糧食安全黨政同考機制構建研究

穆中杰

（河南工業大學 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450000）

習近平總書記強調：“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，‘米袋子’省長要負責，書記也要負責。”[1]該論述為構建糧食安全黨政同考機制指明了方向。

1 全面認識糧食安全省長責任制黨政考核的重要意義

1.1 實行黨政同責旨在強化糧食安全省長責任制考核

實行糧食安全黨政同責，并非是對既有糧食安全省長責任制的否定或者代替，而是對糧食安全省長責任制的再次肯定與強化。它實際上明確了“五級書記”領導糧食工作體制，解決的問題是糧食安全省長責任制實行以來長期存在黨政權責不一的問題。

黨委和政府在糧食安全領域中的地位是有差異的。地方黨委領導集中體現為對區域糧食安全重大問題進行決策的政治領導。政府對糧食安全事務的管理要服務于黨委的工作大局，并與地方黨委共同承擔糧食安全主體責任。這種主體責任既包括黨委應該承擔的政治決策責任，又包括政府自身承擔的執行決策責任。但是，長期以來，地方黨委實際上并未對其履職行為承擔相應責任。實行糧食安全黨政同責，一方面要充分發揮地方黨委在區域糧食安全中的領導核心作用，另一方面要對其領導糧食安全的權責邊界進行劃分和確認，從而厘清黨委和政府在區域糧食安全中的差異化責任。

1.2 黨政同責是應對錯綜復雜糧食形勢政治保障手段

如何認識和理解糧食安全領域的復雜形勢和矛盾，直接關系到實行黨政同責在糧食安全責任制考核體系設計中的強化程度。

綜合來看，糧食安全領域主要存在如下矛盾亟需應對：① 自然資源數量和稟賦難以滿足龐大糧食數量需求。我國目前現有耕地不僅基礎地力相對較差，而且數量僅有1.35億hm2，占世界耕地總量的9%，人均耕地是世界平均水平的2/5，并且每年糧食產量僅能滿足當年國內65%的糧食需求。水資源不僅缺乏，總量僅占全球7%，人均水資源占有量是世界平均水平的1/4，并且水資源分布極為不均衡，松花江區、遼河區、海河區、黃河區、淮河區、西北諸河區等糧食核心產區水資源僅占全國總量的21%（這些區域糧食產量卻占全國總量的75%）。此外，擁有14.12億人口是龐大糧食剛需存在的必然。② 糧食產能觸及“天花板”直接威脅糧食供給。糧食比較收益較低等諸多因素致使地方政府抓糧和農民種糧的積極性有待提高，少數現代化農業生產與大多數小農戶生產長期并存是一個客觀存在，它們制約了糧食產能的進一步提高。而作為糧食安全出路的科技含量，農業科技進步貢獻率僅60%，遠低于美國、德國、荷蘭等發達國家的90%農業科技進步貢獻率。③ 品種及區域供需矛盾突出嚴重影響糧食供給。這主要體現在政府和社會憂患意識不足、糧食損耗浪費現象（餐飲）依然嚴重、品種供需矛盾突出等多個方面。此外，也許是更重要的，由于全國75%以上的糧食產量集中在13個糧食主產區，需要北糧南運，無疑流通空間距離加大直接導致區域供需風險加大。④ 進口糧源風險驟增潛在影響糧食供給。當今世界正經歷百年未有之大變局，中美貿易戰等大國博弈不斷升級，人類共同面臨公共衛生安全給糧食貿易帶來嚴峻挑戰，糧食的戰略性功能日益凸顯，進口糧源風險因素持續存在。⑤ 糧食持續增產動力瀕竭長遠影響糧食供給。如果從1978年起算，糧食生產已經持續了44年，黑土地地力減弱、耕地土壤板結等情況表明其已“帶病持續生產”，亟需實行輪作輪休或者培肥地力；我國目前幾乎沒有荒地可以開墾，這是史無前例的殘酷現實；而現有小農戶的糧食生產主要靠樸素的土地情結在進行，深層次的動力激勵機制尚未形成。

2 合理確定糧食安全省長責任制黨政考核的對象組織

糧食安全責任制考核由目前僅考核地方政府調整為既考核地方政府的履責情況，又考核地方黨委的履責情況，相關考核要實現追責鏈條的制度設計，建立黨組織工作考核和政府系統工作考核兩個體系，落實糧食安全黨政同責要求，從而使責任落實到各層級、各部門、各崗位和各個責任人。

2.1 既要考核地方政府又要考核同級地方黨委

在以往糧食安全省長責任制考核中，國家僅對省級政府進行考核。按照實行糧食安全黨政同責要求，就要改變以往考核方式，既對地方政府進行考核又要對同級地方黨委進行考核。這里的問題是，地方黨委和政府應當承擔多大的責任？是同等責任嗎？有關觀點認為，“何謂黨政同責？實際上就是指開展某一項工作，黨委和政府要一起管、一起抓、一起負責、一起擔責。”[2]筆者認為這種觀點有些不妥，因為它容易混淆黨委和政府的職責邊界，在實際工作中容易產生以黨代政、黨政不分的誤區。比如，正常年景田間地頭的管理需要政府的農業部門負責督促指導，黨委及其職能部門一般不應參與其中。黨政同責的理解關鍵是有關“同”的理解，它直接關系到黨委和政府在糧食安全問題上是各司其職、各負其責，還是一起履職，一起擔責。

《辭海》[3]4368有關“同”的釋義共8個，除“姓”、“胡同”、古代一種酒器、地方百里之稱等4種釋義明顯不能解釋“黨政同責”之外，其余還有相同、共同、和、齊等4種解釋。根據黨政同責所處語境，筆者認為“同”理解為“共同”比較合適。但“共同”不等于“一起”，“一起”表示不同主體針對同一空間內同一客觀對象的同時行為，行為者之間沒有明確分工；“共同”則表示不同主體針對同一空間內同一客觀對象的不同行為，行為者之間有著較為明確分工。這里的“共同”實際是“平等”“一樣”之義。筆者認為，黨政同責指的是黨委和政府在糧食安全領域（其他領域也如此）平等地履行職責和承擔責任。不難看出，黨委和政府承擔責任的前提是其履行職責的效果如何，如果履職未到位理應擔負相應責任。因此，相應考核指標體系的設計應該依據黨委和政府的“三定”方案進行，使其做到有的放矢。

2.2 既要考核黨政系統又要考核其主要負責人

考核地方黨委和政府，既要考核黨委、政府領導班子在糧食安全領域的整體履職情況，又要對黨政主要負責人進行考核，同時按照領導班子分工，還要分別考核各自分管或者聯系領域與糧食安全相關的工作。為有效推進考核工作，地方黨委、政府及其負責人在每一考核周期內，按規定向上級黨委、政府分別報送糧食安全履職情況報告，同時將其內容納入各省級考核辦上報的臺賬中。

筆者提出在糧食安全領域對地方黨委和政府主要負責人進行考核，是有著充分法律和黨內法規根據的。根據現行憲法第一百零五條規定，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。這就是說，地方行政長官對本轄區包括糧食安全保障在內的所有行政事務負最終責任，相應地，它們也有權對本轄區糧食安全保障工作進行統籌管理。至于對黨委書記的考核依據，其最高依據是黨章規定，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”其次，根據《中國共產黨地方委員會工作條例》第十一條規定，黨委書記主持黨的地方委員會全面工作，對黨委工作負主要責任。

2.3 調整考核工作組另新增組織部門參加考核

糧食安全省長責任制考核是國務院對各省級政府落實糧食安全省長責任制情況進行的考核，其考核主體為國務院。根據2015年發布的《糧食安全省長責任制考核辦法》以及2018年國家機構改革方案，該項考核工作由國家發展改革委、農業農村部、糧食和物資儲備局會同中央編辦、財政部、自然資源部、生態環境部、水利部、海關總署、市場監管總局、統計局、農業發展銀行等部門和單位組成考核工作組負責具體實施。

糧食安全黨政同責實行以后，根據我國黨政管理體制以及相關法律，國務院并無權對下級黨委進行考核或者問責。筆者認為糧食安全省長責任制的考核主體應該調整為中共中央、國務院，新增中央組織部或者中央其他部門作為考核工作組成員，共同組成新的考核工作組負責具體實施糧食安全省長責任制考核。

2.4 建立由中紀委國家監委參加組成申訴小組

人們對“申訴”有不同的理解。《現代漢語詞典》[4]對“申訴”有兩種解釋：一是訴訟當事人或其他公民對已發生法律效力的判決或裁定不服時，依法向法院或者檢察院提出重新審理的要求；二是國家機關工作人員和政黨、團體成員等對所受處分不服時，向原機關或上級機關提出自己的意見。《辭海》[3]3847對“申訴”的解釋也是兩種：第一種，向人訴說情由。該條還引證《顏氏家訓·風操》：“周章道路，要候執事；口頭流血，申訴冤枉。”第二種，公民就有關問題向國家機關申訴意見，請求處理的行為。該條還列舉了兩種情況：① 訴訟上的申訴。即當事人或其他有關公民對已發生法律效力的判決或裁定不服，依法向法院、檢察機關提出重新處理的要求。② 非訴訟上的申訴。該條舉例說，如我國憲法規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。

根據《現代漢語詞典》和《辭海》解釋，可以歸納出“申訴”包含如下幾層含義：第一，當對所受的處分或者處罰不服時，有權向處理機關或者其上級機關提出重新處理或者不同意見；第二，當對國家機關或者其工作人員的履職行為認為違規時，有權向國家機關提出要求其重新履職或者追究其責任的要求；第三，有權提出申訴的主體是利益相關者，可以是公民或者社會組織，也可以是政黨、國家機關及其工作人員。總之，“申訴”是一種救濟權利，其核心內涵在于闡明情由、請求處理。筆者建議在糧食安全省長責任制考核程序中明確設立由中紀委、國家監委參加的申訴程序，旨在對考核工作組在履行考核職責時進行監督，以保證糧食安全省長責任制考核工作公正有序地進行。

3 科學設計糧食安全省長責任制黨政考核的方式內容

糧食安全責任制黨政考核方式應結合糧食安全工作實際不斷進行優化，同時對考核內容也要不斷進行調整。

3.1 堅持考核周期確定性與增強糧食工作主動性并重

糧食安全省長責任制考核周期為年度考核。在調研中，有觀點反映這樣考核頻次較繁，建議實行任期考核。筆者認為該觀點值得商榷，應該繼續堅持實行年度考核。理由主要有3個：第一，糧食的無可替代性決定了“寅吃卯糧”行不通。就是說，糧食消費是一種現實剛需，它具有無可替代性，“何不食肉糜”[5]、畫餅充饑之說在實踐中是行不通的。第二，年度考核契合糧食工作現行機制。長期以來，根據我國糧食生產和收獲的季節性特點，在隨后收購、儲存、加工、銷售等環節形成了穩定的運作機制。如果調整為任期考核，明顯與長期形成的工作機制不相符。第三，年度考核契合糧食安全的本質。糧食安全既是國家安全的重要基礎，又是最基本的民生需求。它不僅體現在平時能否及時滿足人們對糧食的需求，更為重要的是在特殊時空范圍內能否滿足人們“吃飽飯”的需求。所謂“年年防災”的俗語即是講的防止這種極端情況的發生。

當然，必須承認，上一年度剛剛考核結束，本年度的考核工作又需要進行部署和安排，糧食安全省長責任制的年度考核的確存在頻繁問題、被動考核等問題。為此，筆者建議以落實每年中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神為切入點，結合各地糧食安全實際狀況以及特色糧食產業發展情況，繼續堅持糧食安全省長責任制落實情況臺賬制度，將由省委書記、省長聯合簽發的臺賬按月報送國家考核辦。與此同時，糧食安全考核工作組調整優化考核方式，將部分“命題權”和“答卷權”下放給地方黨委和政府，既要考核各地在耕地保護、應急管理、產業發展等方面的共性問題，又要考核區域糧食安全的特色發展，從而避免地方黨委和政府“以考核為中心開展糧食安全工作”的現象出現，調動中央和地方兩個方面的積極性。

3.2 堅持糧食安全全國必考指標與區域特色指標并重

早在1994年“米袋子”省長負責制提出伊始，我國糧食管理體制演變為中央統一領導、地方分級負責體制，就把糧食安全所涉的生產、流通、消費等全部環節納入責任范疇。在長期實踐的基礎上，2015年出臺的《糧食安全省長責任制考核辦法》對糧食安全考核內容又進行了細化，并確定了考核重點。實踐表明，這種全面考核與重點考核相結合的方式對保障國家糧食安全起到了非常重要的作用，糧食安全責任制成為糧食安全保障工作的重要制度設計。

實行黨政同責之后，相應的考核指標體系應該進行系統性調整。根據前面所述，筆者主張在總結全面考核經驗的基礎上，建議將考核指標分為全國必考指標和區域特色指標，必考指標包括增強糧食綜合生產能力、保持糧食播種面積和產量基本穩定、加強糧食儲備安全管理、保障糧食市場供應和穩定、加強糧食應急保障能力建設、推進糧食產業高質量發展。至于區域特色指標如何落實，筆者建議一省一策，國家層面只作原則性要求，由各省將這些考核重點進一步細化融入到糧食安全考核的具體工作中去，建立區域考核指標體系，突出區域糧食安全特色，從而助力各省糧食安全領域的特色發展。糧食安全考核工作組對該區域考核指標體系落實情況進行審核評估，從而給出確定性評價。換句話講，區域糧食安全特色考核由各省級單位擔任“出卷人”和“答卷人”，國家糧食安全考核工作組只是“閱卷人”。全國必考指標成績和區域特色指標成績在總分值中按照比例分別計算，其成績總和即為該省級單位當年考核成績。此外，需要特別說明的是，糧食安全省長責任制考核旨在調動各地開展糧食安全工作的積極性，并不具有“競賽”性質，各省級單位之間不具有競爭性，一切以服務區域糧食安全、滿足人民美好生活需要為最終衡量尺度。

3.3 堅持開源節流糧源考核與糧食流通效率考核并重

糧食安全責任制考核目的無疑是確保國家糧食安全的實現。那么，什么是糧食安全？關于糧食安全的定義，筆者[6]曾從“食為政首”角度給出如下定義：糧食安全，是指各級人民政府通過制定政策，采取經濟、法律、行政等多種手段保障本轄區內居民生活和社會生產對糧食基本需求持續得到滿足的過程，從而使國家利益處于沒有危險和不受內外威脅的狀態。如果從本原意義上來講，筆者認為糧食安全是指有數量充足、質量健康的糧食，而這些糧食又能夠順暢、及時、合法到達需要者手里。至于糧源是生產而來，還是貿易而來，抑或是節約所得，只是人們獲得糧源的具體方式不同，擁有糧食才是問題的本質所在。同樣，糧食能夠順暢、及時到達需要者手里的方式也有多種選擇，至于是購買、賑濟或者其他方式到達需要者手里也不是問題的本質，只要是合法滿足了消費者的糧食需要就可以了。

基于上述認識，筆者主張在進行全國必考指標設計時，著重突出糧源獲得方式和糧食流通效率考核。在糧源獲得方式方面，可以設計糧食綜合生產能力、糧食安全對外合作情況以及糧食節約情況。在確定這些必考指標后，還可以進一步細化。以糧食節約情況為例，可以把糧食節約指標細化為減損理念倡導、生產過程減損、降低產后損失、推行可持續消費模式、節糧減損創新舉措等內容。在糧食流通效率方面，可以按照順暢、及時、合法要求，對其硬件建設和軟件建設進行考核指標設計。

3.4 堅持糧食安全保障實績與相關保障機制運行并重

在糧食安全省長責任制考核中，不僅要重視糧食安全保障數量和質量方面的實際效果，同時還要對糧食安全領域的治理體系和治理能力進行考核，以責任清單形式確定地方黨委和政府在落實糧食安全責任制方面的責任，明確相關部門需要配合的具體工作和任務安排以及時限要求，同時在考核指標設計中二者應該并重，這樣可以在一定程度上避免由于“糧食安全基礎條件較好”而致使實績較好的弊端。之所以這樣主張，主要基于如下事實和理由：

第一，“7·20鄭州特大暴雨”反面教材深刻啟迪糧食安全保障工作。2021年7月20日，在鄭州市氣象局連續發出至少4份暴雨紅色預警信號情況下，鄭州市民均未接到有關部門任何“停工停課”消息，致使災害程度擴大，最終整個城市管理幾乎陷于癱瘓狀態。假定這場災難是發生在糧食安全領域，現有的治理體系和治理能力能夠應對嗎？既然氣象部門已經多次紅色預警，負有相應職責的有關部門為何會無動于衷呢？各黨政機關的主要負責人是否盡到履職責任呢？如果以沒有遇到過類似情況進行辯解，恐怕難以向黨中央和廣大人民交代。它啟示人們，如果沒有對糧食安全相關保障機制進行應有的考核，則可能由于糧食安全基礎較好而掩蓋其履職能力的不足，一旦危機來臨，“京廣路隧道的至暗時刻”[7]必然重現。

第二，應對新冠肺炎疫情有益經驗值得糧食安全保障工作借鑒。新冠肺炎疫情在2020年初爆發，適值農歷春節期間，家家戶戶均備足了年貨。如果說2011年席卷全國的“搶鹽風波”[8]給中國人應對抗風險韌性及其社會治理能力敲響了警鐘，那么2020年的新冠肺炎疫情危機則是對中國社會抗風險韌性及其社會治理能力的檢驗。假定時間發生在其他季節（比如夏季），全國范圍進行疫情防控，現有糧食安全領域的治理體系和治理能力能夠應對嗎？社會治理能力檢驗的結果又會是什么呢？

4 嚴格落實糧食安全省長責任制黨政考核的結果應用

糧食安全考核結果要確保“有用”。既要對成績突出的地區和領導干部給予表彰獎勵，又要建立糧食安全保障不力的責任追究制度，同時還要完善相應異議以及申訴機制。

4.1 重視糧食安全考核過程性與特殊情況處理

實行糧食安全黨政同責之后，糧食安全省長責任制的考核一方面要重視過程性考核。這就是說，對地方黨委和政府在考核周期內的臺賬上報工作以及相關工作開展情況實行過程性考核，而國家糧食安全考核工作組則將考核工作貫穿于糧食安全的全過程，同時做好年度考核總結的工作安排。另一方面，在一些特殊情況下，區域糧食市場會出現異常波動進而對社會穩定造成一定影響，故而就要查明是否與黨政有關部門不履行職責或者不恰當履行職責、存在重大工作失誤有關。如果屬實的話，則直接認定為本考核年度為不合格。

4.2 考核結果與黨政領導班子和個人考核掛鉤

糧食安全省長責任制考核結果要與省級地區黨委、政府集體密切相關，同時還要與黨政主要領導干部個人密切相關。如果考核為優秀，除有關部門在相關項目資金安排和糧食專項扶持政策上優先予以考慮之外，該區域黨政主要負責人當年年度個人考核可以為優秀人選；如果考核為不合格，該區域黨政主要負責人當年年度個人考核只能確定為合格或者合格以下等次。另外，對糧食安全省長責任考核結果除由中央組織部存入省級黨政主要負責人個人檔案之外，同時將作為對各省級黨委和政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要參考調整為重要依據。

4.3 優化糧食安全保障不力相關責任追究制度

糧食安全省長責任制考核年度不合格者，按照如下程序進行處理：① 整改。考核結果為不合格的，應在考核結果通報后一個月內，各省級黨委和政府負責人分別向黨中央、國務院作出書面報告，提出本省整改措施與時限，同時抄送考核工作組各成員單位。② 約談。逾期整改不到位的，由考核工作組向黨中央、國務院提出約談問責建議。根據黨中央、國務院指示，由國家發展改革委、農業農村部、糧食和物資儲備局、中央組織部聯合約談該省級黨委、政府有關負責人，必要時由黨中央、國務院領導同志約談該省級黨委、政府主要負責人。③ 執紀問責。對在糧食安全保障工作中違法違紀行為者，按照《中國共產黨問責條例》以及相關法律法規進行執紀問責、追究法律責任。需要特別說明的是，這里的執紀問責，不僅包括各省級黨委和政府及有關部門，還包括各考核工作組及其工作人員的不當履職。

4.4 完善考核結果和責任追究決定的救濟機制

筆者建議設立異議和申訴機制，主要考慮是要建立一種權益保障機制。作為被考核對象，各省級黨委和政府有權利就考核結果和責任追究決定提出書面異議。這里所說的異議理由，可以是與糧食安全保障工作密切相關的不可抗力因素，也可以是考核工作組存在的履職瑕疵，或者其他理由。受理書面異議的部門為國家糧食安全考核工作組。考核工作組接到各省級單位的書面異議后，啟動異議受理程序，轉交有關機關和部門依據相關規定進行處理，同時抄送中紀委、國家監委。如果各省級黨委和政府對異議處理結果依舊不服者，可分別向中共中央、國務院進行申訴。具體申訴處理工作由中紀委、國家監委參加的申訴小組進行審核并提出處理意見，然后報中共中央、國務院作出決定。黨中央、國務院作出的決定為終局決定。