中國糧食安全問題的多維研究

石少龍

（湖南省糧食經濟科技學會，湖南 長沙 410008）

人類生產與生活在同一個地球村，糧食安全與各國命運和民生休戚與共。糧食安全有著很寬泛的定義，從1974年聯合國糧農組織對糧食安全定義為“應該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品”以來，不同時期不同國家對糧食安全有不同的簡要說明。糧食安全的內涵，不斷豐富與深化。透過新中國糧食現象的基本屬性，粗略描述糧食安全的意義，不外乎就是吃得飽、吃得好。無論形勢怎樣變化，在中國這個人口大國，都要記住“保障好初級產品供給是一個重大戰略性問題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧。[1]”這是習近平總書記多次強調過的，也是中國糧食安全內涵的核心要義。

中共十五屆五中全會把“確保國家糧食安全”寫進公報，這在黨的歷史上是第一次，其時正值21世紀伊始；黨的十九大提出，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”其時正是中國特色社會主義進入了新時代的關鍵時期。多年來，“糧食安全”這一字眼頻見于紙媒、電媒與網絡，“糧食安全”這一觀念不斷深入人心。中國糧食連年豐收帶來的國泰民安，以及為維護世界糧食安全所取得的有目共睹的成就，國人喜聞樂見，世人稱道不已。但糧食安全，永遠在路上。

1 關于糧食政策法規

我國對糧食安全的重視，多年來體現在政策層面。改革開放前，有關糧食文件，可謂層見迭出，甚至一年一變化。改革開放以來，每個“一號文件”，必言糧食。此外，一年或更長一點時間，總會有一個以上的重要涉糧文件面世。2014年12月《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》出臺后，糧食產購銷儲等政策得以加強。僅2020—2021年兩年間，就在防疫、穩糧、儲糧、應急等方面多次發文。2020年3月，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發《當前春耕生產工作指南》；9月，國辦印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》；11月，國辦印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》。2021年1月，國家糧食和儲備局印發《政府儲備糧食倉儲管理辦法》；6月，財政部 國家糧食和儲備局印發《關于深入推進優質糧食工程的意見》；7月，國家發改委、國家糧食和儲備局印發《糧食儲備管理問責辦法（試行）》，9月，國家糧食和儲備局印發《糧食應急保障企業管理辦法》的通知；10月，中辦、國辦印發《糧食節約行動方案》。

近幾年，與糧食安全相關的文件，有鄉村振興戰略規劃、保持土地承包關系穩定并長久不變、完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法、省級政府耕地保護責任目標考核、加強高標準農田建設、創新體制機制推進農業綠色發展、建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區、完善支持政策促進農民持續增收、加強食品安全工作、政策性糧食庫存數量和質量大清查、進一步促進農產品加工業發展、大力發展糧食產業經濟，等等，涉及糧食安全的方方面面。

相較而言，糧食安全的依法治糧，多停留在行政性法律規范文件即規章階段，表現在推進立法的進程上。以1998年的《糧食收購條例》、2004年的《糧食流通管理條例》為標志，中央與地方出臺了多個法規規章。糧食安全保障方面明確了“一法兩條例”法律體系建設目標，其制修訂工作取得重要階段性進展。“一法”即《糧食安全保障法》（草案送審稿），已正式報國務院，它對制度對體制對糧食安全各個環節進行了規范。“兩條例”即2020年的《糧食儲備安全管理條例》（征求意見稿），分為計劃管理、儲存保管、儲備輪換、社會責任儲備、儲備動用、監督管理、法律責任等9章70條，公開征求意見；2021年的《糧食流通管理條例》（第三次修訂），著重于政策性糧食管理、糧食流通市場監管和質量安全管理等方面。

當今糧食管理，要做到有法可依，有法必依。一方面，積極推進地方糧食安全保障、流通管理和地方糧食儲備安全管理等領域立法。各省市區涉糧立法進度不一，已制定相關法規的地方，要依據和準備依照“一法兩條例”予以修訂；尚未制定相關法規的地方，要推進立法修規和制度建設，嚴格執行規范性文件起草論證、征求意見、合法性審查、公平競爭審查、風險及制度廉潔性評估、公開發布與備案等工作流程。一方面，認真做好“八五”（2021—2025年）法治宣傳教育。要在突出學習宣傳習近平法治思想、突出宣傳憲法、突出宣傳民法典、深入宣傳與推動高質量發展密切相關的法律法規、深入宣傳與社會治理現代化密切相關的法律法規、深入宣傳黨內法規的同時，做好“一法兩條例”的宣傳工作，當前，要著重宣傳修訂后的《糧食流通管理條例》，提高社會各界對該《條例》內容的知曉度，引導糧食經營者依法誠信經營、糧食生產者和消費者依法維護自身合法權益。

應該注意的是，落實糧食安全政策，需要加強對政策的領悟和執行，并根據不斷變化的情況對有關政策加以修正和完善。推進糧食安全立法，應該借鑒去年下半年以來糧食系統開展的糧食購銷領域專項整治經驗，持續深入抓好自查自糾，加快推動立法修規進程，做好糧食安全保障法出臺的相關準備工作。

2 關于糧食生產能力

糧食產量，穩超萬億。到2021年，全國糧食產量已有18年超過5億t，而超過6.5億t的年份，均在近7年。2017年9月，中辦、國辦印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，指出到2020年，全國糧食（谷物）綜合生產能力穩定在5.5億t以上。應該說，該目標已提前實現。2021年，全國夏糧、早稻、秋糧均實現增產。可知，全國糧食綜合生產能力達到了相當好的水平，穩定地達到6.5億t的糧食產出能力，而且“藏糧于地、藏糧于技”戰略不斷得到落實。

隨著總產不斷登上新臺階，糧食單產再創新高，糧食優質率大幅提升。2021年，全國糧食單位面積產量為5 805 kg/hm2，其中谷物單位面積產量6 316 kg/hm2。我國糧食單產提高對糧食總產增長的貢獻達到65%以上。早在2006年，我國水稻、小麥、玉米、大豆四大糧食品種優質率分別達到69.1%、55.2%、42.0%、65.7%，綜合優質率達到57%。而2017年啟動“優質糧食工程”以來，通過投入中央財政資金、地方和社會投資，扶持389個“中國好糧油”行動示范縣和1 200多個示范企業，遴選236個“中國好糧油”產品，直接帶動增加優質糧食逾5 000萬t。

糧食進口是對生產的補充。2021年，我國進口糧食16 453.9萬t，同比增長18.1%。其中進口小麥977萬t，同比增加16.6%。進口玉米2 835萬t，同比增加152.2%。進口稻谷及大米496萬t，同比增加68.7%。進口大豆9 651.8萬t，同比減少3.8%。玉米、小麥和大米三大主糧進口比重上升，玉米進口同比增加一倍以上。這一年的前8個月，進口糧即超億噸，是連續8年進口億噸糧食以來的第一次，且超過2019年進口量。我國正常情況下糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量的5%。《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》明確我國糧食自給率穩定在95%以上。鑒于糧食自給率已低于95%，2013年調整為谷物自給率保持在95%以上。而2020年谷物凈進口3 320萬t，占當年谷物產量的5.38%，2021年的占比接近10%，是在給“適度進口”的國家糧食安全戰略發出警示信號。

應該注意的是，糧食產量的年年豐產總會受到自然條件的限制，有的地方還可能存在為獲得補貼或迎接考核而高估產量的情形。應把“谷物自給率”納入監測預警范圍，嚴格掌握到小數點的一位數。自給率每下降0.1%，就不是一個小數，而是一個主產縣的糧食年產量。2021年我國糧食進口再創新高，進口糧數量幾乎達到本國糧食總產量的1/4。宜從進口品種、國內生產、飼用替代等方面統籌考慮，保證“適度進口”戰略的有效執行。不過，在“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀之下，包括玉米在內的需要保持的谷物自給率，還可以下調3% ~ 5%。

3 關于糧食購銷狀況

始于2004年的糧食最低收購價政策，是為保護農民利益、保障糧食市場供應實施的糧食價格調控政策。2016年繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策，深入推進東北地區大豆目標價格改革試點，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，各類糧食企業收購糧食4 600億kg。2017年堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，調整大豆目標價格政策，各級糧食部門共收購糧食4 250億kg。2018年深化農產品收儲制度和價格形成機制改革，探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試，各類企業收購糧食3 600多億kg。2019年完善稻谷和小麥最低收購價政策，完善玉米和大豆生產者補貼政策，收購糧食3 950億kg。2020年調整完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩定農民基本收益，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點，加大對大豆高產品種和玉米、大豆間作新農藝推廣的支持力度，市場化收購比重達到98%。2021年收購糧食近4 000億kg。

2014年啟動的東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點，3年后退出，繼而實施生產者補貼政策。2017年調研收儲制度改革問題，雖有早秈稻先行退出最低收購價范圍的聲音，但2019年國家8部門把“最低收購價政策”提到“確保口糧絕對安全的一項重要舉措”的高度。最低收購價制度是一項持續了18年并可望繼續實行的收購制度，國家已明確2022年繼續在小麥、水稻主產區實行最低收購價政策。

糧食購銷價格，一度大漲。2020年東北產區玉米價格接近南方銷區玉米價格，北方港存玉米一度是上年同期的3倍，逼近歷史高位。近3年，我國主要糧食品種收購均價由低點漲至高點，一是非口糧漲幅大。大豆從2019年3月初的167.3元（每50公斤，下同），上漲到2021年12月上旬的302.35元，上漲80.72%；玉米從2019年4月初的86.5元上漲到2021年3月上旬的143.6元，上漲66.01%。二是口糧漲幅超過1/6。小麥從2019年6月下旬的113.9元上漲到2021年12月下旬的139.30元，上漲22.30%；早秈稻從2019年7月中旬的113.9元上漲到2021年9月中旬的133.7元，上漲17.38%。中晚秈稻從2020年3月上旬的125.4元上漲到2021年3月下旬的143.5元，上漲14.43%；粳稻從2020年3月下旬的129.7元上漲到2021年3月中旬的144元，上漲11.03%。三是部分品種有漲有落。玉米2021年10月中旬回落到123.75元，仍比前期低點上漲43.06%；中晚秈稻2021年10月下旬下降到130.7元，只比前期低點上漲4.23%；粳稻2021年9月中旬下降到133.45元，只比前期低點上漲2.89%。

然而，我國糧食市場供應保持充裕，不脫銷、不斷檔，糧價總體保持平穩。受新冠肺炎疫情等因素影響，2020年糧價波動頻繁，但處于正常波動區間。國家堅持常年常時在糧食交易平臺公開投放政策性糧食，2021年累計銷售成交3 400萬t，保障了糧食市場供應[2]。

應該注意的是，我國將繼續使市場在資源配置中起決定性作用，多措并舉組織好市場化收購并完善保護價政策即當前的最低收購價政策，才是保護農民種糧積極性的萬全之策，而糧食購銷上一味的全部放開或過度保護都不可取。主要糧食品種購銷價格的漲跌是市場行為的必然表現，相關部門要運用宏觀調控手段，當糧食價格顯著上漲即實行價格干預，當糧食市場收購價格低于最低收購價格時即托市保護，避免糧價暴漲暴跌。

4 關于糧食產業發展

發展糧食產業，習近平總書記就深入推進優質糧食工程作了重要指示，李克強總理就加快糧食產業強國建設作了重要批示。2018年末，全國納入糧食產業經濟統計的企業2.3萬戶，實現工業總產值3.1萬億元。2019年產值將保持在3萬億元以上，利潤總額達到2 500億元，繼續保持良好發展勢頭[3]。我國目前共有58.7萬家糧食相關企業，近10年相關企業年注冊量呈現波動上升趨勢，2019年新注冊量達7.2萬家，較10年前數據上升了152%。2020年前三個季度，糧食相關企業注冊量達6.1萬家，同比增長18%。2017年啟動實施優質糧食工程以來，全國統籌推進糧食產后服務體系、糧食質量安全檢驗監測體系和“中國好糧油”行動。截至2020年，全國糧食產業年實現工業總產值3.2萬億元，促進了國家糧食安全向更高層次躍升[4]。當前，建成糧食產后服務中心5 400多個，基本實現產糧大縣全覆蓋；全面提升1 500多個質檢機構功能，5萬t以上產糧縣覆蓋面提高到60%；扶持389個“中國好糧油”行動示范縣和1 200多個示范企業，遴選236個“中國好糧油”產品，直接帶動增加優質糧食逾5 000萬t，滿足人民群眾由“吃得飽”向“吃得好、吃得健康”轉變的訴求。

但是，糧食產業發展的致命弱點是轉化率低，與發達國家相比還有很大差距。早在1950年，國家作過改變糧食加工標準增加食用糧食的決定，要求保證50 kg糙米至少出46 kg食米（亦稱“九二米”），50 kg麥子至少磨出40.5 kg面粉（亦稱“八一面”）[5]。糧食部門為提高成品率，面粉加工推行“分磨分篩”，大米加工實行“分粒加工”“快速輕碾”“輕機多碾”等辦法。到1955年，大米稻出白成品率是72.12%，糙出白是93.11%，面粉成品率是85.39%[6]。成品率的提高，當年可為國家增產成品糧10億kg。半個多世紀過去了，人們不再為糧食短缺而發愁，而生產經營者或適應或迎合消費者的觀感和口感，追求大米的好看好吃，精細米面的比例占比很大。目前，粳稻實際出米率平均為65%左右，秈稻為63%左右（優質稻更低。若適度加工，粳米出米率約為70%，秈米約為68%），米糠榨油利用率不到30%。對照《糧油加工業“十三五”發展規劃》提出的大米和小麥粉出品率提高2%～3%、米糠等副產物綜合利用率達到50%以上的要求，可見差距，而日本米糠綜合利用率高達90%。如能提高幾個百分點，加工1億多t稻谷，就可多出產幾個10億kg大米了。這增加的糧食，相當于多耕種上百萬公頃糧田，減少上億度電耗，同時降低大米精度保存較多的胚芽，會留下更多的營養成分。過上吃穿無憂的好日子，雖然無需回到吃九二米和八一面的昨天，但的確需要引導消費者走出過度追求“精米白面”的飲食誤區，更需要制定修訂口糧、食用油加工標準，完善適度加工標準，合理確定加工精度等指標，提高加工轉化率和附加值。

糧食產業產能過剩現象也很突出。到2020年，我國糧油加工企業經過兼并重組有所減少，但規模以上糧油加工入統企業年小麥處理能力為26 423萬t、稻谷處理能力為37 787 t、食用植物油油料處理能力為17 343萬t，都有所上升，而小麥處理量為10 055萬t、稻谷處理量為11 402萬t、食用植物油料處理量為9 108萬t，主糧的產能利用率不到40%，食油的產能利用率剛過一半。

應該注意的是，好糧油不是不可以評比或遴選，但中國地域之大，品種之多，不可把評選作為萬能工具，只能作為一種引導，一種示范，并綜合考慮加工標準及其精度。真正的好糧油，更多得靠市場激活創新動能，得靠消費者口碑，并從節約減損方面加以引導。

5 關于糧食安全考核

2015年11 月國辦印發《糧食安全省長責任制考核辦法的通知》，國務院對各省政府糧食安全省長責任制落實情況進行年度考核。幾年的考核，不斷得到完善。一是從重點內容上完善。2016年度“首考”有6個方面的考核內容：增強糧食可持續生產能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應、確保糧食質量安全、落實保障措施。2017年度適當調整為突出重點，從嚴考核，注重實效。壓縮日常工作考核，增加重點事項考核。2018年度考核原則為突出重點、切實可行、注重實效。2020年4月明確落實糧食安全省長責任制的5個方面重點任務：增強糧食綜合生產能力、保持糧食播種面積和產量基本穩定、加強糧食儲備安全管理、做好糧食市場和流通的文章、加強糧食應急保障能力建設。2020年將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長責任制考核重要內容。二是從考核任務上優化。2017年將2016年度的62項考核任務，調整優化為46項。加大糧食產業經濟發展實績在糧食安全省長責任制考核中的權重。2018年將評分項目進一步優化為27項。2020年提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主產區、產銷平衡區和主銷區的考核要求。三是從發文層級上重視。近幾年的1號文件，2019年和2020年指出強化糧食安全省長責任制考核；2021年提出將節糧減損工作納入糧食安全責任制考核，且首次實施糧食安全黨政同考；2022年提出全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核。

加強黨政同考，要把糧食產購儲銷等作為重點項目，以確保糧食購銷市場平穩有序，防范發生農民“賣糧難”、霉糧壞糧事故和食品安全事故。對發生的突出問題尤其要同時追究黨政負責人的責任。中儲糧集團公司作為最低收購價和國家臨時收儲政策執行主體，在政策性糧油收儲、拋售、調運中需要發揮調控主力軍作用，糧食安全省長責任制考核應該重視這一塊，平時的《考核工作簡報》要相應反映其工作情況。

要把過程考核落實到具體項目上。有些對著表格打勾評分的項目，可提前到一年的不同時段進行，使年終考核與平時考核相結合。譬如各季糧食產量，年底只能就數據看數據，而年中考核可實地察看、抽樣調查。不排除有的地方虛報播種面積，如有鄉鎮按上級下達指標上報，實際情況遠少于下達數。對照雙季稻面積約束性指標查看，若5月和8月田野一片綠色，就是種了早稻、晚稻；9月稻田一片黃，則只種一季中稻；10月稻田不見黃，就是沒種晚稻。類似這種顯而易見的調研方法，也可用到其他項目的檢查中去。

應該注意的是，糧食安全考核已引起各級黨政高度重視，同一行政區域內往往呈現你追我趕的情形，這就要防止考核圖形式、走過場、搞平衡照顧。

6 關于糧食發展趨勢

新冠肺炎疫情蔓延，有些糧食出口國限制出口或加大儲備，國際糧價有所上漲，輿論關注糧食問題，聯合國糧農組織呼吁防止疫情引發糧食危機。2020年，中華糧網《全球第二次疫情爆發！糧食進出口國動作頻繁》等文章，是一種警示。官方關鍵時刻及時發聲：新華社3月28日推出《口糧絕對安全、百姓米面無憂》一文。4月和8月發出專訪國家糧食和物資儲備局負責人的《“大國糧倉”靠得住！》《亮亮百姓“糧倉家底”》兩文，強調稻麥庫存均能滿足1年以上需求。農業農村部答記者問時，表示在全年糧食豐產、庫存充足的基本面下，糧價大漲大跌的可能性不大。事實也是如此，我國糧食庫存總量持續高位運行，庫存消費比遠遠高于聯合國糧農組織提出的安全警戒線水平。儲備品種以口糧為主，稻麥等口糧比例占七成左右。36個大中城市和市場易波動地區建立了一定數量的成品糧儲備，可滿足當地10~15 d市場供應。俄烏沖突爆發，俄羅斯和烏克蘭都是全球重要的小麥種植和出口國，俄烏生產活動的中斷，成為糧食價格上漲的“助燃劑”[7]。這一戰爭對世界糧食生產與流通及消費的影響，看起來將持續較長時間。

糧食安全，沒有近憂，但須遠慮。從憂患意識角度看，可謂“近樂遠憂”。所謂無近憂，即我國糧食連年豐收，實現口糧完全自給，谷物自給率保持在95%以上，目前糧食庫存充裕，保持在較高水平，甚至繼續在“去庫存”，且糧食綜合生產能力仍在。部分糧食出口國限制大米、面粉、土豆和部分食油出口，不會影響我國總體寬松的糧食供求。可以說，糧食形勢樂觀無近憂。

所謂須遠慮，即2021年我國人均糧食占有量雖達483 kg，穩定在世界平均水平以上，但也高出不多，而美國、加拿大、澳大利亞、烏克蘭、阿根廷、法國等國人均占有高出我國一兩倍。中國人口已過14億，又實行了“全面三孩”政策，是人口最多、直接食用主糧最多的國家。隨著人口增加、耕地減少、單產提高潛力有限、氣候不確定性增加、工業飼料用糧增加等因素影響，糧食產需仍將維持緊平衡態勢，對可能遇到的困境必須抱有警惕。2004年全面放開糧食收購市場以來，我國還沒有發生過影響糧食供應的大面積水旱災害，即使如2008年的汶川大地震、南方雨雪冰凍災害，救災糧的供應數量和時間還是有限的。從長遠看，糧食安全始終是一個問題，絲毫不可麻痹大意。

安全與危險在相互對立、相互依賴中存在著。加強風險辨識，涉及耕地“非農化”“非糧化”、種糧比較效益偏低、糧食播種面積下降、糧食消費保持增長、糧市大幅波動風險依然存在、不符合食品安全標準的糧食流入市場、國際糧貿環境比較復雜、行業隊伍有薄弱環節。避免相關危險因素，發展經濟要避免糧食越種越少，2022年糧食綜合生產能力目標值要大于6.5億t；鄉村振興要避免糧地越占越寬，有的鄉村振興示范村，大量退出糧食作物，改種花草種果樹，是不可取的，須知退耕容易復耕難；保護糧農要避免糧價越來越賤，40余年來，多少物價漲了100倍，可糧價只漲10倍；適度進口要避免洋糧越進越多，進口糧食確實等于進口土地和水，但如果進口糧食時又在荒廢土地，這是不允許的；行業管理要避免人員編制越來越少，本輪機構改革后，一些縣配置兩三名糧食行政管理專職人員，與管理現狀和職能職責實在不相稱。

應該注意的是，糧食需求是剛性的，特別是口糧只能立足于自我生產。對有損糧食安全的現象，要善于早察覺、早分析、早克服。