行政處罰權下放：從“懸浮式治理”到“嵌入式治理”的邏輯理路

□ 劉銀喜，馬瑞聰

（⒈南開大學，天津 300350；⒉內蒙古大學，內蒙古 呼和浩特 010000）

“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程?！?021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條第一款明確規定“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”，這意味著賦予基層政府行政處罰權力有了法律依據。行政處罰權下放既有助于基層政府解決以往“管不了”的棘手難題，也有助于基層政府從“懸浮”或“半懸浮”狀態“嵌入”到社會。近年來，我國學界關于行政處罰權下放的研究熱度遞增，特別是行政處罰權下放與基層治理現代化的耦合問題引發了學者們的廣泛思考與討論。在理論研究層面，應松年和張曉瑩認為，《行政處罰法》在修改中應著重解決實踐中產生的新老問題，而新修訂的《行政處罰法》所明確的行政處罰權下放符合改革精神；曹海晶和吳漢東認為，行政處罰權下放鄉鎮（街道）須按照“民主”和“集中”的雙重邏輯原則；江必新和賀譯葶提出須從理性視角看待新修訂的有關行政處罰權下放的內容，并對其功能、積極作用和局限性進行了研究；姜明安認為，《行政處罰法（修改草案）》應適當推進行政處罰實施權限向基層下沉，并提出了具體的修改意見；葉必豐認為，以行政處罰權為代表的執法權向基層下沉是政府事權的縱向再配置。在以實證調查為主的經驗維度層面，陳峰對我國經濟發達鎮綜合執法改革合法性進行研究后認為，下放的行政處罰權應與需要下放的經濟社會管理權限領域相吻合；陳柏峰從權力配置角度進行研究后，針對我國鄉鎮政府執法權配置所存在的重心過高與分布過散問題提出了相應的解決思路；夏正林和何典認為鄉鎮政府執法職能落實的前提是行政執法權在各層次法律中的確定，并依據執法權配置的問題導向提出了相應的對策?？傮w來看，學界在理論層面多是從行政執法權改革的角度對行政處罰權下放的立法依據和適用邏輯進行解釋性研究，與基層治理緊密結合探討得不多；在經驗層面，研究對象多為鄉鎮政府，對街道辦關注不夠?；诖耍疚膹睦碚摵徒涷瀮蓚€層面對行政處罰權下放鄉鎮政府、街道辦進行理路分析和論證，并從行政處罰權下放的四個邏輯角度給予回應。

一、賦權下沉：行政處罰權下放的理論邏輯

鄉鎮政府、街道辦是國家政策落地打通“最后一公里”的主要力量，其直面群眾，承擔了大量的社會管理和服務職責。然而，長期以來，由于市縣區行政機關掌握行政執法職能，鄉鎮政府、街道辦雖負有管理職責但執法權限和手段不足，而行政處罰權下放正是國家治理現代化、政府職能變遷和社會治理理論的邏輯體現。

國家治理現代化的需要 行政處罰權向基層延伸、下沉，有利于激發鄉鎮政府、街道辦治理社會的創新活力，是基層治理現代化的具體要求。2018年發布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。在國家治理現代化進程中，向基層放權是符合歷史規律的有效路徑，只有做到權責統一，鄉鎮政府、街道辦的治理水平才能得到進一步提升。

“放管服”改革的需要 2021年，國務院總理李克強在全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議上強調“要發揮中央和地方兩個積極性”。行政處罰作為我國事后監管的重要手段，能夠在鄉鎮政府、街道辦進行“放管結合”時發揮巨大作用。賦權下沉是中央積極務實改革的關鍵步驟，也是對基層政府積極性的有效調動。新修訂的《行政處罰法》關于行政處罰權下放的內容是對政府間關系的縱向調整，其順應了政府“放管服”改革的要求。可以說，將縣市一級的部分行政權力合理配置下放鄉鎮政府、街道辦，是國家推動基層治理現代化極具滲透力的手段。

維護社會長治久安的需要 鄉鎮政府、街道辦作為服務群眾的前沿陣地，在維護基層社會和諧穩定方面發揮著關鍵作用。鄉鎮政府、街道辦因貼近群眾，往往能夠及時發現各類違法行為。賦權下沉是破解基層社會治理難題的有效途徑，作為賦權下沉的具體體現，行政處罰權下放有利于把“問題解決在前沿，矛盾化解在基層”，有利于維護社會長治久安。

政府“依法行政”的需要 以往，鄉鎮政府只擁有極少一部分被法律賦予的行政管理權。相比鄉鎮政府，街道辦如果參與行政執法，實際上是市區政府職能部門將部分執法權交由街道辦行使，這就關涉到級別管轄權轉移的問題，街道辦的行政執法主體資格在法律上仍有待確定。新修訂的《行政處罰法》將行政處罰權下放到鄉鎮政府、街道辦，從本質上而言是政府層面自上而下對“依法行政”的范圍進行了擴展。

二、“懸浮式治理”之困：行政處罰權下放的歷史邏輯

“懸浮式治理”是基層治理中出現的因基層政府缺乏處理問題的權力依據而導致上級政策無法有效落地的現象，其不僅嚴重影響到基層政府的治理成效，也不利于基層社會的和諧穩定。截至2020年底，我國鄉級行政區劃單位（包括鎮、鄉、民族鄉、蘇木、民族蘇木、街道和區公所）數量為38741個，基數龐大。我國的鄉鎮政府雖具有獨立行政主體地位，但是一般不被賦予行政處罰權，而街道辦作為市轄區或不設區的市人民政府派出機關，依據法律規定不具有行政主體地位。現實中，基層行政事務與自治事務的界限較為模糊，鄉鎮政府、街道辦承接了大量的自治事務，行政負壓日趨增加。由于鄉鎮政府、街道辦執法權限缺位，直接制約了其基層治理主體功能的發揮，“看得見的管不了，管得了的看不見”“八個大蓋帽管不了一個破草帽”成為基層治理“最后一公里”難題的真實寫照。加之部分鄉鎮政府行政執法人員數量不足和執法能力相對薄弱的問題尚未解決，即使將執法權下放也會存在不小的治理隱患。如鄉鎮政府、街道辦在承接上級政府事權時會受到“承接能力因素”和“承接意愿因素”的影響，影響因素之間的強弱組合會造成不同的結果導向，“承接能力弱”但“承接意愿強”的基層治理風險會比較高。

就鄉鎮政府而言 “農業稅的取消”是鄉鎮政府由“汲取型”政權到“懸浮型”政權轉變的直接原因。一方面，在依靠上級政府轉移支付的情況下，鄉鎮政府并無“人、財、事”的實質性權力，財政困難使得鄉鎮政府在基層治理中處于兩難境地，不僅無法有效提供公共服務，與農民的關系也日漸疏遠；另一方面，在我國現行屬地管理體制下，“以塊為主的條塊管理”并不是簡單的垂直領導，鄉鎮政府受到地方政府和上級政府主管部門的“雙重領導”，一定程度上弱化了其管理能力和公共服務水平，使得“懸浮式治理”的窘境凸顯。

就街道辦而言 作為城市行政體系的末端，街道辦兼具強化政府與社區間聯系和維護城市運行基本秩序的功能。一方面，隨著城市化進程的不斷加快，街道辦在解決愈加復雜的管理問題時越來越“捉襟見肘”。除受“權責不統一”的長期困擾外，管理人才缺乏、編制不足及上級經費限制等因素也使得街道辦難以順利開展管理、執法工作，進而影響行政執法的效率和水平；另一方面，目前我國部分城市推行的“市－區－街道”管理體制雖鞏固了街道辦的管理主體地位，但也明顯削弱了其社區自治功能，這種單向的一元結構有悖于國家倡導的社會多元治理要求。

我國鄉級行政區劃單位數目眾多，鄉鎮政府、街道辦直面群眾，若不能始終做到真正貼近群眾、及時解決基層社會問題，將會存在較多的社會隱患。破解“懸浮式治理”之困的關鍵在于對基層政府放權賦能，這其中自然包括行政處罰權。

三、“嵌入式治理”：行政處罰權下放的內在邏輯

“嵌入”一詞最早由匈牙利哲學家、政治經濟學家卡爾·波蘭尼在其著作《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》中提出并用于研究市場和社會的關系，但當時卡爾·波蘭尼并未對“嵌入”的概念作出詳細解釋。美國社會學家馬克·格蘭諾維特對“嵌入”的概念加以闡釋，認為其是協調經濟學與社會學關于社會化問題之理論張力。本文中的“嵌入式治理”是指國家層面主導的縣區黨組織引領、縣區政府系列工作機制創新和流程優化向鄉鎮政府和街道辦的延伸，以行政處罰權下放為有利契機將嵌入理論運用于鄉鎮和街道治理，同時權衡鄉鎮、街道作為國家政權的末梢和村落、社區之間的互動協作狀態。鄉鎮政府、街道辦治理場域下的“嵌入式治理”，是指以國家力量為后盾將國家權力嵌入基層社會內部的結構、關系和規范中。黨的領導和相關政策性權力下放對“嵌入式治理”起到了明顯的引領和推動作用。

黨的領導 黨建引領是馬克思主義唯物史觀的具體運用和應時發展，在我國具體表現為作為整體代表的政黨“嵌入”國家權力結構當中，同時又沒有脫離社會。一方面，具有中國特色的社會治理實踐證明了“政黨不能缺席社會治理”這一命題，黨建引領憑借其相對穩固的體系框架，體現了制度的優越性，有利于將中國社會治理開展的著力點延伸到鄉鎮和街道，在認識社會的同時不斷改造社會；另一方面，黨建引領使得國家對村莊和社區的有效治理成為可能。充分發揮黨建引領的先進性能夠推動基層政府縱向形成良性互動狀態，在行政處罰權下放過程中依靠黨的領導有助于形成制度優勢。

行政處罰權下放 行政處罰權下放是基層社會治理法治化的“嵌入”手段，是治理重心下移的先導環節，有利于處理好國家和基層社會、國家和城鄉居民之間的關系，實現對基層社會的“善治”，保障鄉鎮政府、街道辦的管理“觸手”向村莊和社區有效延伸。在我國，中央與地方之間的縱向關系不斷調整變化，在“充分發揮中央和地方兩個積極性”原則的指導下，經歷不同時期逐漸形成了“權力下放——權力上收——再下放——再上收”的循環圈。新修訂的《行政處罰法》關于行政處罰權下放鄉鎮政府、街道辦的內容，正是通過中央政府向地方基層政府的縱向分權進一步提高“嵌入式治理”水平，激發鄉鎮政府、街道辦創造性和能動性的重要舉措。

四、“機制再造”：行政處罰權下放的制度邏輯

行政處罰權下放的制度設置和實踐是一項系統工程，具有鮮明的整體性特征。基于行政處罰權行使所涉及到的主體和流程，本文認為，應以黨建引領，“確權在先、賦權跟上”和鄉鎮工作“三個制度”協同配合為抓手，為行政處罰權下放的有效推行和落實提供整體性操作機制。具言之：一是憑借黨建引領的獨有優勢，在充分發揮縣區黨組織引領作用的同時，重點帶動釋放鄉鎮、街道黨組織和黨員蘊含的巨大能量，積極推動行政處罰權下放。二是行政處罰權下放勢必要增加街道辦的管理權限，對此應通過建立職責清單，保障依法行政（同一行政區劃單位層面的鄉鎮政府適用此辦法）。三是為化解“懸浮式治理”之困，進一步落實行政處罰權下放改革任務，鄉鎮政府應改變工作思路，通過領導掛村、駐村工作隊和干部“三同”不斷增進基層黨群、干群關系，使承接上級事權的鄉鎮政府更易于“嵌入”基層社會行政執法與服務群眾中（同一行政區劃層面的街道辦適用此辦法）。

以黨建引領為支點 國家“十四五規劃綱要”提出：“構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系?！痹诨鶎又卫韺嵺`中，應充分發揮黨建引領的“支點”作用，憑借黨組織的政治優勢和組織優勢破解體制上“條塊”限制的難題。如在北京市“吹哨報到”改革當中，上級黨委選派街道黨員干部下沉到社區一線擔任“街巷長”，發現、解決社區存在的問題，及時回應社區居民的訴求。同時，各社區采取在職黨員和駐區黨組織“雙報到”模式，倡導社區內在職黨員深入基層，積極聽取群眾意見。再如北京市平谷區發揮“臨時指揮部建到哪兒，臨時黨支部就建到兒”的優良傳統，臨時黨支部啟動“勇于擔當”主題實踐活動，號召全體鄉鎮黨員“挺起腰板，跑步前進”?？梢姡邳h建引領過程中，黨員干部以身示范投身基層治理，促使行政資源下沉至鄉鎮、街道一級，有助于兼顧效率地實現治理重心下移的目標。

以“確權在先、賦權跟上”為動力 確權的目的是避免職責主體之間推諉扯皮，通過明確承接事權主體職責范圍，理清“條塊”關系。北京市東城區的確權經驗值得借鑒：一是梳理街道的職責和定位。列出有關街道內機構106項內容的職責清單，明確街道黨工委和街道辦的職責范圍，同時規定上級職能部門不得任意安排街道開展職責范圍以外的工作。二是“自下而上”不斷完善基層政府考核評價制度。東城區政府制定出臺了《部門派出機構人事任免先征求街道黨工委意見和派駐人員考核的具體實施辦法》，同時將街道辦對上級政府部門績效考核的權重提升到30%，以進一步提升其“話語權”。本文認為，賦權階段，考慮到來源和方式不同，可在行政處罰權下放實際操作中采取三種賦權方式：即規范賦權、代理式賦權和行政賦權。規范賦權，即通過規范性的法律文件明確鄉鎮政府可以實施行政處罰權，承認鄉鎮政府的行政處罰主體資格；代理式賦權，即將鄉鎮政府看作上級行政機關的代理人，鄉鎮政府實施行政處罰權連帶的法律責任由被代理人承擔；行政賦權，即上下級政府之間和職能部門之間的職權在行政規范性文件的調整過程中臨時或長期滿足于鄉鎮政府對行政權力的需求。

以鄉鎮工作“三個制度”為保障 鄉鎮工作“三個制度”（即領導掛村制度、駐村工作隊制度和干部“三同”制度）一直以來都是基層政府履職的制度保障，行政處罰權下放改革能否落地同樣需要鄉鎮工作“三個制度”作保障。具言之：一是鄉鎮領導掛村制度一定程度上能夠彌補科層化管理的低效率，有助于及時了解基層群眾訴求，進一步密切黨群、干群關系。實際運作過程中，應保證除鄉鎮黨委書記和鄉鎮長外的其他鄉鎮領導人均分配1－2個村進行調研、指導工作，推進農村各項工作有序開展。二是駐村工作隊的人員應由定點幫扶單位派駐的駐村干部（第一書記）、鄉鎮普通干部、大學生村官等其他干部人員構成，規模為2－5人。在掌握資源分配權力的第一書記的帶領下，駐村工作隊負責完成上級政府布置的有關行政處罰權下放工作，引領村民脫貧致富。三是干部“三同”（即駐村干部和村民“同吃、同住、同勞動”）制度既有助于增強干部基層行動能力，確保農村社會中鄉鎮政府的“到場”，對村級組織進行有效監督，也有助于構筑良好的黨群、干群工作關系，為行政處罰權下沉進一步夯實群眾基礎。駐村干部應深度融入村莊，通過接待、走訪、慰問、座談等方式了解基層真實情況，在不斷密切黨群關系、提升自我工作能力的同時協助村“兩委”成員解決村民遇到的現實難題。同時，駐村工作隊應以上級放權賦能為契機，與鄉鎮執法隊通力合作，在鄉鎮規范化治理中共同發揮重要作用。

總之，解決基層治理難題需要有效的工具來助力——放權賦能，這一過程并非簡單地實現“多米諾效應”，還需反復對“條塊關系”進行梳理。在《行政處罰法》全面修訂前，北京市“街鄉吹哨，部門報到”的經驗已經在中央全面深化改革委員會第五次會議上得到認可。可以說，新修訂的《行政處罰法》關于行政處罰權下放的內容是國家層面對賦權基層進行治理改革的“再認可”，是對十九大報告提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的細化。放權賦能是改革趨勢，也是現實需要。國家治理重心下移一方面有利于給基層政府“松綁”，另一方面有利于給基層“減壓”。鄉鎮政府和街道辦對事權下放的訴求是現實存在的，本文所探討的是普遍訴求背后的事權承接邏輯，部分地方政府因自身管理水平所限或承接意愿不足等因素而難以承接事權的問題仍有很大研究空間。