國外政府預算績效管理研究現狀、熱點及對我國的啟示
——基于SSCI的知識圖譜分析

□ 曹凌燕，胡浩然

（蘭州大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000）

引 言

黨的十九大報告指出，加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，這標志著我國進入了以預算制度為重要依托的績效管理新紀元。但目前國內關于預算績效管理研究的發展卻相對遲緩。相比而言，國外學界已形成了豐富的研究成果，因此梳理國外研究發展脈絡有助于推動我國政府預算績效管理研究系統化與成熟化。當下，國內學界對國外政府預算績效管理領域的系統梳理主要分為兩類：一是對政府績效管理的整體回顧，這類研究對政府預算績效管理領域的梳理多為概述性介紹；二是對政府預算績效管理領域的議題追蹤，如預算績效評價、績效審計、參與式預算、績效預算、財政支出等。這兩類研究雖彌補了我國在此領域的一些空白，但仍然缺乏從文獻計量角度對國外政府預算績效管理研究的系統綜述。基于此，本文擬用CiteSpace知識圖譜梳理SSCI來源期刊的政府預算績效管理研究成果，并在此基礎上得出對我國未來政府預算績效管理研究的啟示。

一、研究方法與樣本建立

科學知識圖譜是梳理學科知識和研究脈絡的一種現代分析技術。由陳超美教授及其團隊所開發的CiteSpace軟件在科學知識圖譜領域居領先地位，并在共被引分析等功能上有著明顯優勢。為避免數據收集過程中可能存在的問題，樣本數據構建遵循系統綜述原則，參照毛羅等學者的處理方式，利用布爾邏輯構建搜索輪擴大樣本文獻數量，并且利用WOS數據庫的精煉功能將時間限定為2005－2020年，文獻類型限制為“Article”。在文獻數據檢索完成后，為確保樣本文獻切合主題并且作者、引文等要素信息的完整，對樣本數據進行人工清洗、去重，最終得到有效的SSCI文獻共計663篇（見表1）。

表1 布爾邏輯搜索輪

二、國外政府預算績效管理研究的基本情況

（一）文獻數量的年代分布

對國外政府預算績效管理領域2005－2020年間發文頻次進行統計并繪制發文趨勢圖（見圖1），筆者發現國外政府預算績效管理領域發文量總體保持上升趨勢，表明國外政府預算績效管理領域正不斷興起，且有較大探索空間。

圖1 2005－2020年國外政府預算績效管理領域發文趨勢圖

（二）核心作者分析

作者發文頻次和被引頻次能有效反映作者在某領域的貢獻和影響力。貝尼托和莫騰森兩位學者2005－2020年間在預算績效管理方向發文量分別為9篇和8篇，發文量在4篇以上的作者高達20人，這說明國外政府預算績效管理研究已經初步形成核心作者群（見表2）。在單篇文獻被引頻次前20的作者中，梅爾克斯和哈克勒兩位學者單篇論文被引頻次分別為202次和137次，表明這兩位學者對預算績效管理領域的研究有著較大影響力（見表3）。

表2 發文量前20的作者

表3 單篇文章被引頻次前20的作者

（三）發文單位分析

利用作者單位及國家信息識別發文量前10的研究機構和國家（見表4）。從發文機構來看，發文量前列的有喬治亞大學、奧爾胡斯大學、薩拉戈薩大學等，說明高校仍是政府預算績效管理研究的攻堅力量。從發文國家來看，美國共發文243篇居于首位，這說明美國作為政府預算績效管理起源國占據研究的先發優勢。中國共發文38篇，表明我國政府預算績效管理研究處于探索追趕階段。

表4 發文量前10的研究機構及國家

三、基于知識圖譜的前沿熱點分析

關鍵詞是對研究主題的高度精煉，本文利用CiteSpace V軟件對關鍵詞共現關系進行分析，以呈現2005－2020年間政府預算績效管理領域的知識圖譜。將時間切片設置為1年，閾值插值（C，CC，CCV）經多次調試設置為（4，1，20），并利用MST（最小數算法）對共現網絡進行剪裁和聚類分析。

聚類結果顯示Q值為0．7396（＞0．3），說明聚類結構顯著；S值為0．9285（＞0．7），說明聚類結果信度較高（見圖2）。從聚類結果可以看出，前六個有效聚類標簽分別為：預算績效評價、參與式預算、官僚作風、領導力框架、預算績效管理系統、大數據。解釋這些聚類標簽能較好地掌握國外政府預算績效管理研究的前沿熱點和核心議題。

圖2 聚類標簽圖

（一）預算績效評價

建立政府預算績效評價標準，推動基于政府預算績效信息的公共決策，有利于實現權責匹配、獎懲適度和公民監督。SSCI文獻對政府預算績效評價的研究聚焦于以下四個方面：

其一，推動政府預算績效評價與預算決算的有序銜接。構建以績效為導向的預算制度有利于幫助部分國家成功跨越“前預算模式”，進入預算治理能力納入國家治理的新階段。政府績效預算改革從起點控制財政紀律、強化預算約束，從制度層面締結績效與預算的銜接機制，有助于為預算治理賦能。梅爾克斯認為，在預算過程中一致的、積極的政策決定了地方政府間的協作效果以及實際預算績效。同時，績效與預算的銜接不僅需要從制度層面賦予合法性，在政策理念和背后價值取向上也會影響由預算績效到績效預算的革新。

其二，以政府預算績效評價結果為導向的問責機制建構。單純依賴行政問責往往會導致組織僵化并在很大限度上忽略預算績效信息的效用，政府預算績效問責機制正是對于行政問責的良好補充。目前，通過預算問責改善政府績效的作用方式仍存在因關注短期問責而忽略政府長期發展戰略的風險。問責機制是一個復雜的體系，激勵約束機制本身具有兩面性，因此建立健全問責機制仍需要不斷探索。

其三，政府預算績效信息公開制度與公民參與效應研究。公開政府預算績效相關信息不僅可以推進公民對公共預算的監管水平，還能調整公民對政府工作的注意力分配，激勵公民合理參與公共服務。公民參與有利于增強政府官員的責任意識并間接影響政府年度預算規劃。在公共決策的過程中，利益相關者參與決策是可行的路徑，其不僅可以打破決策者的思維慣性并傳達集體期望，民選官員作為公民的委托人，同樣也有義務和責任披露決策相關信息或整合相關信息，為公民參與決策過程提供機會。

其四，政府預算績效評價的內在復雜性。預算績效評價工作本身的技術復雜性、績效理念不統一、利益相關者間博弈等多重因素均會導致預算信息不透明、影響政府預算績效評價與預算決策機制的建立。究其原因可以分為三個方面：一是領導因素。領導能力的缺乏以及向下的壓力會增加公共決策者的心理負擔，從而影響信息的獲取與使用水平。二是組織環境因素和外部噪聲的干擾。三是相關公共服務人員的素質與管理能力。信息本身的復雜性決定了對信息使用者能力的較高要求，公共決策者綜合專業素質、管理能力以及對信息的敏感程度和處理能力都會影響政府預算決策中績效信息使用和利益相關者的參與。

（二）參與式預算

參與式預算是在一個“新領域”的公民參與深化和一種新形式的“公民革命學”。參與式預算有利于革新官僚控制的傳統預算編制，構建多元主體參與預算機制，吸納公民參與預算決策，這樣，不僅拓寬了民主參與渠道，還能夠將公民滿意發展為預算績效評價的依據。公民參與預算編制作為一種公民參與新模式，已經發展成為社會民主化以及政府合法性的立足點。

對參與式預算的研究主要集中在兩個維度：一是對參與式預算的實踐回顧。積極政府、關注公平、關注民生是推動參與式預算的三個必要條件，但在預算編制過程中一定程度上公民很難主動向政府反映其利益訴求。積極政府在關注公平和民生的動機驅動下推動各國參與式預算實踐經驗總結和交流互鑒。萊昂納多回顧巴西參與式預算實踐后認為，政府財力不足可能導致政府無法兌現參與式預算的政治承諾，公民則往往會認為政府行政無能。何包鋼認為，參與式預算存在行政、政治改革和公民賦權這三種獨特邏輯，其通過深度調查中國績效預算實踐后發現，行政邏輯仍占據主導地位，而地方授權受到來自地方政府阻力的制約。然而，即便參與式預算存在缺陷，但也能使政府更負責地作出決策，提高資源配置效率，增強公民責任意識。二是對參與式預算的理論推進。早期研究追求實踐演進而輕視理論建構的研究進路是不可持續的，理論薄弱很大程度上限制了參與式預算效能的發揮。因而如何完善參與式預算的知識體系、構建理論和實踐協同演進的理論范式成為學者們關注的焦點。參與式預算作為推進政府善治的工具，具有五個特征：科學的問責制、腐敗問題的消減、公共服務的優化、符合社會公平的資源分配、合理的管理和高效的資金利用效率。推動參與式預算與民主深化、精準問責、公務員制度改革之間在理論中理順關系、在實踐中耦合互動是現階段參與式預算研究的重要內容。

（三）官僚作風

官僚作風被定義為繁文縟節和繁瑣的程序，官僚作風的產生來源于不同管理子系統的僵化，也受到績效問責和其他外部因素的影響。在預算績效管理領域，早期官僚主義研究聚焦繁文縟節對預算績效的負面影響以及官僚參與預算的公共服務動機。當下，更多文獻開始關注官僚作風抑制預算績效、績效問責驅動官僚作風的雙向互動關系。

國外一些“為官僚正名”的研究議題正在興起。認為“官僚作風是必須克服的”這一常識性認知建立在官僚作風對政府績效有腐蝕性效果的假說之上。但事實上，政府績效和官僚作風具有多維結構，而非簡單對立關系。不同類型的官僚作風對預算績效的影響存在差異，外部的官僚作風與預算績效的關系并不顯著，但內部的官僚作風則會造成相當大的公平損失。從內部利益相關者的視角出發，內部官僚作風會降低預算績效，但并不會降低效率；而外部官僚作風不僅不會降低顧客滿意度，反而會在質量和公平提高方面有所體現。利益相關者的視角差異決定了官僚作風與預算績效二者關系的結論差異，這為進一步關注官僚作風和預算績效關系提供了新的切入點。同時，部分研究也傾向于官僚作風的生成機制及其對政府行政績效和預算績效的影響機制。考夫曼等學者挑戰了博茲曼的官僚作風理論，認為利益相關者的觀念受到結果有利性的影響，并且規則負擔和結果對官僚作風的認知形成有同樣的驅動效果。庫拉圖蘭則探討了辭職滿意度在官僚作風對員工消極績效影響的中介作用，公共服務動機加劇了官僚作風對員工消極績效的負面影響，這種影響通過辭職滿意度機制進行傳遞。

（四）領導力框架

隨著新公共管理運動的興起，公共部門吸納私營部門研究方法與理念，領導力被引入公共管理視域中用來解釋官僚對公共服務過程的影響機理。在政府預算績效管理領域，領導力更是被看作解密官僚對預算循環特別是預算績效作用機制重要切入點。

有效的領導對公共部門績效至關重要，而預算績效是公共部門績效的直觀表現。因此，“如何理解和利用領導力對公共預算績效的影響”便成為預算績效管理領域急需攻克的難題。公共管理能力黑箱模型表明，有效的領導力并不是作為單獨變量來影響政府績效，而是通過管理系統與管理能力產生協同效應來改善政府績效，也就是說，領導力通過增強公共管理能力對公共預算績效產生積極影響。

此外，部分研究以公共服務動機為切入點來解密領導力對預算績效的作用機制。在公共動機的驅動下，變革型領導相對于交易型領導更能產生積極的績效結果，并且公共服務動機驅動下的管理者在變革型領導者的帶領下能增進對預算績效信息的高水平使用，間接改善組織績效。變革型領導相較于其他領導類型更適應公共管理場域。

（五）預算績效管理系統

當下，績效預算正在從以預算績效評價與績效評價結果應用為主線的簡單模式不斷走向依靠制度支持和過程支撐的系統網絡。卡邁通過多國改革實踐比較分析后認為，預算績效管理系統構建是績效預算改革的必由之路，地方政府可以通過構建強有力的績效管理制度以提高財政透明度并強化問責制。在此語境下，大多數研究集中在通過歸納多國預算改革實踐的經驗和教訓為本國預算改革提供建議，但各國績效預算改革實踐差異折射出不同國情對績效預算改革的客觀需要的差異。部分發達國家強化政府責任意識，構建了以績效評價為核心的預算績效管理系統，如美國形成了由《政府績效和結果法案》（GPRA）、項目評價評級工具（PART）和績效改進計劃（PII）構成的預算績效管理三部曲。《政府績效和結果法案》從制度層面聯動各級政府的預算目標；項目評價評級工具從技術層面賦予績效評估理性；績效改進計劃促使預算績效評估結果與預算目標制定和執行過程的良性循環。

發展中國家的預算改革則與發達國家形成了鮮明對比，如俄羅斯所推行的“關于各部委和機構的成果及主要活動報告”（RRMAs）。報告中包含了對各預算實施主體的預算績效目標及績效指標的明確說明，并且其特質在于必須指向如何實現國家發展戰略。發展中國家的預算改革軌跡在借鑒與創新中前行，將國家發展戰略視為預算績效管理體系的軸心，致力于強化國家戰略對預算目標的統領作用。客觀上看，預算績效管理系統的構建仍處于長期探索階段，是將政府責任還是國家發展戰略置于預算績效管理系統的核心地位仍無定論。但基于國情構建本土化預算績效管理系統是十分必要的，對預算績效管理系統的理論推進和實踐歸納值得深化。在建構預算績效管理系統的基礎上，從理論上看，預算績效管理學科知識系統化仍是亟待解決的問題。

（六）大數據

當下，大數據已被廣泛應用于企業運營決策。在私營部門運用大數據實現企業發展的同時，公共部門也發現了將大數據應用于數據解碼和實時決策的契機。目前，各國對將大數據應用于政府預算績效管理實踐的探索可以擬合出三個模塊：即多源預算績效數據集成、預算績效數據云平臺和預算績效信息可視化公開。早期實踐反映出大數據對政府預算績效管理的賦能發端于打通預算循環的信息障礙，從大數據的技術特性看，接下來的實踐進程仍將處于對大數據淺層特性的利用上。要將自動化分析、實時決策、循證決策、動態績效跟蹤等模塊納入預算績效管理系統，還需推動預算績效管理與大數據耦合發展不斷深化。大數據為預算績效管理所帶來的不僅是技術的更迭，還包括理念的革新。綜合維克多·邁耶·勛伯格等學者的觀點，可以把大數據理念概括為全量取代樣本、兼容不精確數據以及關注規律，這同樣適用于預算績效管理領域。技術的深度融合必然推動預算人員從“小數據”理念走向大數據思維模式，推動預算決策模式由因果推論走向相關預測，從而為預算績效管理領域“第四范式”研究開辟新的途徑。

四、國外政府預算績效管理研究的發展脈絡和演進特征

為了進一步探析2005－2020年國外政府預算績效管理研究的動態前沿與演進特征，本文利用CiteSpace分析關鍵詞的共現關系以及突變特征，進一步繪制國外政府預算績效管理研究時區演進圖（見圖3）。時區演進圖中連線越多表明關鍵詞之間的聯系越為緊密，此圖有助于梳理特定領域的研究脈絡和演進特征。

圖3 國外政府預算績效管理研究時區演進圖

（一）國外政府預算績效管理研究發展脈絡

從國外政府政府預算績效管理研究時區演進圖不難發現，2005－2013年間政府預算績效管理領域研究主題較為聚集，而2014－2020年間政府預算績效管理領域研究主題則趨于分散。研究主題的時間演變趨勢是政府預算績效管理發展的外在表現，而厘清其背后的研究脈絡能有效指引預算績效管理未來研究方向。結合對關鍵文獻網絡的梳理可以發現，政府預算績效管理領域大致可以擬合出橫縱兩條研究脈絡（見圖4）。圖中縱向實線半圓上圓角矩形為預算過程各階段，橫坐標上矩形關系為預算績效管理研究視角演化路徑。其余虛線矩形為研究主題，其間實線箭頭為研究主題間的聯系，虛線箭頭表示從不同的視角切入研究主題。

圖4 國外預算績效管理研究脈絡圖

政府預算績效管理的縱向延展——基于閉合原則的預算循環構造。政府預算績效管理各階段的銜接有著類似于“產業微笑曲線”的遞進策略。形成“預算編制—預算執行—預算績效評價—預算績效評價結果應用—（新）預算編制”完整預算循環的關鍵在于構建預算績效評價結果應用與新一期預算編制的銜接機制。信息公開機制與參與式預算的協同效用為此提供了現實可能，信息公開機制為公民提供獲取預算編制、執行以及績效信息的途徑，通過參與式預算模式發揮公民以及績效信息在預算編制的作用。而大數據作為工具嵌入預算績效管理系統中，可以推動預算績效信息賦能預算編制。

政府預算績效管理的橫向擴容——基于差異化視角的預算認知深化。政府預算績效管理研究障礙更多來自于認知的局限，差異化視角為預算績效管理拓寬了發展和認知深化的途徑，因此，對預算績效管理研究應從“評價”的簡單維度走向“主體、動機、方法、過程、系統”的多維認知。

從“主體”切入，官僚不再被視作預算決策權力的壟斷主體，公民被吸納進預算決策過程，公民滿意對預算績效管理導向作用更加明確。信息公開制度為公民參與預算決策提供信息基礎，參與式預算為公民參與預算決策提供現實途徑。對“動機”和“過程”而言，解密“領導力和官僚作風如何驅動官僚預算活動和影響預算過程”被納入研究規程。新方法對預算的賦能作用也不可忽略。大數據被看作是構建預算績效評價結果應用和預算編制銜接機制的又一途徑，并且大數據與政府預算績效管理的耦合發展必然推動預算績效管理領域的“第四范式”革命。缺乏過程支撐和制度賦能的預算績效管理始終是單薄的，系統化思維為政府預算績效管理深化提供了新的研究視角與實踐方向。

（二）國外政府預算績效管理研究演進特征

研究脈絡是對于某一領域研究歷程的概括，而對研究演進特征的凝練能直觀反映此領域的未來發展趨勢。根據國外政府預算績效管理研究時區演進圖并結合圖4研究脈絡圖，可以從宏觀和微觀兩個方面梳理出國外政府預算績效管理研究的階段性演進特征。從宏觀上看，國外政府預算績效管理研究呈現內容更新與視域延展的演進特征。各領域不可避免地被信息技術重塑業態，預算績效管理也不例外。大數據、云計算等信息技術不斷推動政府預算績效管理研究內容更新，即運用動態化、可視化、可溯源等新質特性促進預算績效評價和結果應用在技術及理念上雙重革新。政府預算績效管理研究內容更新促使其研究視域不斷延展。“評價”不再被看作唯一的預算績效管理認知切口，“主體、動機、方法、過程和系統”等豐富的視角使得公民參與、官僚作風等研究主題進入預算績效管理研究視域。從微觀上看，國外政府預算績效管理研究呈現系統化與信息化的演進特征。基于過程視角對預算過程的構建并不能有效支撐預算績效管理，而系統化思維能夠推動預算循環構建，從而為預算功能發揮提供有效的支撐。系統化是預算績效管理發展的應有之義。新技術的廣泛應用倒逼預算績效管理的工具更迭和理念革新，從而推動政府預算績效管理契合時代要求、發揮預算效能，信息化成為發展預算績效管理的必由之路。

五、國外政府預算績效管理研究對我國的啟示

基于SSCI的知識圖譜分析，揭示了政府預算績效管理研究的豐富性與深刻性，這表明政府預算績效管理內蘊著蓬勃的生命活力和持續發展的可能。通過梳理國外政府預算績效管理研究脈絡和演進特征并歸納總結學者們的對策建議，可繪制出預算績效管理研究框架（見圖5），由此可以得出對推動我國政府預算績效管理研究深化的三點啟示。

圖5 政府預算績效管理框架圖

（一）厘清政府預算績效管理系統建構的理論框架

國外政府預算績效管理研究為后發預算改革的國家提供了經驗。我國在政府預算績效管理引進之初便開始關注預算績效管理系統建構，但目前相關研究仍存在理念不統一、銜接不順暢、實踐指導能力弱和系統化程度低等問題。因此，繼續從理論上厘清政府預算績效管理研究框架是推動構建我國預算績效管理系統的必由之路。政府預算績效管理系統建構的框架分為三個層次：首先，從價值觀和建構目標上統一系統建構方向，形成政府預算績效管理系統建構的強大合力。確立統一的價值導向和明確的建構目標，從根本上保證預算績效管理系統的內在統一性（見圖5）。政府預算績效管理經常作為管理工具而非治理技術嵌入政府管理體系中，導致治理缺位的現象尤為突出。確立公共價值導向能有效解決治理缺位問題，以結果為主導的公共價值決定生產何種績效，以共識為主導的公共價值決定如何生產績效，可以激發預算績效管理的內生動力，發揮預算治理效能。明確系統建構的目標是“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，通過目標的整分層次締結預算各個環節的緊密聯系。其次，從過程支撐與風險防控上提供系統建構保障，形成預算績效管理系統建構的外部推力。過程支撐為預算績效管理系統發揮治理效能提供堅實的保障。制度框架從制度層面賦予預算績效管理系統合法性和制度保障，政府會計從工具層面確保實踐可操作性，過程監控從整體層面維持系統穩定，風險預警機制防范化解運行中的風險，激勵約束機制保證系統良態運行。再次，從細分功能與實踐操作上完善系統建構網絡，形成預算績效管理系統建構的內生動力，細分功能補全預算績效管理系統網絡。在績效評價結果應用階段，以預算績效評價結果為基礎，發揮績效獎懲、績效問責、大數據和信息公開等功能。通過“預算績效評價結果—大數據—（新）預算編制”和“預算績效評價結果—信息公開—公眾參與—（新）預算編制”兩條路徑補全預算績效評價結果應用到預算編制的中間環節，締結完整預算循環。在預算績效評估階段，構建科學、規范、實用、兼容的評價指標體系，推動績效審計的合法化、規范化和常態化。參與式預算實踐則為更高層次民主創造了現實可能性，推動民主形式由節點參與走向全過程民主。

（二）推動預算績效管理與大數據的耦合發展

國外學界已經展開了將大數據技術應用于政府預算績效管理實踐的豐富探討，而國內研究仍存在一些空白。大數據作為信息化社會發展的重要技術突破，必然從理念和實踐層面影響政府預算績效管理，并從績效管理理念、績效數據公開、預算目標制定、動態績效跟蹤及績效評價等多個方面展開預算績效管理的“第四范式”革命。目前，各國在預算績效管理領域大數據應用研究更多聚焦在數據聯通和信息公開兩個階段，主要分為三種類型：多源預算績效數據集成、預算績效數據云平臺、預算績效信息可視化公開。但這僅是預算績效管理與大數據的淺層結合，仍缺乏從對大數據的技術和理念深層剖析的基礎上來探討預算績效管理與大數據技術的契合水平和耦合發展方向。

（三）立足本土探析預算績效管理的內在特質

政府預算績效管理的核心目標在于創造公共價值，因此，基于公共價值構建預算績效管理系統是預算改革的未來趨勢。西方各國已開始將公共價值嵌入預算績效管理體系，如英國通過構建公共價值框架統領績效預算改革。構建適應中國國情、發揮預算效能的預算績效管理系統，必然要立足本土探析預算績效管理的中國特質。要發掘中國預算績效管理的特質，關鍵在于回答“創造怎樣的公共價值”和“怎樣創造公共價值”兩個問題。解答“創造怎樣的公共價值”的核心在于選擇怎樣的公共價值觀。因此，選擇怎樣的公共價值觀從根本上明確了“為誰服務”的核心價值理念。習近平總書記指出：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。立于中國國情的預算績效管理必然要堅持“以人民為中心”的價值導向。堅持“以人民為中心”思想，解答“怎樣創造公共價值”，充分發揮人大和基層協商民主在預算績效管理中的作用，能夠推動參與預算模式的創新與發展，通過強化溝通實現各方公共價值。