區域老年教育發展測度與資源配置分析
——以長三角地區為例

□程仙平 張雪燕

21世紀以來，整個世界的老齡化趨勢都在“史無前例地加快腳步”[1]，根據聯合國《2019年世界人口展望》預測“65 歲以上老年人占全球總人比例比將由2019年的1/11，到2050年將提高至1/6”[2]。作為全球人口大國，截至2021年末我國60 歲及以上人口26736 萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056 萬人，占全國人口的14.2%，“中國如何應對老齡化挑戰，將決定它能否變成一個繁榮和穩定的發達國家”[3]。人口老齡化已是新發展階段我國社會領域的重大民生問題，積極應對人口老齡化已經上升成為國家戰略。老齡化社會，世界各國期待“通過為老齡群體提供新的教育機會或開展各類學習項目與實踐活動，以及為其創造積極宜居的生活環境等方式。以緩解老齡化給現代社會所帶來的負擔與沖擊”[4]。作為“老有所學”基本內容，老年教育被視為人類社會應對人口老齡化的重要載體。

新發展階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展間的矛盾，老百姓對“公平有質量”的教育更加期待與向往?！案庸礁匈|量的教育，是實現美好生活需要的重要動力源泉”[5]。老年教育作為我國教育公共服務的重要構成，應遵循“公平有質量”的價值追求實現“為社會老齡群體提供公平的教育機會和適合的教育資源，促進每一個老年人的終身學習發展”[6]。在致力擴大教育供給破解“一座難求”的同時，社會更加要正視老年教育的公平正義問題，追求“公平有質量”老年教育尤為關鍵的是保障老年教育資源配置公平，同樣這是落實“辦人民滿意的教育”的重要任務?；诶夏杲逃l展水平測度，考察區域老年教育資源配置差異性，以此推動我國老年教育事業的高質量發展。

一、問題提出

（一）研究背景

“公平有質量”是我國教育事業發展綱要，追求“使適齡社會成員有權利且有條件能夠接受的、同樣的能力可提供同等的機會的、有利于個體成為促進社會團結的卓越公民的教育。”[7]同樣，老年作為個體人生發展的必經階段，唯有獲得“公平有質量”的發展權益才能促進我們社會的健康和良性運營[8]。老年教育是指“按老年人和社會發展的需要，有目的、有組織為所屬社會承認的老年人所提供的非傳統的、具有老年特色的終身教育活動”[9]，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》明確要求“將老年教育納入終身教育體系”[10]。

改革開放40 多年以來，我國老年教育“從悄然興起到迅速發展，成為一個具有時代標識意義的巨大變化”[11]，當前正經歷“嬗變和跨越，實現由自發狀態向戰略規劃層面躍升，由單一教育功能向綜合功能躍升，由區域和城鄉間不平衡向均衡化發展躍升，由注重量的發展到重視質的躍升”[12]，但解決好發展不充分不平衡問題依然是我國老年教育未來發展主要方向[13]?！袄韲溃谟诠秸薄?，提供“公平有質量” 的老年教育是我國政府必須履行的公共責任，前提是實現為全體的老年人提供更多的教育機會，為盡可能多的老年人提供盡可能好的教育，真正保障教育的公平正義?？梢钥隙ǖ氖牵非罄夏杲逃肮接匈|量”是新發展階段高質量發展理念在老年教育領域的落實與深化，推動老年教育“公平有質量” 的發展成為了破解老年教育發展不充分不平衡問題的主要載體和重要手段。與此同時，教育資源是支持老年教育開展的實體性基礎，其配置公平性關系到我國現代教育事業的可持續性和教育公平的真正實現。本研究遵循“公平有質量”的教育綱領，“以促進公平和提高質量為重點的內涵式發展”作為分析視角，主要以老年教育發展水平與教育資源配置為觀察對象，重點關注并嘗試回答：我國老年教育發展水平的現實狀況？ 以及老年教育資源配置差異來自區域內還是區域間？差異的具體體現包括哪些方面？ 在此基礎上，如何有效解決好老年教育發展不充分不平衡性？

（二）文獻回顧

研究從發展水平和資源配置差異性兩個維度檢視已有的研究成果。目前，開展教育發展水平監測最為普遍的研究方法是發展指數研制與工具測度，即通過設計不同統計指標衡量教育發展指數用于反映和評價教育發展狀況；同樣，基于量化思維考察發展水平的前期成果主要聚焦基礎教育、高等教育和職業教育等領域的發展分析，如研究者王善邁等人通過教育機會指數、教育投入指數和教育公平指數3 個二級指標、18 個三級指標構建教育發展指數，構建了教育發展指數模型[14]；研究者方曉東等人構建由教育機會、教育條件、教育質量和教育公平4 個一級指標、12 個二級指標和46 個三級指標構成的教育綜合發展水平評價指標體系，并對我國各地區教育綜合發展指數進行了測算評價[15]；研究者翟博基于教育機會、資源配置、教育質量、教育結果等4 個維度構建我國教育均衡發展指標體系，通過標準差、變差系數、教育基尼系數測度教育發展離散程度來考察我國教育均衡情況[16]。我們發現，通過構建評價指標監測老年教育發展現狀的前期研究成果極為少見，這與當前我國老年教育發展的時代背景和豐富實踐存在巨大落差。與此同時，教育資源配置研究也主要關注普通教育領域，其中多數研究主要通過包括生均教育經費、師資結構數據、辦學場地等要素對我國義務教育資源的均衡性進行實證分析，如研究者喬錦忠等人采用Leslie 矩陣的隊列要素法和實地訪談法對2020—2035年期間我國義務教育階段在校生數、學校數、教師數和所需經費等進行預測[17]?？梢钥闯?，基尼系數和泰爾指數廣泛應用于資源配置的公平性分析，其中泰爾指數可運用其分解性特征，能夠深度地探究公平性差異的變動原因。

目前，我國老年教育研究亦處于本土探索和國外經驗介紹的起步階段，有關老年教育發展水平評價監測的研究成果鮮見，前期成果中多數評價性研究還主要用“材料感性認知代替數據理性分析”，對老年教育發展水平缺乏系統性比較和評價，特別是老年教育發展動態監測的相關研究尤為稀缺[18]。在為數不多的老年教育資源研究中，研究者于一凡等人對上海市老年教育設施的空間服務范圍、空間服務水平和空間資源配置的整體公平性與相對公平性等進行了分析與評價，他們的研究表明老年教育設施的布局存在不同程度的失衡現象[19]；研究者劉雅婷等人借助空間分析哲學視角，選擇最短距離函數表征不同類型老年教育機構的空間可達性，采用區域老年人口分布權重進行加權，建構了老年教育資源空間均衡性指數[20]；研究者王劍波等人試圖構建產教政協同視角下的區域老年教育資源配置績效驅動機制框架，運用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，通過分析老年教育資源配置集合和老年教育資源產出集合間的關系，試圖找出多重因素并發影響區域老年教育資源配置效率的復雜因果機制[21]?？梢钥闯觯壳坝嘘P老年教育發展監測和資源配置的研究成果更多的是通過理性思辨或材料提煉等途徑對某一問題進行綜合性分析，研究視角較為單一，分析框架上缺乏整體性思維，一定程度上也約束研究成果的運用推廣性。

開展老年教育發展水平測度是我國老年教育事業發展的重要內容?？梢灶A見的是，積極應對人口老齡化背景下科學準確地測算、評價及比較老年教育資源配置及發展趨勢情況，這對于我國老年教育事業規劃編制和水平監測至關重要?；诖?，研究基于“公平有質量”的教育政策主張，以長三角地區為例重點從發展水平和教育資源差異性兩個層面考察我國老年教育發展總體情況，深入分析各區域間及區域內老年教育資源配置差異性，探索老年教育高質量發展對策建議。具體的研究分析框架見表1，首先采用熵值法構建老年教育發展評價體系對老年教育發展水平進行測度，計算出老年教育發展指數用以衡量老年教育發展梯度；其次，主要聚焦老年教育發展差異性，采用泰爾指數對老年教育資源配置差異化進行比較和分析，研判老年教育發展不均衡性特征與因素；最終，以期為推進我國老年教育公平提供研究借鑒與對策建議。

表1 研究的分析框架表

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

本研究重點以長三角地區老年教育為研究對象。作為我國經濟社會發展最高區域，長三角地區的區域內老齡化程度更顯緊迫（見表2）。2019年5月，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》正式印發實施；2019年11月，長三角地區三省一市共同簽署《長三角地區社區教育、老年教育協同發展三年行動計劃（2019—2021年）》，致力協同推進老年教育事業發展；2021年4月，教育部發布的《長三角教育現代化指標體系（試行）》明確提出“到2025年，長三角地區老年教育參與比例要達到35%”工作要求；源于國家政策的大力支持和厚實發展基礎，某種程度上長三角地區的老年教育發展情況具備研究代表性。

表2 長三角地區三省一市老年人口年齡構成表

研究所采用的數據，主要來源自行設計統計表統計獲得。綜合考慮數據統計的獲取性和客觀性基礎上，研究自行選取長三角地區5 個設區市的城市（市級）以及5 個市級下轄的36 個區縣（縣級）；主要數據涵括了2020年度老年學?？倲担ㄋ夏陮W校建筑面積（㎡）、老年教育教師人數（人）、老年教育辦學經費投入（萬元）、在學老年人數（人）、在學老年人性別數 （人） 以及老年教育服務滿意度（%）等統計信息。為了保證各地數據具有可比性，研究用老年學校密度、人均校園建筑面積、人均辦學經費投入、老年教育師生比、在學老年人比例、學員性別比例和滿意度等指標進行計算，其中各項指標總體描述見表3。分析顯示，36 個縣級（區縣）的人均校園建筑面積和人均辦學經費投入指標的均值差異性較大，明顯高于其它指標；均值差異性較小的是老年學校密度、老年教育師生比和學員性別比例。

表3 各項指標總體描述（N=36）

在具體數據分析處理上，主要采用熵值法構建老年教育發展評價指標體系計算長三角地區老年教育發展指數用以綜合評價區域老年教育發展水平與質量，其中評價指標體系包括教育資源配置（老年學校密度、人均校園建筑面積、人均辦學經費投入和老年教育師生比）和教育服務質量（老年人在學比例、在學老年人性別比例和滿意度）二個分析維度。其次，采用泰爾指數實證分析長三角地區老年教育資源配置差異性與公平性，重點內容是檢驗差異主要來自區域內還是區域外。

（二）分析模型

1.區域老年教育發展評價體系構成。通過某種評價方法確立指標權重形成評價體系計算出教育發展指數，用以評估和監測教育發展水平在學界已有一定研究基礎。目前，國內學者多數選用的評價方法包括有層次分析法、德爾菲專家法、模糊綜合評價法、數據包絡分析法、熵值法、主成分分析法等等，考慮到人為確定權重的主觀性以及多指標變量間信息的重疊，研究主要采用客觀賦權法——熵值法確立老年教育發展指標權重，形成老年教育發展評價體系。利用熵值法計算權重程序如下：

如現有m 個待評項目，n 個評價指標，形成原始數據矩陣：R=（rij）m×n，其中rij為第j 個指標下第i個項目的評價值。

其中，k=1/1nm

（4）確定指標的綜合βj

假設評估者根據研究目的和要求將指標重要性的權重確定為αj（j=1，2，…，n），結合指標的熵權wj得到指標j 的綜合權數：βj=

2.老年教育資源配置差異分析。均衡化教育資源配置是推進老年教育公平的關鍵，基于“公平有質量”政策視角研究主要利用泰爾指數考察老年教育資源配置公平性。泰爾指數是由經濟學家泰爾（Theil，1967） 基于信息理論中熵的概念提出的[22]，近些年來在教育研究等社會科學研究得到廣泛運用，泰爾指數最大的優點是對組內和組間差異的變化非常敏感，可以幫助研判差異主要來源于組內還是組間。泰爾指數作為衡量資源配置公平性的相對指標，其取值范圍為0-1，數值越低表明資源配置的差異性越小、公平性越好，反之差異越大、公平性越差。研究采用的泰爾指數表達式為：

其中式中T 為資源配置差距程度的測度泰爾指數，yi與分別代表第i 地區的資源配置和所有地區的平均資源配置。泰爾指數作為資源配置不平等程度的測度指標具備良好的可分解性質，即將樣本分為多個群組時，泰爾指數可以分別衡量組內差距與組間差距對總差距的貢獻。泰爾指數分解如下：

即在有k 個分組的情況下，泰爾指數可以被分解為組內和組間兩個部分。在上式中，Ta表示組內泰爾指數，Tb表示組間泰爾指數；Tj是第j 組內部的泰爾指數，νj=nk/n 表示第j 組的樣本份額，λj=μk/μ 表示第j 組的平均值與組別總體平均值之比。

最后，分別將組內泰爾指數和組間泰爾指數除以總泰爾指數，即得到組內差異和組間差異對總體差異的貢獻[23]。

（三）分析軟件

研究使用Excel2016 軟件建立起長三角地區老年教育發展基本數據庫，通過Pycharm 軟件對相關數據進行統計分析，計算指標熵值確定指標權重，并計算泰爾指數。

三、研究結果與分析

（一）老年教育發展評價指標體系構成

經過熵值法計算老年教育發展評價體系各指標權重，確立形成老年教育發展評價體系，用以測算長三角地區老年教育發展指數（見表4）。相較而言，七項評價指標中人均辦學經費投入（0.1797）、老年教育滿意度 （0.1677） 和人均校園建筑面積（0.1663）的權重較高。

表4 老年教育發展評價體系構成

（二）長三角地區老年教育發展指數測度

采用老年教育發展評價指標體系，計算出長三角地區5 個市級地區J 市、N 市、W 市、Z 市和H 市的36 個縣級地區（基于科學研究的嚴謹和數據統計的敏感，研究中樣本市級地區統一以英文字母指稱，其中轄區內縣（區、市）級地區以“市級字母+數字組合”格式指稱，下同。）老年教育發展指數值（見表5），以此判斷5 個市級地區和36 個縣級老年教育發展綜合梯度。

表5 長三角地區老年教育發展指數值表

根據老年教育發展指數值，計算得出縣級老年教育發展指數均值為2.6860，市級老年教育發展指數均值為2.2224，其中36 個縣級地區中老年教育發展水平最高為N2（5.6996），發展水平最低為W5（0.7321)。同樣，5 市級地區老年教育發展水平最高為N(2.9263)，發展水平最低為Z（1.6686)。

（三）長三角地區老年教育發展水平聚類分析

鑒于目前尚無老年教育發展水平綜合評價的官方數據和研究成果，為了更好地揭示長三角地區老年教育發展水平與差異，研究采用系統聚類法將選取地區的老年教育水平進行主觀聚類分組，具體而言是將老年教育發展程度分為4 個層級：發展指數值位列4.000 以上的，表明此地區老年教育發展程度很高；發展指數值處于2.5000～4.000，表明此地區老年教育發展度較高；發展指數值處于1.5000～2.5000，表明此地區老年教育發展程度一般；發展指數值低于1.5000，表明此地區老年教育發展水平較低。具體聚類分組情況如表6所示。

表6 長三角地區老年教育發展程度聚類表

可以看出，36 個縣級地區老年教育發展程度存在差異性，處于第一梯隊有5 個，第二梯隊有14個，第三梯隊有13 個，第四梯隊有4 個；同樣，5 個市級地區老年教育水平都在處在第二（N）、第三梯隊（J、H、W、Z）。總體而言，長三角地區老年教育發展水平總體不高，且差異較大。

（四）老年教育資源配置差異來源分析

為了檢驗長三角地區老年教育資源差異主要來自區域內還是區域間，研究主要對老年教育資源配置各項指標的泰爾指數（見表7）進行分解性分析。

表7 老年教育資源配置的泰爾指數表

在教育資源配置4 項指標中，老年學校密度和老年教育師生比的泰爾指數均小于0.05，這表明2項資源配置指標公平性較好。相較而言，老年教育人均辦學經費投入（0.1128）和人均校園建筑面積（0.0977）的泰爾指數較大，說明長三角地區老年教育辦學經費投入和人均校園建筑面積的差異性較大，公平性弱。

同樣發現教育資源配置4 項指標中，老年學校密度、人均校園建筑面積、人均辦學經費投入和老年教育師生比的組間泰爾指數均大于組內泰爾指數，且四項指標的組間差異貢獻率均超70%（老年學校密度、人均校園建筑面積、人均辦學經費投入和老年教育師生比組間差異貢獻率分別為76%、87%、90%和72%），這說明長三角地區的老年教育資源配置差異突出體現在區域間，區域間差異性偏大。

四、研究討論和政策建議

（一）研究討論

習近平總書記指出“讓老年人老有所養、生活幸福、健康長壽是我們的共同愿望”，老年教育作為我國老齡事業重要組成部分，應遵循“公平有質量”教育政策價值，擴大教育供給、提高教育質量亦是新發展階段“辦好人民滿意教育”的必然要求。我國已經邁進高質量發展的歷史階段，對于老年教育領域而言今后發展的主要任務是通過高質量發展解決好不充分不平衡的問題，滿足老齡群體日益增長的享受更公平更高質量教育的需求。為此，在高質量發展理念指向下我國老年教育未來路徑，需要重點提升老年教育發展質量和公平等核心內容，研究從發展程度和教育資源配置差異性兩個層面探討了我國老年教育發展現狀。

1.發展指數測度表明：老年教育發展均衡不足。長三角地區是我國經濟先發達地區，健康的社會經濟能夠為老年教育事業發展提供堅實的基礎。從研究結果來看，長三角地區5 個市級地區發展水平不均衡現象突出。以市級老年教育發展指數值而言，5 個市級地區老年教育發展整體程度不高，彼此間也存在差異化。從縣級老年教育發展指數值看，36 個縣級地區老年教育發展程度差異化顯著，各個市級地區內縣級老年教育發展程度也呈現不均衡性。以老年教育發展量化指數為觀察點，可以協助研判長三角地區老年教育發展整體概貌。其次，檢視區域老年教育政策建設情況，一定程度上也能得到進一步佐證。2011年，上海市發布了《上海市老年教育“十二五”發展規劃》，作為長三角地區第一份頂層設計老年教育5年發展規劃，事實證明這對上海市老年教育事業發展具有重要促進作用；相較而言，截至目前，江蘇省、浙江省和安徽省三地尚無專門的老年教育事業發展規劃。2021年，長三角地區首個省域老年教育法律《安徽省老年教育條例》頒布實施，其中明確要求“縣級以上人民政府教育行政部門主管本行政區域內老年教育工作”。就制度建設而言，長三角地區各地對老年教育重視程度和工作力度差異化明顯，這同樣說明老年教育均衡發展仍在路上。

2.教育資源差異性分析表明：老年教育公平性不足?！吨泄仓醒?國務院關于加強新時代老齡工作的意見》明確要求“擴大老年教育資源供給”，教育資源配置成為推動老年教育事業發展重要內容，教育資源配置公平性成為了檢驗“辦人民滿意的老年教育”重要觀測點。從研究結果而言，老年教育資源配置公平性總體偏弱，且區域間差異較大。以老年教育人均辦學經費投入為例，長三角地區區域間差異巨大，36 個縣級地區中最高可達44 元，最低僅有1.78 元，同樣，老年教育的人均校園建筑面積標準差為3.6768。教育公平是指國家對教育資源進行配置時所依據的合理性的規范或原則，當前我國老年教育事業發展仍處于“有學上”初級階段，教育資源配置公平性乃是滿足老齡群體終身學習需求的基本保障。“人民滿意的教育亦即更加公平的教育”[24]，老年教育公平作為社會公平的起點，既是我國老年教育事業發展的焦點性話題，也是社會公平價值觀在老年教育領域內的延伸。為此，推進區域教育資源配置之間差異性小、公平性高是我國老年教育事業政策評估的成效追求。

3.綜合分析表明：老年教育發展質量有待增強?？梢悦鞔_的是，發展不充分不平衡是社會主要矛盾在老年教育領域的突出表現[25]。“十四五”期間，我國教育事業發展重點在于“建設高質量教育體系”，進而實現“全民受教育程度不斷提升”的發展目標。老年教育作為全民終身學習的教育體系的重要內容，但源自地方政府托底老年教育的現狀所產生的“木桶效應”，難以實現老年教育高質量發展兌現“服務優質、惠及全員”的能力[26]，提升教育質量是我國老年教育事業發展永恒主題。如前所言，長三角地區老年教育發展水平總體不高，通過老年教育在學人數比、在學老年人性別比以及教育滿意度等關鍵性指標可以清晰看出，“提高老年教育供給與需求的動態契合度，推動老年教育高質量發展”仍是我國老年教育發展的主要目標。正因為如此，我國老年教育需要進行以高質量發展為綱領的內涵式發展路徑轉換，更加注重滿足老年人的終身學習需求，更加注重老齡群體核心素養的養成，更加注重服務積極應對人口老齡化戰略[27]，實現老齡群體從“老化”整體轉為“優化”的發展目標[28]。

（二）政策建議

基于長三角地區老年教育發展水平與資源配置問題考察，研究借鑒高質量發展、均衡發展等理論依據，從政策層面提出老年教育公平、均衡和質量的完善和提升建議。

1.堅持全員優質，擴大老年教育供給?！袄夏杲逃┙o只有以需求為導向，解決供需不匹配的矛盾，促進供需平衡，實現根本上推動老年教育可持續發展”[29]。首先，以優質教育資源配置為核心擴大教育供給實現老年教育全員覆蓋，尤為重要的是充分整合社會優質教育資源。倡導教養融合，探索老年教育與醫療、保健、養生、養老等有機結合。其次，大力鼓勵和支持市場力量介入老年教育事業發展，逐步構建以政府為主導，企業、社會組織等多主體參與的老年教育治理體系[30]，完善政府購買老年教育服務機制，制定落實社會力量參與老年教育服務提供的鼓勵和扶持政策。再次，推動政府應將老年教育經費納入財政預算，合理確定各級各類的老年教育經費承擔份額，逐步建立適合城鄉老年教育發展的財政投入保障長效機制。擴大教育供給，推進普惠式老年教育服務體系建設，努力建立覆蓋全體、層次清晰、融合開放、深入基層的老年教育優質發展體系。

2.堅持教育公平：提升老年教育均衡。老年教育承載著我國社會發展和民生期待所向，老年教育均衡發展“促進實現全體人民共同富?！钡闹匾獌热?。強化法治思維，適時制定出一部可行性明確、可操作性實際的獨立的、可統籌各門類的《老年教育法》，為老年教育公平發展“保駕護航”；長期以來，“我國老年教育的發展既無法與現有教育制度相融合，也尚未形成完善的獨立發展體系”[31]，這需要我們清除阻礙老年人教育參與的制度性因素，強化政策整合為老年教育發展營造良好的政策環境；遵循社會正義和教育公平的價值取向，將“老年教育納入本級政府基本公共服務職能體系”[6]，制定干預措施有效縮小區域、城鄉和群體間的老年教育發展差距化，促進老年教育實現“基本均衡”到“優質均衡”理性跨越，進而推動老年教育從“學有所教”走向“學有優教”，保障和落實老齡群體享有公平有質量的教育服務。

3.堅持科學發展：強化老年教育監測。教育監測是老年教育事業可持續發展，當前我國老年教育事業發展統計工作仍處于初期階段，政府職能部門尚未將老年教育發展納入社會發展統計中，遑論建立可行、合理和科學的老年教育統計規范和數據標準?？梢悦鞔_的是，開展教育監測已經成為老年教育可持續性發展不可或缺的要素。這其中，尤為關鍵的是構建老年教育監測評估體系，探索和優化老年教育監測評估方法與實施方案，構建監測、行政、督導“三位一體”的區域老年教育質量監測體系；積極采用現代數字技術跟蹤并科學評價老年教育發展水平，把握變化趨勢與特點診斷實踐中的問題與總結經驗，為精準施策和及時破解難題提供支撐，能夠為老年教育發展提出可供選擇的政策建議。同時，科學運用老年教育發展監測結果，倡導建立區域內老齡人口動態監測機制，如依托轄區內老年人口比例科學合理分配優質教育資源。

“發揮老年教育的杠桿聯動作用以解決老齡化問題成為國內政策制定者及學者的普遍共識”[32]，提升老年教育質量、促進老年教育均衡是高質量發展的必然要求。研究堅持事實依據，試圖構建一套較為合理、科學指標體系和評價工具，但研究仍需要突破老年教育數據和研究工具等短板，才能更好地服務我國老年教育事業和科研。