區域綜合開發項目全周期投資管理模式的探討

韓若昊 核工業理化工程研究院

一、區域綜合開發的內涵

區域綜合開發是對新進行城鎮新區域規劃、投融資、建設、運營、產業發展為一體的綜合開發模式，既承擔了土地一級二級開發、征遷安置、基礎設施建設、公共服務提供等政府功能性投入，又承擔城市資源經營與管理、企業扶持和產城融合等經濟和社會發展職能。區域開發過程代表了我國城市建設中一種系統化的實施思路的產生。近年區域綜合開發由傳統的土地經營模式逐步轉向綜合經營模式，成為推動產城融合發展的重要載體。

城市綜合開發是從土地立項到項目規劃、從工程建設到運營管理服務、從功能定位到產業生態、從資源導入到產業發展的系統工程，對投資主體的綜合實力和資源整合能力都有較高要求。成功的城市區域綜合開發需要建設進程和發展階段的資源配置和資金平衡。整個項目的功能實現和運作效率，要以系統思維從投資全周期角度進行統籌。

二、區域綜合開發項目的發展與主要模式

(一)區域綜合開發的政府自主模式

政府根據城市發展規劃，部分會采取完全政府主導的模式進行區域開發。主要包括完全地方的經濟技術開發區的綜合開發以及以政府投資平臺一類國有企業出資綜合開發的區域。經濟技術開發區一般是地方政府的一級派出機構；國有投資平臺公司雖政企分開、相對獨立，但實質上還是由政府主導的開發。隨著經濟社會發展，由政府完全主導的綜合區域開發已經越來越少，更多采用政府主導，引入社會資本合作產業龍頭或集群企業的方式進行區域綜合開發。

(二)區域綜合開發與PPP模式

政府和社會資本合作(PPP)模式是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，在基礎設施及公共服務領域，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。城市區域綜合開發項目通常體量和投入較大，PPP模式具備緩解政府財政壓力、優化項目整體效益、減少公共部門風險承擔等優勢。政府為緩解財政壓力，PPP模式在城鎮化基礎設施建設和公共服務領域的運用逐漸廣泛起來。但隨著PPP模式的規范性政策密集出臺，對PPP項目運作的規范化要求更高且監管趨嚴，尤其是2019年發布的財金〔2019〕10號文，明確新簽約項目不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出，這對于主要依靠政府性基金預算(土地出讓收入)進行資金平衡的PPP項目來說是一個重大考驗。

(三)區域綜合開發與TOD模式

以公共交通為導向的開發(transit-oriented development，TOD)是規劃一個居民區或者商業區時，以公共交通的使用最大化的一種非汽車化的規劃設計方式。當今在城市由外延擴張逐步轉向注重內部發展結構調整、提升城市內涵的趨勢下，城市發展開始聚焦城市內部，從單獨的增量建設轉變為增量建設和存量更新同步。城市更新意味著存量資產盤活成為城市發展的關鍵，TOD模式隨即成為了重要切入點。TOD模式通過軌道交通站點為核心，與周邊商圈、居住空間相互協調，科學統籌規劃，依托其強大的交通樞紐吸引著人流、物流、資金流、信息流，匯聚成片區的生活生產消費中心，盤活原有低效用地，向集約高效用地發展。

三、區域綜合開發中的投資管理問題

隨著城市化發展進程的深入，無論是政府獨立引導模式、市場自發主導模式、政企合作模式，用地越來越難以整合，開發成本越來越高，外部的房地產市場和產業市場的競爭性越來越激烈，對系統性投資管理和統籌資本運營的要求也就越來越高。區域綜合開發各階段的投資管理問題也逐漸凸顯：

(一)戰略規劃與設計階段

規劃設計階段通常是基于區域的戰略定位與區域的資源條件，通盤考慮后確定的區域綜合開發的規劃與設計方案。傳統的區域綜合開發規劃階段以考慮規劃設計與城市建設、城市發展的需求為主，針對資金來源與財政和政策性銀行貸款等缺乏資金的統籌，會造成城市的規劃、設計與城市建設脫節，建設期的投資管理易出現資金錯配、建設時序不匹配等問題，甚至產生嚴重的政府債務，影響城市的健康持續發展。

(二)工程建設與投資階段

工程建設和投資階段，一方面，政府主導的工程建設項目更關注建設任務的完成進度，PPP等模式更多的考慮為融資的手段，缺乏全生命周期的投資管理。一個項目的落地和建設，政府也會更多地追求快速出讓土地等效率問題，較少考慮建設時序與產業運營時序錯配帶來的資源配置問題。這既會導致建設的盲目性和低效性，又會帶來因利益沖突和升值緩慢而導致的投資受損。另一方面，企業主導的開發民間投資項目則更多優先選擇價值提升快、回報周期短的經營性項目建設，帶來的問題就是導致社會性、公益性的項目建設滯后，企業也會存在獲取工程建設的回報利潤后，影響政府投資主體的收益和后續的持續性經營。

(三)產業導入與運管階階段

區域綜合開發項目多數是在建設中后期，大部分土地進入可營銷階段，商業地產配套建設完成。產業導入及運管階段更多具有市場化特征，綜合開發區域的產業鏈條、周邊環境、人口數量和結構、交通狀況等等有著高度密切的關聯。所以開發區域引入的產業需依靠政府平臺公司或合作企業開展招商引資和產業培育，引導各商業、產業業態與城市發展相融合。在各城市均高度重視產業發展的今天，產業的導入在這階段也會產生因缺乏城市治理能力、產業融合能力或者配套吸引能力不足等，造成產業投資困難或不足，后續的運營也會遇到困難和瓶頸。

四、區域綜合開發的全周期投資管理模式

全周期投資管理模式應是通過對區域開發的內外部資源配置的合理分析，通過項目分類，確定投資主體，綜合運用多元化的投融資模式，與區域空間聯動開發和時序滾動開發的有機結合，統籌資源的科學、有效投入，更好地實現區域基礎設施建設、功能定位、產業發展和資本價值提升。

區域綜合開發是從戰略、規劃、工程設計到征遷安置、工程建設的固定資產投入過程，到項目運營、城市運營的可持續發展過程，而區域的價值是經過土地一級二級開發、配套基礎設施建設到商業、產業融合的價值提升過程。

做好區域綜合開發要把握好政企的權責界面，做好政府和企業的分工邊界。區域綜合開發與傳統的基礎設施建設項目相比內容更豐富、更復雜，所以對于政府和企業的合作一定要提前確定清楚政府和企業的權責邊界，即政企的合作邊界決定投資的模式。在區域綜合開發項目中的政企的權責邊界確定主要取決于規劃區域的功能特征、政府相對應的管理機構和人員配備以及合作企業本身的綜合實力，現有多數地方的項目上政府可能會發揮更主動的作用。

(一)投融資規劃的設計

全周期投資管理首先要考慮投融資規劃這一總體戰略。投融資規劃也是統籌整個開發的核心。設計制定投融資規劃首先要對綜合開發區域的總體情況，如約束條件、發展邏輯、資源環境進行詳細的分析，在充分分析考慮土地利用規劃、財政支付能力、項目投資規模與時序的控制下，確定項目分類、投資主體、投融資模式、業態布局、收益模式的發展邏輯。根據區域綜合開發的規劃目標，合理確定各階段投融資模式和開發時序，通過投資估算、財務評價、回報分析等經濟測算，在保證財務可行、投資可行的情況下，符合投資匯報的具體要求下，通過專業機構、專家評審等程序確定與項目開發相匹配的投融資規劃。

投融資規劃是區域綜合開發成功與否的基礎。有一個準確、客觀、詳盡、充分的投融資規劃，能夠為政府和企業的開發主體提供更可靠的依據，可以盡早地發現、解決后續建設、運營階段有可能出現的投資管理問題，并及時解決，同時也可以為后續可能發生的問題提前做好預案的準備，做到未雨綢繆。

(二)建設期的投資管理

區域綜合開發的建設期階段是全面實施規劃設計的重要階段，是能夠確保開發項目落地的基礎保障。項目的分類、投資主體、投融資模式、業態布局、收益模式等發展邏輯，都會對投資管理產生影響，項目各利益群體投資管理的角度有差異。

建設期階段的投資管理應根據項目建設需求，進行投融資方式的選擇和建設時序安排設計，做好匹配建設時序的投資估算及融資管理，管理資金、資源投入計劃，系統解決區域開發建設中的資金來源、投向、投放次序，優化各項收益回收管理，實現投入資金的穩定性、回報利潤的持續性。

企業投融資方式通常包絡了銀行貸款融資、非標準債券融資和企業聯合體合作融資。銀行貸款融資的形式最常見、最有效，但是往往條件也最高。非標準債券融資一般包括信托、資產管理、基金等，在項目的前期融資時會有較多的使用。由于組合成為聯合體開發項目占用資金額度通常較大，企業也越來越多地采用引入合作方或產業鏈上下游的產業生態合作企業組合成為聯合體融資，緩解單一企業的現金流壓力，避免自身單獨承擔資金風險。

建設時序的安排設計也非常重要，控制好投資節奏是需要高度關注的一個環節。時序的安排首先要保證建設的總體平衡，這個設計會在規劃階段充分地考慮。此外，在區域綜合開發的建設期階段則需要關注建設和開發的節奏時序，這就要求政企雙方都要高度關注城市的發展和外部的環境變化，如近年來的國際環境變化和新冠疫情的影響就是屬于在前期規劃設計中無法考慮但是在建設階段要充分關注的問題。針對此問題，政企均能夠運用滾動開發的方式加以解決此風險問題，這需要政企以及各方均要按照滾動開發的約定執行。區域綜合開發項目在進入投資實施階段后在前期投融資規劃的基礎上要制定更為詳細的開發時序方案。

(三)產城融合階段的投資管理

區域綜合開發后期，主要是在引進產業的同時，基于政府與合作企業的建設、金融、物業、咨詢、設計、商業等資源，打造市場化的產業平臺，推動城鎮化與產業化有機融合。產城融合階段更多是投資服務市場化商業業態以及資產的運營管控，此階段的投資管理，按照產業孵化、培育、引入、資產優化等方式，協同配合。產業孵化、培育主要通過平臺資金直投、創新基金等方式，實現創新成果轉化、產業培育等；引入則主要依賴政府引導基金、產業投資基金等，落地規劃產業；資產優化則是通過資產證券化多種方式，創新金融工具，對區域綜合開發融資模式形成有益的補充。

產城融合階段可能是一定時間，也可能是長期，作為開發主體的政企雙方都要有清醒的認識和客觀的分析。持續良性的產業發展才能讓一個區域綜合開發的成果不斷展現。此階段有條件要留有一定的資金儲備，以應對融合階段的突發狀況。

五、結語

隨著投融資體制的改革，區域綜合開發項目開發主體也逐步從政府逐步過渡到城投平臺、政企合作、市場化企業。區域綜合開發項目也從單一獨立的項目發展到了一個系統工程，全周期投資管理模式以區域資源配置能力為基礎，以系統工程的思維方法，實現項目規劃、設計、建設、運營、資產等階段全投資周期的投資管理，探討區域功能定位、產城融合和資本價值提升的有效模式，為城市區域綜合開發市場化運作提供決策參考。