的現象，出現有些農機數量過于飽和或短缺的極端情況。因此，在農機補貼資金有限的情況下，無差別推廣反而收效不顯著。

良種補貼也存在類似問題。其目的是推廣良種，增加單產，只要在專門的購買點采購一定數量的特定種子，就可以得到相應補貼，但在具體管理過程中，專門購買點提供的良種與農戶實際需要的不相同，從而得不到補償。

第二，補貼種類設置與管理有些還需完善。在補貼種類設置方面，目前現行的一些補貼項目由不同的機構發放，造成有些政策目標統一，管理也易出現交叉。補貼資金的來源主要由中央與地方財政發放，在具體計算和發放的過程中，先依據當地財政預算確定出補貼數額，最后再設定具體補貼標準。這樣會出現補貼標準直接與當地財政掛鉤，而不是體現現實需求。更重要的是，糧食主產區大多集中在財力有限的地區，最終的補貼標準和數額低于主銷區，甚至出現拖欠的情況。另外，各地區補貼標準和發放時間不統一，間接推高實施的成本。

第三，一些補貼政策達到的目標有限。如糧食直補政策，其直接目的是增加農戶收入，激發農戶生產積極性，最終目的是保障和穩定糧食生產，為國家糧食安全服務。此項補貼政策的目標導向非常直接和明確。在具體實施中，由于補貼數額是由糧食播種面積決定的，達到農戶增收，保護農戶的利益的目的。但從增加糧食產量的最終目的來看，由于該補貼總額不與農戶種糧意愿及實際產出相聯系，使糧食增產最終目的具有不確定性。從該項補貼的直接目的和最終目的來看，不能同時實現增產與增收的雙重任務。

第四，專門面向產糧大縣的補貼措施滯后。從“產糧大縣，財政窮縣”體現出糧食生產收益較低的現象。產糧大縣是糧食主產區的“牛鼻子”，其生產條件、原糧產量、商品糧調出量等方面遠高于普通主產區。同時，在土地流轉速度加快的背景下，一些種糧大縣逐步成為糧食主產區的主體。雖然國家非常重視這方面的問題，2005年出臺產糧大縣獎勵政策，積極給予其支持和補貼，并在實踐中逐步完善，給予糧食產量排名前5名的超級產量大省重獎，以提高糧食大縣的收入，調動糧食生產者的積極性。但獎勵政策在實踐中，隨著糧食生產成本的提高，獎勵幅度相對較低，當地政府資金使用靈活性等方面成效不顯著[5]。

3.3 產銷區之間缺乏利益補償機制

目前現行的糧食主產區利益補償機制大多是中央財政發揮主要作用，由國家主導與各地配合的模式，而糧食主銷區并沒有完全調動起來。國家為保障糧食生產，投入大量資金，但隨著糧食外調，這些利益卻流向了經濟發達的主銷區。國家雖然建議和倡導在糧食主銷區之間建立利益補償協調機制，但實施的過程中雙方的主動性和積極性并沒有被充分調動起來，雙方在協調與合作方面也沒有構建起完備的體系[6]。糧食主銷區大部分為較發達的地區，而主產區相對較落后。因此，主銷區分出一部分利益出讓給主產區[7]，探索以“財政轉移支付換取糧食安全”為原則，建立起系統的產銷區利益協調機制，成為縮小地區發展差距，實現互利共贏的重要方式。

4 完善糧食主產區利益補償機制探索

4.1 完善糧食主產區補貼政策

第一，完善補貼標準，建立糧食補貼資金浮動政策，使補貼機制更具彈性。糧食補貼總額的逐年增加，應探索建立糧食補貼資金浮動政策，使政策更具動態性與可塑性，浮動標準與農資價格相掛鉤，讓農資價格保持在合理區間。設置動態標準，應與種糧成本、農資價格等協調掛鉤，根據不同地區的生產條件，設定相應的農機補貼標準。事先普及農機的種類、功能和實用性，根據農戶實際需求動態調整，避免數量過于飽和或短缺的狀態，造成不必要的資源浪費，現在農機補貼經過多年的實踐，逐步探索完善，種類也漸趨豐富與多樣，取得顯著成效，極大提升糧食生產效率。此外，政策制定部門應加強溝通，將重復冗余補貼項目進行合并與統一[8]。優化項目設計，簡化補貼申請程序，增強補貼項目的可操作性，以真正貼近農業生產與糧農實際需求。

第二，構建糧食補貼雙掛鉤機制。一是補貼與糧食產量相聯系和相掛鉤，集中現行各項補貼的制度，同糧食產量建立聯系。這樣可有效調動農戶種糧積極性，進一步增強農戶種糧的信心。另一方面，這項制度相較之前補貼力度更大，可進一步降低農戶種糧成本，增加農戶的實際收入。二是把最低收購價同種糧成本相互掛鉤，這是為預防在糧食增產的情況下，一般會造成糧價下降，出現“谷賤傷農”的現象。

第三，提高規模化糧食生產支持力度。提高對產糧大縣的補貼力度，產糧大縣作為規模化生產的重要區域、糧食主產區的“牛鼻子”，其種糧環境、原糧產量、調出數量等方面遠高于普通區域。因而，一些優惠政策和補貼措施應優先向產糧大縣集中，增強政策傾斜度，完善針對糧食主產區補償機制，主產區可以根據生產情況和經濟發展實際，以播種面積、商品糧轉化率和原糧儲備量等作為補貼分配的指標，制定不同的補貼和財稅政策，探索全國性協調與配合機制，減輕主產區政府壓力。鞏固現有補貼水平，提高相應標準，擴大優惠范圍，最大程度補償因糧食生產而損失的機會成本，進一步優化獎勵權重，提高種糧大縣農戶生產積極性和地區抓糧主動性。設置糧食生產核心產區，重點扶植和培養區域種糧大縣，發揮引領與帶動效應。二是從“普惠式”政策向“專惠式”政策過渡。調整只以播種面積為依照的標準，增加實際產出的糧食數量與質量指標，使補貼政策向產量大的地區集中。以糧食產量作為指標，糧農既獲得收入，又可確保糧食產量[9]。同時，在土地流轉速度加快的背景下，種糧土地向著規模化發展，一些種糧大縣和種糧大戶成為糧食主產區的主體，因而補貼也應面向這些主體，由“普惠式”向“專惠式”過渡。

第四，將普遍性政策與主產區特殊性政策相結合。普遍性的政策面向的是農戶個體，目的是降低其種糧成本，發展糧食生產。特殊性政策主要面向的是主產區，補貼基準要高于主銷區，出發點是保障糧食生產，縮小與其他地區的經濟差距。實行針對糧食生產區的特殊補償政策，才能更好更有效地兼顧區域糧食生產和地區發展，跳出“糧食大省、經濟弱省”的怪圈，才能推動區域協調發展和維護糧食高水平安全。

4.2 加大轉移支付力度，實現產銷區利益平衡

從種糧的最終獲益來看，主銷區要遠超過主產區，為避免糧食產銷區之間發展差距過大，按照“誰獲益誰補償”思路，主銷區將一部分利益反哺于主產區，實現主產區可持續發展。第一，通過建立結對幫扶的方式，主銷區可根據自身實際獲益比例，建立專項基金，對主產區水利設施、農田建設與改造、基礎設施、工業投資等方面進行資助，降低主產區生產成本和投入壓力。第二，糧食主銷區投資主產區的糧食加工企業，與相關企業和機構合作，培育具有帶動性與引領性的企業，從糧食生產、儲備、加工和銷售等環節，進行廣泛深度合作，這樣可大幅度降低儲備、運輸等非生產成本，減輕非種糧環節壓力，集中糧農生產精力，使資源更加向糧食生產主要方面集中。第三，糧食主銷區可建立專項補貼基金，將地區商業土地出讓費抽取一定比例，以財政轉移的形式專門支持主產區糧食生產，因為主產區在保護和擴展耕地面積、增強糧食供應力等方面發揮著重要作用。第四，完善產銷區轉移支付機制，以財政轉移支付為手段，使產銷區之間利益補償和糧食調配聯系更高效順暢，實現糧食產銷區之間利益平衡，一起分擔風險，合力確保糧食穩定生產，促進糧食高水平安全。

4.3 建立以利益補償基金為核心的補償制度

利益補償基金將相關補償主體匯聚到一個平臺，根據一定運行機制，統一繳納、管理、監督和發放補償資金。這一制度專為糧食主產區建立，只將糧食主產區作為發放對象，具有明確的專屬性。利益補償主體除中央政府外，還包括糧食主銷區、社會等糧食安全受益相關主體。基金設立后要進行專業化與合理化運作，增加收益。基金可用在主產區產業建設、公共服務、基礎設施建設、土地開發整理、病蟲害防治等方面，增強糧食主產區內生發展動力，實現糧食主產區糧食生產和經濟社會可持續發展。

4.4 改善主產區的基礎設施建設，提升內生性發展動力

輸血與造血并重，為糧食主產區持續注入內生性動力。著力發展與糧食相關的科技項目，出臺與糧食加工等附加值高的優惠政策，加大對增產技術和新品種研發，以技術創新、科研攻關為重點，拓展延伸產業鏈，以生產應用為指引，以科學帶動農業生產，實現農業生產現代化。積極鼓勵糧食主產區的高新企業，激發企業創新活力。廣泛普及糧食生產技術，完善農業科技服務與推廣制度，從業培訓和教育培訓相結合，使先進技術直接到戶，讓科技成為興農強農的助推力。糧農作為生產主體，應在醫療、文化、教育等公共服務方面，提供各種保障和政策支持，在生產扶持、土地流轉、金融保險、社會保障等方面給予扶持，營造良好環境，提升糧農科技和文化素養，培育糧食主產區的新型農民。與鄉村振興這一國家戰略相結合，實現農村美麗富裕和農業高質量發展。以種糧大戶、合作社為代表的新農業生產主體，可直接通過各項政策予以直接補貼，正是這些新型農民，才是推動我國糧食主產區可持續發展的新力量。充分結合政府與市場的作用，根據種糧業社會效益大于經濟效益的特點，提高糧食生產人力資本，構建完善公平的社會保障機制，充分釋放市場動能，優化農業領域資源配置，構建內生性機制，鞏固和提升生產效益。同時，農業基礎設施建設與農業糧食生產能力相聯系[10]。政府應更好地發揮宏觀引導與保障作用，加大對主產區的支持力度，提高基礎設施的資金投入，改善糧食生產條件，減輕糧食主產區財政壓力。重點扶植和培養區域種糧大縣，發揮糧食生產核心產區引領與帶動效應。