新形勢下構建“1344”重大政策跟蹤審計新體系的思考與實踐

張育蘭 國網綿陽供電公司

一、引言

近年來，在世紀疫情沖擊和百年變局加速演變的局面下，我國經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，這三重壓力對中國經濟在危機中開拓新機遇、于變局中翻開新篇章提出了更高要求。黨中央、國務院實時研判形勢，科學決策部署，出臺和修正了一系列重大政策措施，其貫徹執行情況通過重大政策落實情況跟蹤內部審計(以下簡稱“重大政策跟蹤審計”)能夠得到合理保證。本文結合國有企業內部審計實踐，以PDCA理論為基礎，對新形勢下提升重大政策跟蹤審計效能的方式途徑進行了思考。

二、PDCA循環理論

1930年，休哈特(WalterA.Shewhart)專家最早提出了PDCA循環。后來，由戴明(Edwards Deming)博士對其進行進一步挖掘、延伸和拓展，并廣泛運用于質量管理中，所以又稱質量環或戴明環。戴明環是管理學中重要的質量控制模型，其具體含義是Plan(計劃)-Do(執行)-Check(檢查)-Action(處理 )。

2009年，戴明環理論被Paul C.Palmes引入ISO 9001：2008內部審計質量管理中，為內部審計提供了新視角。國內學者對戴明環理論在內部審計鏈條中的應用途徑也有一定研究，楊鴻運(2012)從項目、功能、組織三個層面構建了多層次的PDCA循環模式，使內部審計新體系中一些突出問題針對性地得到了解決，但戴明環理論的動態性和螺旋階梯性特點仍然發揮不足。為保證重大政策跟蹤審計質量和效能有序提升，本文將PDCA循環運用于重大政策跟蹤審計，探索構建“一個中心、三個維度、四個步驟、四大保障”重大政策跟蹤審計新體系，以下簡稱“1344”重大政策跟蹤審計新體系，即圍繞“重大政策”一個中心，突出“政策執行、執行效果、社會效益”三個維度，用好“選題、破題、解題、結題”四個步驟，強化“組織、技術、人才、數據”四大保障，推動重大政策跟蹤審計質效良性循環，助力各項重大決策部署推進落實，切實防范化解企業經營風險。

三、“1344”重大政策跟蹤審計新體系的運用和實踐

(一)圍繞“1”個中心，牽住重大政策跟蹤審計“牛鼻子”

按照“政治強審”要求，認真貫徹執行黨中央、國務院的決策部署，牽住服務黨和國家重大政策落實的“牛鼻子”，結合行業特點和公司實際情況，將審計工作貫穿于重大政策執行、執行效果全過程，提前鎖定政策落實不到位、政策執行效果不佳等經營風險，提前找出風險防范的破解之道。

(二)突出“3”個維度，打好重大政策跟蹤審計“主動仗”

以重大政策執行、效果及社會效益三個維度為工作切入點，緊緊圍繞“風險防控、行穩致遠”的工作目標，充分發揮“研究型審計”在監督體系中的重要作用，深入研學政策要求、研究行業特性、研判服務需求，科學、合理制定審計方案，將重大政策跟蹤審計的“觸角”延伸到受益于政策措施惠及的市級和縣級“神經末梢”，確保重大政策執行與效果雙提升。

(三)做好“4”個步驟，破解重大政策跟蹤審計“困難題”

結合PDCA循環的四個步驟和重大政策跟蹤審計的獨特性，以“選題”“破題”“解題”“結題”為主線，創新開展重大政策跟蹤持續性審計，充分發揮內部審計防風險、守底線、促發展的職能作用。

1.計劃(Plan)階段——精心“選題”

以保障黨和國家重大政策措施落實為發力點，沿著“政治—政策—項目—資金”路徑，圍繞“做深、做細、做實”下功夫，將研究型審計理念和思維充分應用于計劃立項環節，認真梳理與企業相關的重大政策措施，厘清政策目標，研究制定重大政策跟蹤審計方案，保證審計全過程有的放矢。

2.執行(Do)階段——用心“破題”

在重大政策跟蹤審計執行階段，堅持強化“四統籌”“四強化”，持續推動審計質效有效提升，提升風險防控水平，確保風險可控、能控、在控。

一是統籌審計項目，強化審計項目協同推進。打破審計項目邊界，創新實踐“1+N”項目嵌入式、融合式審計模式。將重大政策跟蹤審計、經責審計、內控審計、工程審計和全業務數字審計等審計項目相互銜接、統籌融合，做到多管齊下，協同推進。

二是統籌審計資源，強化監督資源協作聯動。為促進重大政策跟蹤審計向縱深推進，取得實效，內審部門既要加強與同級業務部門和其他監督部門的橫向協同，也要加強與下級單位的上下聯合，組建審計“黃金搭檔”柔性團隊，激活人才“第一資源”，形成跨專業、跨領域、跨層級的審計監督力量。

三是統籌審計方法，強化數字化審計智慧賦能。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，審計加“數”，刻不容緩。通過科技強審，智慧賦能，緊密融入國家數字化轉型戰略，將大數據應用、數字化作業模式貫穿重大政策跟蹤審計項目始終，釋放數據“倍增效應”，助推審計工作提質增效、創新發展。

四是統籌審計模式，強化事中與事后審計協調。當前，重大政策跟蹤審計是對已發生的經濟事項進行事后監督，促進重大政策貫徹落實的有效性和及時性。內部審計要提前介入，梳理核心業務流程，針對頻發問題，充分運用數字化手段，深挖數據潛力，在政策落實的重要節點開展跟蹤審計或專項審計，持續推動事后審計向事中審計轉變，更好地發揮內部審計的監督作用。

3.檢查(Check)階段——盡心“解題”

在重大政策跟蹤審計中，要運用“兩線式”布局，建立“前線”和“后方”兩條戰線，即“后方”人員依托數字化審計平臺，運用數字化模型，查找疑點、精準定位，鎖定風險漏洞。針對可能存在的較大風險，立即增派兵力，組成“前線”援兵。“前線”援兵根據“后方”提供的線索，進行現場核實調查。在“前線”和“后方”兩線作戰過程中，必須按照“一查二核三評估”三個步驟進行過程管控，確保審計質量。

一查，即查數據的可信度。在重大政策跟蹤審計中，以大數據為手段，業務為抓手，問題為導向，對業務數據、業務與財務數據、企業與行業數據以及跨行業、跨領域的關聯分析和綜合比對，精準鎖定風險疑點。因此，數據質量尤為重要。審計人員要對數據的質量進行檢查、驗證，確保數據的有效性，提升審計結論的可靠性。

二核，即核審計記錄、底稿和報告。一是對審計記錄、底稿和報告進行三級復核。一級復核為審計記錄、底稿和報告編制是否規范完整、真實準確，審計程序是否嚴格按照審計準備執行，獲取的審計證據是否能支撐審計結論，是否有未完成事項。二級復核為審計范圍是否覆蓋重點風險領域。三級復核主要復核一二級復核程序是否執行，是否存在錯報漏報，出具的審計意見是否恰當。二是創新開展全過程審理。審計實施單位出具審計報告初稿后，由報告審理單位對審計記錄、審計底稿和審計報告的格式和審計問題描述方式的準確性，引用審計法規和審計依據恰當性，審計意見和審計建議合理性再次進行復核。

三評估，即審計項目后評估。在重大政策跟蹤審計完成后，要及時開展審計項目后評估，對審計項目目標、實施過程、效益、影響和持續性進行后評估，確定審計目標是否達成，進一步評估發現問題的個性、共性，剖析問題根源，形成精準意見和建議，促進企業合規管理質量持續提升。

4.處理(Action)階段——悉心“結題”

推動黨中央、國務院重大決策部署在企業有效落實是重大政策跟蹤審計的首要目標。鑒于重大政策跟蹤審計的時效性強、涉及面廣，內審部門要悉心“結題”。

一是“四輪驅動”，推動問題整改。內審部門要建立“四輪驅動”聯動整改模式，增強問題整改的力度，不斷提升黨中央、國務院重大決策部署在公司貫徹落實的效能。一輪即責任單位。嚴格落實問題整改責任，堅持一把手負責制，一把手組織參與問題整改計劃或方案制定，對單位存在的審計問題一管到底。二輪即專業管理部門。認真履行專業管理責任，對責任單位的問題整改落實給予業務支持和指導。三輪即內審部門。一是牽頭組織問題整改工作，建立審計發現問題整改“一覽表”，對責任單位整改情況把好資料關和現場復核關，根據整改結果建立“紅黃牌”考核機制。二是牽頭組織審計回頭看工作，實現審計工作閉環管理。四輪即其他監督部門。紀委辦公室等其他監督部門協同聯動監督整改落實情況，確保整改質效。

二是業審協同，推動成果轉換。要以審計成果價值增值為目標，依托大數據技術，打造全方位、可視化的審計成果多維展示平臺，動態監測分析重大政策跟蹤審計成果風險主體、風險分布以及整改情況等多維度信息，實現審計成果可視化；以壓減冗余提升審計效率為目標，業審協同，聚焦重大政策跟蹤審計領域，制作政策查詢小工具和審計操作手冊，實現審計經驗標準化。

三是理念轉變，推動價值增值。內部審計的目的不僅僅是簡單的發現問題，而是要透過問題看本質。根據“發現問題是合格，厘清問題原因是良好，提出針對性建議是優秀”的審計工作評價標準，當好企業發展的“謀士”才是優秀的審計。內審部門要融合政策要求力，開展重大項目后評審，重點關注投資精準性與效益性，為公司科學決策工程投資提供積極參考。

戴明環不是孤立運行的，而是一個個循環封閉的環，一個環結束，下一個開始，循環往復。重大政策跟蹤審計一個環結束后，要總結分析歷年審計發現問題的分布領域，剖析問題原因，為下一個循環提供參考，促進公司風險管理水平螺旋、持續提升。

(四)強化“4”大保障，推動重大政策跟蹤審計取得“新成效”

1.組織保障

健全的制度、運行有效的公司治理是內部審計成功運行的基石。內部審計權利的配置與制衡、激勵與約束會受不同組織管理模式的影響。探索構建符合公司實際的健全、有效的組織管理模式，可以提升內部審計的權威性，進一步為重大政策跟蹤審計提供了有力的組織保障。

2.數據保障

優質精準的數據是大數據產業發展的基石。運用數字化手段的重大政策跟蹤審計，需要大量的業務數據、財務數據、行業數據為支撐。內審部門要積極打破數據壁壘，加強數據治理，建立“數據責任制”，深化數據定源定責，充分樹立“一數一源、一源一責”等精益管理理念，致力打造良好“數字生態圈”。

3.技術保障

大數據時代數據是最不缺的，但數據也是最缺的，面對數據資源，用什么工具采集、如何采集、如何以最低成本的采集成為了重中之重的解決問題。先進信息技術和能源技術融合創新要通過自主研發、集成應用和聯合攻關等多種方式推進，內審部門要打破思維定式，全面應用“北斗+人工智能”、物聯網等新技術。

4.人才保障

將沉默螺旋理論的關鍵三要素延伸到內部審計，首要因素就是感知能力，即查找問題癥結的審計發現能力。內審部門要堅持人才興審，通過加強審計隊伍的“四項能力”(政治能力、專業能力、政策研究能力、數字化審計能力)建設，練就發現問題的“火眼金睛”，夯實強化監督的基礎。著力構建跨專業審計柔性團隊，提升審計隊伍職業素質。

四、結語

本文構建的“1344”重大政策跟蹤審計新體系以PDCA循環理論為理論基礎，沿著“政治—政策—項目—資金”路徑，從項目計劃、組織實施、報告整改以及審計成果運用四個方面形成了一個閉環管理模式，在內部審計方面具有較強的實用性。內審部門應持續優化控制環境，將研究型審計思維貫穿于計劃立項、組織實施、報告整改以及審計成果應用各個環節全過程，在審計內容上精準發力，通過跨部門“會審”、調研等方式深入研究重大政策內涵以及審計對象；審計組織上上下一盤棋，堅持統分結合、上下穿透，研究創新組織方式，加強重大政策跟蹤審計過程管控；審計方法上堅持大數據靶向治理，充分運用數字化審計平臺，探索研究數據運用新途徑和數據整合新技術，緊盯重大政策跟蹤審計的問題特征開展大數據分析；在結果運用上實現一體化推進，通過打造審計問題可視化平臺、審計預警平臺等深入研究重大政策跟蹤審計成果運用途徑，最終實現重大政策跟蹤審計管理質量持續提升。