新規下高校中層領導干部經濟責任審計現狀及優化對策

暢蓓

（天津中德應用技術大學 審計處，天津 300350）

依托于近年來國家政策的大力扶持，我國高校發展突飛猛進，財政撥款不斷補給，學校大力增加配套自籌資金投入等，都促使高校辦學規模日漸擴大，多方位資金的支持致使高校經濟活動和專項財務核算日趨復雜。高校中，各職能處室及二級學院的負責人有一定的財務審批權限，其管理責任也相應增加，對其的經濟責任審計工作也提上日程。經濟責任審計是指由具有獨立性的內部審計機構和專業審計人員，根據國家政策法規、上級規定以及高校內部管理制度等的要求，結合相關審計資料與數據，對經濟關系中涉及到的主要負責人或者特定個體進行監督、檢查與評估的審計過程[1]。本文所述的經濟責任審計，是高校內部的一項重要審計工作，由學校內部審計機構或委托社會第三方中介機構評估中層黨政領導干部在其任職期內所開展的經濟情況，監督中層領導干部履職履責過程，維護國有資產監管，防范高校經濟風險。

教育部2016年出臺的《經濟責任審計規定》指出，開展經濟責任審計在監督高校領導干部行使權力、負責人履職履責和完善學校治理體系等方面至關重要[2]。近年來隨著高校建設發展，高校經濟責任審計在大環境下愈發重要，在2019年7月國家又出臺新規定，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《規定》）提出審計新思路，強調內部審計工作新的側重點，更加契合高校管理治理統籌規劃。《規定》將原有的關注單一財務收支的經濟職責，調整為對黨和國家經濟方針政策的貫徹執行、國有資源及國有資產管理、預算經費科學分配使用、重大經濟風險防控等的多方位全覆蓋監督，審計視角區別于以往的經濟類業務的切入點，更新為全面覆蓋類型經濟責任[3]。基于此，高校管理層應更加關注新政策下對于領導干部權利與責任的劃分。目前高校行政管理推行“放管服”模式，將管理權限逐級下放，增加了中層領導干部在經濟業務活動領域資金支出金額審批的權限，基于“權責對等”原則，也相應要求承擔更多責任，在做出審計評價時就需要綜合考慮，衡量的內容和范圍更全面、更細化，賦予了經濟責任審計新的使命。這就意味著高校經濟責任審計工作要有質的提升，內部審計人員應以高校內部控制為主導，通過分析內部審計機制、審計主要流程、審計內容范圍、審計結果運用、審計信息化建設等方面，深挖高校各職能處室與二級學院存在的管理風險點，發揮內部審計監督與服務并重的作用，進一步促進高校內部控制制度的完善，以便跟上新要求、新規定的步伐，對于防范學校內部的經濟類業務風險，提升學校的綜合管理水平有著重要的意義。

一、高校中層領導干部經濟責任審計工作存在的問題

1.內部審計機制不完善，缺乏內部監督資源整合

從宏觀高校治理層面來看，造成經濟責任審計工作難以順利實施和推進的主要原因之一，是高校內部審計機制尚未完善。首先，有些高校仍然缺少主管領導抓審計，并未由學校主要負責人分管內審部門，缺乏對于經濟責任審計工作的直接領導，分管負責人不是領導班子成員，審計工作得不到重視，削弱了內部審計的權威性。其次，部分高校仍然存在審計主管部門不獨立的情況，財務和審計不分家，內審部門下設在財務處，缺乏審計獨立性，欠缺審計公信度。再次，很多高校沒有建立經濟責任聯席會議制度，各相關職能部門各自的權責劃分不清、溝通不及時，內部監督資源整合受到制約，具體體現為審計項目計劃相對滯后、無法接收基層審計線索、未建立審計項目公告、整改情況未納入干部聘任考核等，部門間的協調與配合難以在制度層面推進，減緩了審計工作的開展[4]。

2.審計流程不規范，內容單一

伴隨著國家新審計政策出臺，日趨完善的高校治理對內部審計流程也提出了規范化的新要求，但在現階段的執行中仍然存在“先離任后審計”問題，如果干部未調離學校，審計工作可以正常開展，但部分干部調離原崗后去了其他高校，審計需要了解其任職情況則阻礙重重。在審計內容方面，目前很多高校依舊沿用針對財會問題的現場審計，即抽調會計原始憑證，側重于對財務收支進行審核，覆蓋面很窄。如果僅將落腳點放在查看財務憑證上，不僅流程過于簡單，內容也相對單薄和籠統，紙質材料能夠反映出的信息流于表面，描繪不出復雜經濟業務的背景和產生原因，重點不突出，沒有針對性，無法全面體現經濟責任的具體落實情況。從宏觀層面看，不規范的審計流程會給內部審計工作帶來評價結果的片面性，導致審計目標不明確、內容不清晰、評價失水準、整改不達標等多方面的負面影響。從微觀層面來看，傳統的賬務審計方式已經無法滿足經濟責任審計全覆蓋的新視角。

3.審計結果未受到重視，使經濟責任審計流于形式

高校內審部門在開展中層領導干部經濟責任審計工作過程中，付出了很多時間和精力，但形成審計報告后，往往受關注點只停留在問題是否嚴重、行為是否違規層面，沒有深挖審計結果背后的管理漏洞，出現“審計走形式、報告當擺設”的情況，忽視了審計結果在提升學校管理治理水平方面的重要意義。既沒有將審計結果在全校范圍內公告，也沒有將審計整改工作常態化，缺乏后續跟蹤和制度保障的支撐。大部分高校目前仍未建立健全經濟責任審計結果通報、責任追究、落實整改等相關制度，也沒有將經濟責任審計結果和審計整改落實情況作為領導干部年終考核、人事任免的重要依據。只提問題不問責，沒有實質整改，審計工作流于形式，審計結果受到忽視，削減了經濟責任審計在監督領導干部、規范干部行為、促進廉政建設方面的警示作用。

4.審計信息化建設滯后，削減審計工作效率

經濟責任審計覆蓋面變廣，業務量增加，審計手段應順應新規定有所創新，審計信息化建設刻不容緩。目前大部分高校仍然采用傳統手工查賬和系統篩選的審計手段，需要人工投入大量時間和精力搜集數據。已經實施信息化建設的高校，由于技術原因，信息化程度僅停滯在初期，硬件設施尚未完善，軟件程序無法定期更新，各個協作部門之間無法達到數據共享，降低了工作效率。例如，在經濟責任審計初始階段，需要調取被審計時間段內全部的經濟業務收支數據，學校的信息化共享平臺框架已經搭建，但是財務查詢功能未完善，審計項目需要多個年度的預算數據、項目明細賬、黨費明細賬等無法第一時間通過財務系統篩選，基礎數據提取速度慢、效率低，阻礙工作進度。當審計內容涉及多個部門時，往往需要耗時耗力進行多方溝通，削弱了數據綜合分析的力度，降低了經濟責任審計覆蓋面和工作效率，發揮不了內部審計的作用。

二、高校中層領導干部經濟責任審計優化對策

1.完善內部審計機制，優化內部監督資源整合路徑

為規范領導干部經濟責任審計工作，各個高校應結合本校實際，制定相關制度，完善內部審計機制。高校應嚴格落實國家政策，由學校“一把手”分管學校內部審計工作，既確保黨政領導的指導思想始終貫穿于審計工作全程，又為經濟責任審計樹立權威，便于順利開展工作。單獨設立內部審計主管部門，科學合理地部署審計工作，保證審計的獨立性和公信度，能夠較好地實現內部審計監督職能。如圖1所示，由于對中層領導干部進行審計需受高校黨委組織部委托，基于這一委托與受托關系，順利開展審計工作需要各部門之間互相協作配合，例如高校的組織、財務和資產管理等部門。因此為了規范中層領導干部經濟責任審計工作，應出臺經濟責任審計工作聯席會制度，各部門依據制度要求展開審計工作，明確各自權責，增強相關部門之間的協作溝通，遵循“信息共享、優勢互補”原則，優化內部監督資源。學校建立經濟責任審計工作聯席會議（下稱聯席會議），由組織部、審計處、財務處、資產管理處等部門主要負責人組成。根據工作需要，聯系會議可以適當增加組成部門和邀請有關部門負責人參加會議。每年，聯席會議依據組織部門提出的下一年度經濟責任審計委托建議，結合擬委托審計人員在財務、資產管理等方面的具體履職情況，研究確定年度經濟責任審計的對象、范圍以及重點，形成經濟責任審計計劃草案，報請學校主管審計工作校領導批準后，作為審計部門年度審計工作計劃并組織實施。

2.規范經濟責任審計業務流程，提高審計工作效率

國家相關部門在2011年出臺《關于貫徹實施黨政主要領導干部和企業領導人員經濟責任審計規定意見的通知》（審經責發[2011]92號），明確了經濟責任審計的程序，即先進行審計，再辦理離任手續[5]。首先，高校應落實這一規定，不斷完善內部經濟責任審計制度，依照制度執行，科學合理部署審計工作，強化離任審計的流程設計，盡量做到“先審計后離任”，便于被審計對象合理安排時間提供相關審計資料，同時在審計項目立項、審計方案制定、審計整改以及結果應用方面協調統籌，實現審計監督職能。其次，結合學校治理和黨政干部任期的履職履責情況，有計劃、有目標地進行跟蹤式審計工作，合理安排“任中經濟責任審計”，保存相關審計結果，為將來的離任審計奠定良好的基礎，促進審計流程的科學化，提高審計工作效率，降低管理風險。

3.擴大審計范圍和深度，實現履職履責全覆蓋

單一的分析財務收支而得出的審計結果，缺乏分析其任職部門職責，沒有考慮全局，忽視了部門和院系在學校綜合管理層面承擔的重要職能職責，未能做到對干部履職履責的全覆蓋，也無法形成對領導干部綜合評價的精準畫像。《規定》強調新時代背景下經濟責任的范圍更廣，涵蓋了貫徹落實國家和省市政策、國有資產管理、推動學校發展建設、管理制度建設和執行、任期內重大經濟事項決策和執行、年度預算執行及財務收支情況以及領導干部個人廉潔從政等各個方面。在進行審計工作時，應擴大審計范圍，提出科學、合理的經濟責任審計考核評價指標體系，不局限于經濟業務方面的財務收支，也應當考慮被審計對象所經手的學校基建工程、科學研究項目、環境治理、重點學科建設以及科研項目資金使用績效等非財務審核指標[6]。通過增加經濟效益審計、預算績效審計等重點內容，適當增設內部審計量化評價指標，系統性、科學化地提高中層領導干部綜合評價畫像的精準度，透過履職履責的評價結果看本質，深挖學校管理風險漏洞，提高風險防控，發揮審計監督職能，促進高校管理規范化，從而達到配合高校宏觀管理的目的。

4.提高對審計結果的重視程度，落實審計整改常態化

如圖2所示，高校應對審計結果給予足夠重視，強化審計結果的運用，將中層領導干部經濟責任審計的評價作為一項重要參考標準，納入干部任職、升職、考核、罷免、獎勵和懲罰等考察的過程，使領導干部對審計工作產生敬畏之心，促進學校廉政建設與干部的規范化管理。與此同時，可以為高校政治巡查和紀檢監察提供審計線索，與之有機融合，充分發揮內部審計在高校綜合管理中的作用，助力學校治理能力的不斷提升。高校內部審計的目的是在糾錯的同時，通過現象看本質，透過現存的問題去分析管理中的風險點，防范類似的問題再次發生。在對中層領導干部進行經濟責任審計時發現的問題中，有個別特殊問題，也有共性問題。促進其在個人履職過程中積極采納審計意見，切實加強整改工作，避免再次出現類似問題，才能降低領導干部的管理風險。共性問題往往出現在學校有關業務主管部門上，在日常業務管理、制度制定和監督執行方面尚有不足，需要從源頭上完善管理。發現問題，追溯根源，不斷修正管理和完善制度，最終落實到整改層面才有意義。為推進審計整改工作的規范化、制度化，根據需要建立審計整改工作規章制度，督促被審計對象和相關業務歸口主管部門通過對審計中發現的問題予以糾正、對審計提出意見及建議進行采納，以達到促進機制優化、制度完善、管理規范的目標。強調落實整改的時效性，要求在時間節點內報送審計整改工作反饋報告，內容包括自行糾正事項的落實措施、提出問題的整改計劃以及整改工作完成的時間節點等，將經濟責任審計結果與內部控制相結合，改革管理機制，從高校管理層面嚴防風險點，透過整改機制嚴抓風險防控，不斷完善學校內控體系。

圖1高校中層領導干部經濟責任審計準備和實施階段流程圖

圖2 高校中層領導干部經濟責任審計結果反饋與應用圖

5.推進審計信息化建設，提升審計監督效率

大數據時代，電子科技逐步替代人工已經成為趨勢。編寫審計底稿需要跨年度的大量財務數據、合同數據、資產數據等，底稿作為所有審計項目的基礎，需要投入大量的時間和精力。目前高校普遍施行“過緊日子”政策，預算經費減少的同時也削減編制，有的高校內審部門僅設1-2人。在按時完成年度審計計劃之外，由于上級審計開展的時間不固定，隨時要面臨上級單位的各類專項審計項目檢查，人少任務重，為了提高工作效率，這就更加凸顯信息化建設的重要性。教育部2017年出臺《關于推進直屬高等學校內部審計信息化建設的意見》中指出，推進高校審計信息化建設，依托“大數據”管理，既可以減少各部門之間重復的溝通時間成本，又能增強審計監督效率。應根據本校實際需求，開發建立綜合信息共享平臺，集合審計系統、財務系統、資產系統的數據資源匹配，統一數據格式，建立各部門數字化信息的綜合比對和關聯分析，真正意義上實現數據共享，使數字化審計方式得到有效應用，提高經濟責任審計質量。