杭州市韌性城市建設現狀及對策

施益軍 岳文澤

前言

作為人類活動的主要空間載體，城市的發展建設與對災害風險的抵御始終相伴。進入21世紀以來，先后發生2003)的SARS疫情、2008)的汶川地震、2010)舟曲特大泥石流災害、2010)玉樹地震、2014)上海外灘踩踏事件、2015)天津濱海新區爆炸事件、2016)江蘇阜寧龍卷風災害、2017)四川九寨溝地震、2020)以來的新冠肺炎疫情等各類災害事件，已嚴重影響了我國城市社會經濟可持續發展和人民群眾的生命財產安全。在此背景下，“韌性城市”（城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并通過合理地調配資源以從災害中快速恢復），已經成為我國城市治理中的必由之路與現實選擇。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五)規劃和二〇三五)遠景目標的建議》明確提出，建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。黨的十九屆五中全會首次把統籌發展和安全納入“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想，強調要加強國家安全體系和能力建設，筑牢國家安全屏障，可見安全發展在我國城鎮化工作和建設中的重要地位和重大意義。

杭州作為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口的核心城市，在率先推動城鎮化快速發展的同時，也面臨著嚴峻的風險形勢。通過總結杭州在經歷各類災害后恢復重建的經驗教訓，有助于凝練有效指導城市防災減災的理論與方法，從而助力更加宜居、更具韌性的現代城市建設。

杭州城市安全的災害風險

根據《國家突發公共事件總體應急預案》規定，目前威脅杭州城市安全的災害風險主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類，杭州也同樣面臨這四類災害風險。

（一）自然災害

自然災害具有破壞力極大、影響范圍廣和不可避免的特點，會對城市建設、社會經濟和居民安全帶來嚴重的影響。我國是世界上自然災害種類最多的國家，位于我國東部沿海地區的杭州市，具有成災頻率高、災后修復難度大、恢復時間長的特點。加上社會經濟系統的整體承災和抗災能力較低，長期以來造成的損失嚴重。據統計，僅2021)一)，杭州市有11個區縣共計112個鄉鎮受災，緊急轉移人口50萬余人，直接經濟損失約53338.99萬元（圖1）。

圖1 2021)臺風“煙花”造成杭州多處路段嚴重積水

（二）安全生產事故

城市事故災難是在城市居民的日常生產和生活各項活動中，由于人為原因造成的，并給城市居民健康和生命安全、財產安全造成一定損失的，具有隨機性、突發性和不可避免性的非常規突發事件。安全事故對社會穩定和經濟發展具有重大影響。近)來頻發的各類安全生產事故給杭州市造成了重大的經濟損失。僅2021)一)，杭州全市共發生各類生產安全事故162起，造成人員死亡130人。

（三）公共衛生事件

根據緊急狀態產生的原因，公共衛生事件分為兩類：一類是由自然災害引起的突發性公共衛生事件；另一類是由人為因素或社會動亂引發的突發公共衛生安全事件。公共衛生事件會對人類的生命健康安全、經濟的發展和社會的穩定造成不同程度的威脅。據統計，杭州市2004)至2018)，共計報告突發公共衛生事件284起，發病10824例，死亡21例，波及998084人，罹患率為1.08%。

（四）社會安全事件

城市社會安全事件是在社會發展過程中因長期積壓的社會問題，因人為因素引發的可能造成重大社會影響或危害社會穩定、干擾社會秩序的突發性公共安全事件。社會安全事件具有緊急性、關聯性、嚴重性、社會性和群體性等特點。據不完全統計，近)來杭州各類社會安全事件發生總量雖有所下降，但發生頻率仍較高且造成嚴重影響。各類安全事件中60%以上均為社會安全事件，以電信網絡詐騙為例，2018)至2020)，分別為160余件、180余件和390余件，明顯呈上升趨勢。

杭州韌性城市建設面臨的問題

當前杭州市城鎮化率已經超過80%（圖2），隨著城市人口數量和密度的日益增加、生產活動和社會物質財富的不斷集中，城市災害風險在不斷增加，造成的后果也越發嚴重。因此，加快韌性城市建設已成為全社會的共識。受制于我國韌性城市建設整體起步較晚，杭州市在理論、法規、規劃、實施層面均存在不同的問題與挑戰，制約著韌性城市建設的推進。

圖2 2010)至2021)杭州城鎮化率與GDP變化

（一）理論認識與法規建設層面

（1）公眾對韌性城市認識不足，參與度較低

社會對韌性城市理念認知不足直接降低了公眾參與度。韌性城市強調多元主體參與、“上下互動”的規劃理念，韌性城市建設需要公眾的密切配合。在全社會形成良好的韌性文化，是一個長期的過程。韌性城市建設涵蓋城市經濟、社會、文化、生態等諸多方面，因此建設韌性城市僅依靠單一的政府治理效果是有限的。目前杭州韌性城市建設的主體仍然僅是城市政府，從理念推廣到規劃設計再到建設實踐，公眾的參與度都比較低。

（2）韌性城市理論體系有待完善

韌性城市作為一種全新的城市規劃建設理念，在實踐過程中對其概念、內涵認識的不足，造成相關理念的混淆及實施的盲目性。目前我國國內主要以借鑒學習國外經驗為主，尚未發展出適合我國國情的韌性城市理論體系，亟須加強對韌性城市理論進行科學性和系統性的研究，探索具有中國特色的韌性城市理論體系。杭州市由于自然、社會、經濟、文化條件不同，在韌性城市建設實踐過程中存在著很大的差異，韌性城市理論體系亟須完善。

（3）韌性城市建設的法律法規缺乏

長期以來杭州城市防災工作相關法律法規體系的不夠完善，導致防災管理工作交叉，防災工作程序、防災規劃有待規范，制度建設、管理和決策系統等落后于防災工作的實際需要。另外，我國現行的城市規劃相關法規尚未結合韌性城市理念及內涵進行對應的調整，已無法適應韌性城市規劃的需要，難以為杭州市韌性城市建設提供切實的法律保障。

（二）規劃層面

（1）韌性城市建設的前期風險評估難度較大

城市災害風險評估可以為韌性城市建設指明方向。在杭州韌性城市建設過程中，城市災害風險評估需要收集大量的數據資料，包括災害的基礎資料、致災因子、承災體等。這些資料來自不同部門，數據統計口徑和標準不一，獲取難度大。加上長期以來對于城市災害風險重視不夠，導致風險評估難度較大。另外，目前尚缺乏多災害風險評估的有效技術方法。

（2）韌性城市規劃與現有規劃關系不明

我國城市規劃種類眾多，相關規劃之間的銜接存在較多問題。在杭州韌性城市規劃過程中，要處理好韌性城市規劃與現有規劃之間的關系，尤其是搭載國土空間規劃編制和實施改革的浪潮，解決韌性城市規劃與不同層面規劃的對接，避免由于規劃可操作性不強，進而導致韌性城市目標無法實現、與初衷相背離的困境。

（三）實施層面

（1）韌性城市建設實施主體不清

規劃對韌性城市建設影響深遠，雖由規劃部門編制、上級規劃部門負責審批，但是涉及環境、市政、交通、應急等多方面的對策措施，在建設實施過程中則需要多部門、跨行業共同合作。在目前的行政體制下，尚沒有一個部門完全有權力監督相關措施的實施或充分協調各部門之間的配合，導致杭州推進韌性城市建設過程中的主體不清、實施不力。

（2）韌性城市建設治理流程不明

韌性城市建設的治理流程不完善一定程度上增加了杭州韌性城市推進的困難。由于我國韌性城市建設尚處于起步階段，采取的多是示范和試點模式，開展范圍和規模都比較小，建設管理流程和建設標準尚在摸索當中，韌性城市建設治理的各個環節都沒有形成一個成熟的流程，因而使得杭州韌性城市建設進程難以獲得各層次的法律保障和政策支持。

（3）韌性城市建設中的防災與應急管理低效

目前許多新的城市災害涉及非傳統危機領域，應急預案還存在空白。由于缺乏危險關鍵控制點的全面調查和定期系統的危害性因素及脆弱性評估，致使應急預案大多是上行下效，沒有針對性和可操作性。當前的防災管理，各部門應急聯動敏捷性有待提高、資源共享度低、人力物力浪費大，缺乏一個統一的、強有力的綜合協調機構。各級系統互不隸屬、機制不同、信息無法互通，部門難以快速協調，應急處理效率低下。

（4）基礎設施對韌性城市建設的支撐不強

基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對提升城市防災能力和推進韌性城市建設具有重要支撐作用。當前，杭州市城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。由于財力有限和重視程度不夠，在防災基礎設施方面仍存在投入不足的問題。加上設施設備的維護不到位、應急演練缺乏針對性，在遇到突發應急事件的時候，往往陷于被動，給經濟發展和人民生命財產安全帶來危害。

推進杭州韌性城市建設的對策建議

針對杭州在韌性城市建設中存在的突出問題與薄弱環節，提出如下相應的對策建議。

（一）強化規劃與評估對韌性城市建設的引領

（1）韌性城市理念與現行各類規劃融合

韌性城市規劃是保障城市安全的源頭，是韌性城市建設的重要引領。杭州韌性城市規劃要以災害風險評估為基礎，根據風險評價結果，對韌性城市建設提出合理建議，使城市的防災減災能力得到最大程度提升。通過將韌性城市規劃納入到國土空間規劃體系當中，將韌性城市理念的內涵、目標、指標體系等融入到國土空間規劃及相關專項規劃中（圖3），更好地提升城市防災能力，實現城市韌性的目標。同時，通過完善相應法律法規，保障韌性城市規劃的實施和落地。

圖3 韌性城市規劃編制體系

（2）開展韌性城市建設評估

韌性城市建設評估對于提升杭州城市韌性具有重要意義，有利于杭州韌性城市建設的長遠發展。為此，需要構建符合杭州城市現狀的韌性城市評測指標體系與方法，定量、半定量地刻畫城市韌性。同時，充分利用大數據、GIS、遙感、AI等技術，積極開展韌性城市評估。基于評估結果，發現薄弱環節，改進提升城市韌性的方法、技術指引及政策建議等，為更好地實現韌性城市目標提供保障。

（二）夯實韌性城市建設的基礎

（1）統籌基礎設施建設

在杭州韌性城市規劃的框架下，統籌城市基礎設施建設，攻克原有城市市政工程薄弱環節，加強源頭治理，防范城市風險。有序推進城市基礎設施和地下管網綜合管廊模式建設，扎實推進防災工程建設和改造。對現有的老舊但仍然可以提供服務的基礎設施進行翻新和維護，對效能低下的基礎設施進行廢棄重建；在更新現有硬件設施的基礎上，規劃增加新的應急性基礎設施的供給。

（2）加強災害風險基礎大數據平臺建設

依托杭州市“城市大腦”平臺（圖4），加強災害風險基礎大數據平臺統一建設，組織編制基礎信息共享目錄，建設基礎大數據應用平臺，實行信息集中存儲、統一管理，面向全系統開展定制式、訂閱式、“滴灌式”信息服務。同時，基于應用平臺，結合實際開發大數據應用，重點加強自然災害風險、災情數據統計、重大安全隱患、應急響應等基礎信息綜合分析研判，為風險防范、預警預報、指揮調度、應急處置等提供智能化、專業化、精細化支撐。

圖4 杭州市城市大腦體系構成（圖片來源：《杭州市城市數據大腦規劃》）

（三）完善韌性城市建設的監管體系

（1）建設災害風險預警監測系統

城市災害風險的監測預警是韌性城市建設的基礎工作。通過建設杭州城市災害綜合風險監測預警系統（圖5），接入氣象、水文、地震、地質、海洋、環境、地理信息等相關監測資源和基礎數據，構建協同聯動、全域覆蓋的監測預警網絡，提升災害鏈綜合風險監測、風險早期識別和預報預警能力。同時，強化對城市安全隱患的監督檢查，嚴格落實重大安全事故隱患掛牌督辦。完善城市安全責任體系，做到責任落實無空檔、監督管理無盲區。

圖5 城市災害風險預警監測系統架構圖（來源：《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（試行）》）

（2）加強應急管理，提高應急能力

應急管理是韌性城市建設的重要保障。通過完善應急指揮“一張圖”和應急資源管理平臺，建設杭州城市數字化應急預案庫，推進應急管理部門系統內數據共享、系統外部門數據互通，匯聚互聯網和社會單位數據，提升應急處置能力。同時，強化信息獲取和公眾服務，一方面，充分利用災害風險隱患信息報送系統，強化災害事故信息獲取；另一方面，及時發布針對特定區域、特定人群的災害預警和轉移避險等信息，提高精準性和時效性。

（四）提高韌性城市建設中的公眾認識

通過強化城市安全與韌性城市建設的宣傳教育，提升公眾對杭州韌性城市建設的認知。鼓勵建設具有特色的城市安全文化教育體驗基地、場館，積極推進把安全文化元素融入城市建設，營造關注安全、關愛生命的社會氛圍。同時，建設智能化城市韌性與城市安全科普宣教系統，打造資源共享平臺，制作、發布城市安全科普宣教內容，充分利用微博、微信等新媒體加強公益宣傳，普及安全知識，強化公眾防災意識，提高防災避險、自救互救能力。