基于時(shí)間可達(dá)性的上海內(nèi)城幼兒園空間資源配置優(yōu)化策略*
——以浦東新區(qū)為例

羅 翔 賴志勇 陳潔 LUO Xiang，LAI Zhiyong，CHEN Jie

教育公平事關(guān)居民切身利益，是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，基礎(chǔ)教育設(shè)施布局及品質(zhì)不均衡，導(dǎo)致我國(guó)大城市特別是中心城區(qū)普遍存在供需錯(cuò)位問(wèn)題。相關(guān)研究主要集中在空間布局分析[1]、可達(dá)性評(píng)價(jià)[2-3]、服務(wù)區(qū)劃分[4]、優(yōu)化策略[5]22等，較少關(guān)注不同尺度下的基礎(chǔ)教育設(shè)施供需矛盾。可達(dá)性概念由Hansen在1959年首次提出[6]，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用于各類公共服務(wù)設(shè)施空間布局研究[7-9]，通常從空間（距離）、時(shí)間等方面進(jìn)行測(cè)度。空間可達(dá)性通常指采用一定交通方式達(dá)到目的地的便捷程度，度量方法有潛能模型、兩步移動(dòng)搜索法等[10-11]。時(shí)間可達(dá)性可理解為采用一定交通方式到達(dá)特定目的地所花費(fèi)的時(shí)間[12]，常結(jié)合實(shí)際道路交通網(wǎng)絡(luò)，給不同等級(jí)道路賦予不同的速度成本值，利用時(shí)間—成本距離等方法計(jì)算。例如，蔡愛(ài)玲[13]、胡思琪[14]分別就深圳市坪山區(qū)、淮安市淮安新城的教育設(shè)施展開可達(dá)性評(píng)價(jià)，并結(jié)合人口分布提出布局優(yōu)化方案。岑君毅等[15]識(shí)別出廣州中小學(xué)可達(dá)性“洼地”，從完善設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃供給機(jī)制提出優(yōu)化建議。不同出行方式下，設(shè)施可達(dá)性存在差異。陳梓烽等[16]11以上海中心城幼兒園為研究對(duì)象，認(rèn)為“家—園—工作地”出行方式下的幼兒園可達(dá)性低于“家—園”出行方式。可達(dá)性概念也用于設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，近年來(lái)興起的“15分鐘社區(qū)生活圈”，即是在步行15分鐘的可達(dá)范圍內(nèi)配置居民所需的各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施[17-19]。整體而言，關(guān)于教育設(shè)施可達(dá)性的研究目前主要集中在城市（區(qū)）內(nèi)部空間尺度下的設(shè)施布局及其評(píng)價(jià)，優(yōu)化策略較多圍繞新增設(shè)施或調(diào)整布局，尚缺乏從資源配置優(yōu)化角度的思考。

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》 《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》等國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教育設(shè)施規(guī)劃及空間布局提出要求，以幼兒園為例，覆蓋范圍一般不超過(guò)300 m，出行時(shí)間控制在步行5 min內(nèi)，每1萬(wàn)人應(yīng)配置一所[20-21]。實(shí)際操作中，常以學(xué)校附近一定范圍劃分對(duì)口入園地段，當(dāng)學(xué)校能夠招生的人數(shù)少于對(duì)口地段適齡幼兒人數(shù)，即產(chǎn)生供需矛盾。以上海為例，據(jù)中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）相關(guān)數(shù)據(jù)，2014年78.5%的幼兒入園出行距離在2 km以內(nèi)[16]8，幼兒實(shí)際入園距離多數(shù)大于300 m。隨著我國(guó)大城市機(jī)動(dòng)車保有量的不斷增加，仍以上海為例，2019年全市民用汽車擁有量為413.86萬(wàn)輛，每百戶居民家庭汽車擁有量為39輛[22]。居民日常出行方式正由步行轉(zhuǎn)向非機(jī)動(dòng)車或機(jī)動(dòng)車，城市職工家庭在通勤過(guò)程中接送幼兒的情況也日趨常見(jiàn)。上述出行模式下，同等時(shí)間的幼兒園可達(dá)性將大大增加，可在更大空間范圍內(nèi)配置基礎(chǔ)教育資源以平衡供需關(guān)系。

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年末上海常住居民達(dá)2487.09萬(wàn)人，內(nèi)城（內(nèi)環(huán)線以內(nèi)區(qū)域）人口密度約2.99萬(wàn)人/km2，幼兒園供需矛盾尤為突出。本文結(jié)合幼兒園設(shè)施布局及招生計(jì)劃、實(shí)有人口數(shù)據(jù)、交通路網(wǎng)矢量數(shù)據(jù)等，比較技術(shù)規(guī)范要求和實(shí)際招生情況，剖析當(dāng)前幼兒園存在的供需矛盾，評(píng)估機(jī)動(dòng)車出行方式下的入園時(shí)間可達(dá)性，提出優(yōu)化幼兒園配置的空間策略和政策建議。研究范圍聚焦浦東內(nèi)城區(qū)域：首先，其面積約33.12 km2，占全市內(nèi)環(huán)以內(nèi)面積的29%，常住人口規(guī)模約65萬(wàn)人，占上海內(nèi)環(huán)內(nèi)人口規(guī)模的17.57%，二者均占有全市相當(dāng)比重；其次，浦東內(nèi)環(huán)以內(nèi)區(qū)域的用地和社區(qū)類型豐富完整，包含商品房、老公房、動(dòng)遷房等，具有典型性和代表性；最后，浦東內(nèi)環(huán)以內(nèi)區(qū)域原分屬黃浦區(qū)、南市區(qū)，基礎(chǔ)教育資源與浦西地區(qū)同源同構(gòu)。因此，本文以浦東新區(qū)為例，旨在凸顯該問(wèn)題在我國(guó)大城市中心城區(qū)普遍存在，研究方法和解決方案具有普適性，而非新城新區(qū)的特殊情況。此外，考慮到數(shù)據(jù)獲取和研究的便利，兼顧行政區(qū)邊界完整而非嚴(yán)格按照內(nèi)環(huán)道路劃分，本文以浦東內(nèi)城的5個(gè)街道，即濰坊新村街道、陸家嘴街道、塘橋街道、洋涇街道和花木街道為研究對(duì)象。

1 浦東內(nèi)城幼兒園資源配置現(xiàn)狀

1.1 多口徑下的園區(qū)布局不均衡

據(jù)浦東新區(qū)教育局官網(wǎng)可知，2020年浦東內(nèi)城5街道共有幼兒園44所（見(jiàn)圖1）。按辦學(xué)性質(zhì)分，公辦28所，民辦16所；按等級(jí)分，市示范幼兒園3所，一級(jí)（區(qū)示范）幼兒園8所，一級(jí)幼兒園23所，二級(jí)幼兒園10所。因上海內(nèi)城供地緊張，若干幼兒園用地面積受限，不能完全包含大中小班，而是布局在不同分部，如塘橋幼兒園，其微山部為小班和中班，塘橋新路部為中班和大班；又如巨野幼兒園，總部為中班和大班，分部為小班。經(jīng)梳理，浦東內(nèi)城共有74處幼兒園區(qū)，不含小班的園區(qū)不列入當(dāng)年招生名錄。2020年幼兒園實(shí)際招生單位65所（處），其中，花木街道25所，洋涇街道16所，濰坊新村街道、陸家嘴街道和塘橋街道均為8所。

圖1 浦東新區(qū)內(nèi)城幼兒園空間分布Fig.1 Spatial distribution of kindergarten in Pudong inner city

按照上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則，每1萬(wàn)人應(yīng)配置一所幼兒園。本文選取2020年8月戶籍人口和實(shí)有人口兩個(gè)口徑，以戶籍人口52.7萬(wàn)人計(jì)，幼兒園數(shù)量至少應(yīng)達(dá)到53所；以實(shí)有人口72.1萬(wàn)人計(jì)，至少應(yīng)達(dá)到73所。按注冊(cè)單位的幼兒園數(shù)（44所），尚不能滿足戶籍人口的需求；但按招生單位的幼兒園數(shù)（65所），可滿足戶籍需求；若按實(shí)際幼兒園區(qū)（74處）計(jì)，可以滿足實(shí)有人口的需求。分街道看，無(wú)論戶籍人口或?qū)嵱腥丝诘目趶剑窘值馈⑻翗蚪值馈⒀鬀芙值赖挠變簣@數(shù)量均滿足1萬(wàn)人/所的指標(biāo)要求；濰坊新村街道、陸家嘴街道現(xiàn)均有可招生幼兒園8所，實(shí)際園區(qū)均為9處，按戶籍口徑、萬(wàn)人指標(biāo)分別應(yīng)有12所、10所，按實(shí)有口徑、萬(wàn)人指標(biāo)應(yīng)有13所、11所。可見(jiàn)，用地約束下的內(nèi)城幼兒園及其多園區(qū)格局，在園區(qū)總量上可滿足實(shí)際需求，但存在布局不均衡現(xiàn)象。

技術(shù)準(zhǔn)則要求幼兒園用地規(guī)模不低于6 490 m2/處，建筑面積不低于5 500 m2/處。其中，內(nèi)環(huán)以內(nèi)區(qū)域用地面積可按不低于0.6的系數(shù)折減，即不低于3 894 m2/處。浦東內(nèi)城幼兒園平均用地面積約4 000 m2/處、平均建筑面積約3 067 m2/處，后者因無(wú)相應(yīng)折減尚不達(dá)標(biāo)。分街道看，僅花木街道園區(qū)平均用地面積（5 300 m2/處）滿足指標(biāo)，其余街道兩項(xiàng)指標(biāo)均不達(dá)標(biāo)，充分體現(xiàn)了內(nèi)城教育設(shè)施用地的局促現(xiàn)狀。

此外，幼兒園空間還需按服務(wù)人口規(guī)模滿足千人指標(biāo)，即用地面積不低于649 m2/千人，建筑面積不低于550 m2/千人，其中，內(nèi)環(huán)以內(nèi)區(qū)域用地面積可按不低于0.6的系數(shù)折減，即不低于389.4 m2/千人。浦東內(nèi)城幼兒園區(qū)千人用地面積值為412 m2，千人建筑面積值僅為314 m2，后者同樣因無(wú)相應(yīng)折減而與規(guī)范要求差距較大。分街道看，花木街道、塘橋街道滿足用地面積千人指標(biāo)，分別為501 m2/千人、398 m2/千人，洋涇街道（376 m2/千人）基本滿足，陸家嘴街道、濰坊新村街道差距較大。各街道的千人建筑面積值均與規(guī)范要求有顯著差距（見(jiàn)表1）。

表1 浦東新區(qū)內(nèi)城幼兒園（區(qū)）數(shù)量與規(guī)模Tab.1 Number and scale of kindergarten or site in Pudong inner city

1.2 300 m服務(wù)半徑范圍存在覆蓋空缺

根據(jù)技術(shù)規(guī)范，幼兒園服務(wù)半徑不宜大于300 m，宜在5 min可達(dá)范圍內(nèi)。浦東內(nèi)城幼兒園300 m服務(wù)半徑僅覆蓋66.2%的住宅用地，未覆蓋區(qū)域主要集中在老舊小區(qū)、濱江區(qū)域等。分街道看，塘橋街道300 m半徑覆蓋率為85.02%，洋涇街道為75.49%，陸家嘴街道為72.28%，濰坊新村街道為69.54%，花木街道為56.05%。如將服務(wù)半徑提高到500 m，住宅用地覆蓋率大幅提升，內(nèi)城5街道住宅用地整體覆蓋率達(dá)90%，塘橋、濰坊和洋涇街道超過(guò)95%，陸家嘴、花木街道達(dá)85%。

實(shí)際上，幼兒入園距離大多超過(guò)300 m。據(jù)《2020年浦東新區(qū)各級(jí)各類幼兒園招生地段公示信息》繪制幼兒園招生實(shí)際對(duì)口范圍（見(jiàn)圖2），通常為與園區(qū)緊鄰的住宅小區(qū)，空間形態(tài)以連續(xù)為主，并非標(biāo)準(zhǔn)的圓形或方形，一般隨路網(wǎng)呈條帶形或有飛地。從覆蓋面積看，位于園區(qū)300 m半徑范圍內(nèi)的對(duì)口地段僅占區(qū)域總面積的56.55%。部分幼兒園對(duì)口地段的直線距離超過(guò)1 km，如東昌幼兒園（麗苑部）距離對(duì)口的陳家門小區(qū)達(dá)1.2 km。

圖2 浦東新區(qū)內(nèi)城幼兒園招生范圍Fig.2 Enrollment area of kindergarten in Pudong inner city

1.3 供需空間錯(cuò)位加劇入園矛盾

測(cè)算幼兒園的招生能力和實(shí)際適齡幼兒數(shù)，可進(jìn)一步清晰刻畫幼兒園的供需矛盾。供給方面，《2020年浦東新區(qū)幼兒園小班招生計(jì)劃表》顯示各園（區(qū)）計(jì)劃開設(shè)班數(shù)，據(jù)教育部發(fā)布的《幼兒園工作規(guī)程》等標(biāo)準(zhǔn)，小班一般不超過(guò)25人，可估算當(dāng)年計(jì)劃招生數(shù)（容量）。需求方面，據(jù)當(dāng)年招生地段公示，對(duì)應(yīng)至所在街道的居/村委，利用公安局居村委尺度的分年齡段實(shí)有人口數(shù)據(jù)，可測(cè)算出各招生地段內(nèi)的適齡幼兒數(shù)（當(dāng)年8月31日須滿3周歲）。因部分幼兒園面向全區(qū)招生，在供需分析時(shí)暫不計(jì)入，實(shí)際測(cè)算幼兒園園區(qū)共47處。

整體而言，浦東新區(qū)內(nèi)城幼兒園供給能力小于實(shí)際需求，招生人數(shù)相對(duì)實(shí)有人口缺口約13.1%。其中，濰坊新村街道、陸家嘴街道和洋涇街道幼兒園供給能力明顯小于需求，尤其按實(shí)際人口口徑計(jì)算時(shí)，缺口比率分別達(dá)到37.5%、27.2%、13.0%；花木街道供給能力略小于實(shí)際需求（約2.6%）；塘橋街道供給能力大于當(dāng)年需求。

此外，幼兒園還存在供需空間錯(cuò)位矛盾（見(jiàn)圖3-圖4）。以供需差異率進(jìn)行度量，即供給量與需求量的差值除以需求量，并將差異率值高于20%界定為供給盈余，10%—20%為供給相對(duì)盈余，-10%—10%為供需平衡，-20%—-10%為供給相對(duì)不足，低于-20%為供給不足。計(jì)算可知：供給盈余2處、供給相對(duì)盈余5處、供需平衡8處，分布范圍主要集中在開發(fā)建設(shè)年代較近的花木街道和洋涇街道；供給相對(duì)不足5處、供給不足27處，分布在陸家嘴街道的老舊小區(qū)集中區(qū)域和濰坊新村街道。供需空間錯(cuò)位導(dǎo)致部分需求納入全區(qū)統(tǒng)籌或部分空間資源閑置浪費(fèi)，可通過(guò)調(diào)整對(duì)口范圍予以緩解，即在不增設(shè)幼兒園數(shù)量的前提下，調(diào)整對(duì)口招生地段，并在更大空間范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，以消弭供需錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。

圖3 供需平衡關(guān)系Fig.3 Balance of supply and demand

圖4 供需空間關(guān)系Fig.4 Spatial balance of supply and demand

2 基于時(shí)間可達(dá)性的分析框架

2.1 入園出行方式變化與可達(dá)性提升

幼兒入園需由家長(zhǎng)護(hù)送，通常采用兩種模式：一是由家長(zhǎng)（常為老年人）直接護(hù)送到園，即“家—園”（home-kindergarten）模式；二是家長(zhǎng)（以父母居多）在通勤過(guò)程中先送幼兒入園，即“家—園—工作地”（homekindergarten-work）模式。陳梓烽等[16]11認(rèn)為受限于通勤時(shí)間預(yù)算和空間距離疊加，“家—園—工作地”模式下，幼兒園可達(dá)性有所下降。而在上海內(nèi)城這一特定范圍，基于時(shí)間可達(dá)性考慮，機(jī)動(dòng)車通勤方式事實(shí)上可增加幼兒園可達(dá)性，即原本可達(dá)性較低甚至不可達(dá)的園區(qū)變?yōu)榭蛇_(dá)。如圖5所示，步行模式下，僅位于300 m范圍內(nèi)的幼兒園A可達(dá)，B、C均不可達(dá)；車行模式下，家長(zhǎng)開車先送幼兒入園再前往工作地，時(shí)間敏感性大幅度降低，從而幼兒園A、B、C均可達(dá)。

圖5 不同出行方式的可達(dá)性比較Fig.5 Comparison of different travel methods

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，幼兒實(shí)際入園距離大于規(guī)范要求[23]。2014年，上海78.5%的幼兒入園距離在2 km以內(nèi)[16]8，大多超過(guò)幼兒適宜步行范圍，需要借助交通工具（自行車、助動(dòng)車或機(jī)動(dòng)車等）。對(duì)武漢城區(qū)的研究也表明，當(dāng)服務(wù)半徑增加至850 m、出行時(shí)間平均達(dá)到13 min時(shí)，校區(qū)布局與居民需求可實(shí)現(xiàn)互相匹配[24]。

基于上述不同出行模式的比較和實(shí)證數(shù)據(jù)，結(jié)合上海內(nèi)城幼兒園資源配置現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)大城市中心城區(qū)幼兒園設(shè)施供需關(guān)系的主要矛盾不是園區(qū)配置的絕對(duì)數(shù)量存在缺口，也不是空間布局現(xiàn)狀不甚合理，而是既有規(guī)范基于步行入園方式，在偏于保守、過(guò)于嚴(yán)格的服務(wù)半徑指導(dǎo)下，設(shè)施覆蓋范圍存在規(guī)劃上的“盲區(qū)”。事實(shí)上，考慮到車行接送方式已成為相當(dāng)比例家庭的出行選擇，在不改變既有學(xué)區(qū)劃分方案、“就近”原則仍然優(yōu)先的前提下，進(jìn)一步賦予家庭“省時(shí)”的入園選擇，可以釋放盈余且可達(dá)的入園機(jī)會(huì)，促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置。需要說(shuō)明的是，本文基于時(shí)間可達(dá)性提出兼顧“車行入園”方式的思考角度和解決方案，并非鼓勵(lì)增加機(jī)動(dòng)車出行，更不是倡導(dǎo)車行優(yōu)先，而是直面我國(guó)已步入汽車時(shí)代的現(xiàn)實(shí)和內(nèi)城設(shè)施布局的困境，理性看待不同出行方式的優(yōu)劣利弊。事實(shí)上，車行方式可兼顧家長(zhǎng)通勤和幼兒入園，有利于節(jié)約社會(huì)和家庭總成本。

2.2 “ 家—園—工作地”出行模式下的幼兒園可達(dá)性測(cè)度

考慮到部分家庭事實(shí)上采用機(jī)動(dòng)車出行，面向供給不足區(qū)域，引入車行可達(dá)性分析。利用ArcGIS空間分析，按照實(shí)際道路網(wǎng)絡(luò)，測(cè)算一定時(shí)間內(nèi)幼兒園的車行可達(dá)面積。具體操作方式為：先將道路線文件通過(guò)緩沖區(qū)分析轉(zhuǎn)為面文件，經(jīng)柵格化處理，緩沖區(qū)半徑為道路紅線寬度的1/2；再給不同等級(jí)道路賦予速度和成本值并疊加；因幼兒入園時(shí)間處于早高峰，據(jù)《上海市綜合交通年度報(bào)告》早高峰平均車速，并參照各等級(jí)道路設(shè)計(jì)速度，將快速路、主干路、次干路、支路行駛速度分別設(shè)定為40 km/h、30 km/h、20 km/h、15 km/h；由此利用成本距離分析可得到幼兒園3—5 min車行可達(dá)范圍。

在不涉及原供需平衡區(qū)域的前提下，車行3—5 min可達(dá)范圍有助于顯著提升內(nèi)城幼兒園的可達(dá)性（見(jiàn)圖6）。分街道看，濰坊新村街道和塘橋街道的車行5 min可達(dá)范圍達(dá)100%；洋涇街道和花木街道均超過(guò)90%，可達(dá)住宅用地覆蓋率為100%；陸家嘴街道車行5 min可達(dá)范圍約為所轄區(qū)域的84%，可達(dá)住宅用地覆蓋率為100%，即基于機(jī)動(dòng)車通勤兼顧接送幼兒的“家—園—工作地”模式，可顯著提高幼兒園服務(wù)半徑，相當(dāng)程度上緩解覆蓋空缺問(wèn)題，不失為當(dāng)前時(shí)期提升園區(qū)可達(dá)性的技術(shù)性解決方案。

圖6 基于時(shí)間可達(dá)性的供需平衡Fig.6 Balance of supply and demand based on time accessibility

3 幼兒園空間配置優(yōu)化策略

3.1 增加入園選擇，促進(jìn)區(qū)域平衡

對(duì)于供需空間錯(cuò)位矛盾，在不調(diào)整既有幼兒園招生范圍的前提下，通過(guò)賦予家庭選擇入園的多樣機(jī)會(huì)，即可在相鄰范圍內(nèi)按照一定順序（原對(duì)口范圍優(yōu)先），選擇就近步行可至的園區(qū)或車行等其他方式下可以接受的園區(qū)，從而在尊重家庭意愿、既有秩序不變的基礎(chǔ)上促進(jìn)區(qū)域供需平衡。如圖7所示，A供給盈余，B、C供給不足，在A原有對(duì)口入園范圍處于優(yōu)先順位前提下，允許B、C對(duì)口范圍幼兒選擇A，由此實(shí)現(xiàn)分流出供給不足區(qū)域、引流至供給盈余園區(qū)的目標(biāo)。

圖7 空間配置優(yōu)化策略示意圖Fig.7 Optimized strategy of spatial configuration

以陸家嘴街道某幼兒園為例，其對(duì)口招生范圍主要為陸家嘴濱江區(qū)域。從供需關(guān)系看，該園供給盈余，而周邊幼兒園供給不足，建議在滿足原有對(duì)口范圍適齡幼兒入園需求外，該園的剩余入園機(jī)會(huì)向車行5 min可達(dá)范圍內(nèi)家庭開放（見(jiàn)圖8）。按照規(guī)范要求，幼兒園服務(wù)范圍一般不宜跨越車流量大的城市主干路，且盡量不跨越街道、鎮(zhèn)管轄范圍。此例所示，雖然可能跨主干路（浦東南路、浦東大道），但由于機(jī)動(dòng)車接送實(shí)際影響不大。而跨行政區(qū)域入園對(duì)幼兒家庭的影響更是可以不計(jì)，不再單獨(dú)示例。

圖8 新增入園選擇范圍示例Fig.8 Example of newly added area for selection

3.2 園區(qū)聯(lián)合招生，實(shí)現(xiàn)資源整合

上海內(nèi)城幼兒園的舉辦方式，往往由成熟園區(qū)“孵化”新園區(qū)，新老園區(qū)大多毗鄰共生。同一機(jī)構(gòu)所屬的不同園區(qū)資質(zhì)等級(jí)相同、管理模式接近，教職人員便于流動(dòng)，可借鑒“醫(yī)聯(lián)體/醫(yī)共體”形式，以“幼聯(lián)體”形式實(shí)施“聯(lián)合招生”，即其任一園區(qū)對(duì)口家庭，在自愿和有序的前提下，賦予至其他園區(qū)的選擇權(quán)。如圖9所示，幼兒園D的3個(gè)園區(qū)D1、D2、D3若聯(lián)合招生，適齡幼兒在3個(gè)園區(qū)有序選擇，可滿足多樣化、差異化的入園需求，在更大的空間范圍優(yōu)化配置資源。

圖9 聯(lián)合招生策略圖示Fig.9 Joint enrollment strategy

以濰坊新村街道某幼兒園為例，該園共有QW部、LD部和WF部3個(gè)園區(qū)。園區(qū)相互間距離僅300—500 m。按現(xiàn)有招生方案，三園區(qū)獨(dú)立招生，則WF部供給盈余，LD部和QW部供給不足；試行三園區(qū)聯(lián)合招生方式（見(jiàn)圖10），給予家庭更多的入園便利選擇，節(jié)約出行總時(shí)間成本，同時(shí)利于區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)供需平衡。

圖10 獨(dú)立招生（左）和聯(lián)合招生（右）比較Fig.10 Comparison of independent enrollment (left) and joint enrollment (right)

3.3 聯(lián)動(dòng)規(guī)劃土地，提高利用效率

在我國(guó)中西部農(nóng)村，因地廣人稀，相對(duì)于“完小”，尚存“初小”“高小”在不同行政村（或自然村）空間分離設(shè)置現(xiàn)象；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部城市中心城區(qū)，因土地稀缺也出現(xiàn)過(guò)類似現(xiàn)象。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海內(nèi)城受限于空間資源，部分幼兒園由多個(gè)鄰近園區(qū)組成，分別容納小中大班，須在不同年齡（年級(jí)）轉(zhuǎn)換園區(qū)，如塘橋街道某幼兒園，在浦建路設(shè)置大班，在南泉路兩處園址分別設(shè)置中班、小班，對(duì)園區(qū)管理和入園幼兒均造成諸多不便。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，“按社區(qū)適齡人口規(guī)模配置幼兒園、小學(xué)和初中”。實(shí)施生育新政以來(lái)，城市新區(qū)特別是中心城區(qū)范圍內(nèi)的嬰幼兒數(shù)量呈上升趨勢(shì)[5]20。筆者建議，要多管齊下突破土地資源瓶頸：一是在內(nèi)城實(shí)行用地折減后容積率相應(yīng)提升，滿足實(shí)際使用面積不減的要求，保證功能空間齊備；二是嘗試托幼一體，并結(jié)合鄰里中心等社區(qū)及公共服務(wù)設(shè)施綜合設(shè)置；三是“學(xué)社共享”，鼓勵(lì)教育、文化、養(yǎng)老等相互支撐、正向溢出的設(shè)施復(fù)合設(shè)置、彈性轉(zhuǎn)化。此外，符合前述聯(lián)合招生條件的園區(qū)，要鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)“抱團(tuán)取暖”和家庭“用腳投票”。

3.4 優(yōu)化道路設(shè)計(jì)，提升管理策略

在設(shè)計(jì)方法上，應(yīng)基于實(shí)際入園距離已遠(yuǎn)大于既有設(shè)計(jì)規(guī)范的現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)部分家庭機(jī)動(dòng)車接送幼兒的需求，有助于消弭現(xiàn)行對(duì)口入園政策缺乏彈性的弊端。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海內(nèi)城幼兒園大多位于居住區(qū)內(nèi)部或道路沿線，為避免早高峰交通擁堵，一般禁止接送車輛進(jìn)入小區(qū)或不具備路邊停靠條件。駕車接送的幼兒家長(zhǎng)往往違規(guī)停車，步行送幼兒入園后再返回驅(qū)車離開，或短暫停車后由另一名家長(zhǎng)攜帶幼兒入園，均易造成交通擁堵，也是道路資源、人力成本和時(shí)間成本的浪費(fèi)。

在管理方法上，有必要針對(duì)早高峰機(jī)動(dòng)車通勤并兼顧攜帶幼兒入園這一典型城市精細(xì)化管理場(chǎng)景，結(jié)合社區(qū)微更新改造，優(yōu)化道路規(guī)劃設(shè)計(jì)，提升交通管理策略。對(duì)于道路沿線的幼兒園，可將幼兒園周邊道路限時(shí)調(diào)整為單行道，并合理改造出入口設(shè)計(jì)[25]，如增設(shè)港灣式停車位等臨時(shí)停車空間，允許車輛在無(wú)人狀態(tài)下短時(shí)停放。對(duì)于位于小區(qū)內(nèi)部的幼兒園，可允許外來(lái)接送車輛進(jìn)入小區(qū)的內(nèi)部或地下停車區(qū)域，同時(shí)在入口及流線設(shè)置標(biāo)識(shí)有效引導(dǎo)接送流向，避免車流對(duì)沖，減少對(duì)小區(qū)內(nèi)部的交通干擾。此外，還應(yīng)鼓勵(lì)幼兒園配置校車，有效增加園區(qū)可達(dá)性。

4 結(jié)語(yǔ)

有效配置、優(yōu)化供給教育資源，在更高水平上促進(jìn)兒童全面發(fā)展，是踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的具體體現(xiàn)。《上海市婦女兒童發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，“創(chuàng)新學(xué)前教育資源供給與服務(wù)方式，辦好每一所家門口的托兒所和幼兒園”[26]。本文聚焦上海浦東新區(qū)內(nèi)城幼兒園，發(fā)現(xiàn)多口徑下的幼兒園園區(qū)布局不均衡，存在覆蓋盲區(qū)和供需空間錯(cuò)位。進(jìn)一步引入時(shí)間可達(dá)性概念，在機(jī)動(dòng)車通勤并兼顧接送幼兒的出行新模式下，幼兒園可達(dá)性大幅提升。據(jù)此，提出幼兒園空間資源配置優(yōu)化策略：增加家庭入園選擇機(jī)會(huì)、鄰近園區(qū)聯(lián)合招生等，在更大范圍整合教育資源，消弭供需錯(cuò)位矛盾。此外，尚需優(yōu)化道路設(shè)計(jì)，加強(qiáng)交通管理，如設(shè)置限時(shí)單行道、港灣式臨時(shí)停車及配置校車等。