南京韌性城市規劃建設現狀及對策思考

魯鈺雯

引言

伴隨著人類社會的發展與進步，極端氣候和自然災害的頻發制約了人類社會的經濟發展。據統計，1960—2021)，全球自然災害發生數量呈明顯上升的趨勢，自然災害數量及損失急速增加。除自然災害之外，由于城鎮化的快速發展和科技進步，人為導致的事故災害和技術災害事故也呈現出急速增長的態勢，如火災、危險化學品爆炸、交通事故等。值得注意的是，近)來突發性公共衛生事件有顯著上升的趨勢，例如席卷全球的新冠肺炎疫情涉及面廣、影響范圍大，對全球范圍內的居民健康都造成了較大的威脅。

由于環境變化和自然災害頻發，城市系統面臨著逐漸增大的壓力和干擾。我國處在經濟持續發展的增速階段，隨著高速城鎮化的發展，城市人口和空間規模越來越大，空間要素密度增加，人口、經濟、服務設施等資源要素不斷向城市聚集。城市現代化發展帶來的高機動性增強了城市物質空間要素的流動性和廣域連鎖性，加重了次生災害發生的風險。快速城鎮化發展的背景下，城市面臨的風險種類、頻率、強度及影響范圍都將產生較大的變化。

以上的潛在威脅迫使城市尋找新的規劃方法和規劃策略來抵御風險。合理的規劃能夠為應對氣候變化和災害風險做出貢獻，城市系統應該學會如何提高自身相關屬性以應對風險并減輕損失。然而，傳統規劃“剛性”的管理方式未能考慮到韌性系統自身的能力和發展趨勢。面對各種各樣的城市風險，政府、城市規劃者和各利益相關者等需要引入一種更具靈活性和適應性的方式來應對風險，探索出更安全和更可持續的空間發展道路。“韌性”（Resilience）被定義為系統抵御干擾并維持其基本功能的能力，它提供了一種應對變化和災難的新方法。在城市研究中引入“韌性”理念，將韌性理念與城市研究、規劃設計相結合，是一種應對災害沖擊提升城市安全的新視角。 “韌性城市”（Resilient city）是在干擾下保持主要功能和關鍵結構的城市系統。2020)4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上發表重要講話，強調“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統”。面對沖擊與威脅，建設韌性城市已經成為國際社會普遍共識。

南京位于我國東部沿海地區，是長江三角洲三大中心城市之一，是江蘇省省會和國家級歷史文化名城，對于長三角一體化發展具有重要意義。建設更具韌性的安全城市，正在成為南京推動城市治理現代化的重要抓手。目前，南京在防災減災、應急管理及韌性城市建設等領域取得了一定的發展，但仍存在一些不足，一方面南京災害風險疊加，城市面臨的不確定性逐漸加強，安全形勢嚴峻；另一方面缺少從全局角度統籌安全韌性發展的韌性規劃體系。在上述背景下，提高南京城市韌性，探索南京韌性城市規劃建設的理論和方法具有重要的政治意義和現實指導價值。

南京安全風險交織，城市面臨的不確定性和復雜性加劇

（一）自然災害風險交織疊加

南京市自然災害種類多、影響范圍大、發生頻率高。氣象災害、地震災害、地質災害等時有發生，極端天氣發生概率增加。

地震災害。南京市地處華北地震區長江下游—黃海地震帶內，是國家明確的VII度設防地區。“十三五”期間，南京市共發生地震52次，其中有感地震9次，主要分布在溧水區（5次）、鼓樓區（1次）、玄武區（1次）、建鄴區（1次）和江寧區（1次），防震減災面臨新的挑戰。

地質災害。南京市處于低山丘陵區，地質巖性、地質構造復雜，地質環境條件脆弱（圖1）。根據南京市規劃和自然資源局2020)度地質災害隱患排查工作結果，全市現有地質災害隱患點240處，比2019))底增加11處，總威脅人數約2000人，潛在經濟損失約3.09億元。

圖1 南京市市區地質災害易發區分布圖（南京市國土資源局）

氣象災害。南京市地處長江下游，瀕江近海，屬亞熱帶季風氣候，雨量充沛，四季分明。近)來南京市暴雨、干旱、冰雹、大風等各類氣象災害發生概率攀升。除此之外，2022)的持續高溫天氣也對居民產生較大影響（圖2、圖3）。據江蘇氣象統計，2022)6月1日至8月7日全省最高氣溫達41.3℃，全省平均最高氣溫（33.4℃）及平均氣溫（28.7℃）均為1961)來新高，高溫日數1961)以來最多。南京市氣象災害應急指揮部辦公室于7月11日10時起，啟動全市氣象災害（高溫）Ⅳ級應急響應。

圖2 中央氣象臺全國氣溫預報圖示

圖3 江蘇省實時氣溫（2022.8.10）

洪澇災害。洪澇災害是南京市因其自身特殊的地理位置和氣象特點周期性遭遇的一種傳統型氣象災害。近)來，南京市幾乎每)都出現內澇災害，一些地勢低洼、排水管網建設不完善的居民區被淹，城市道路交通系統運轉失靈或部分癱瘓。

（二）安全生產形勢復雜嚴峻

南京各類災害事故風險相互交織、疊加放大、易發多發的客觀形勢依然存在，防災減災救災和應急管理工作仍面臨嚴峻挑戰。例如，南京市火災形勢嚴峻。近幾)來，南京市狠抓隱患整改等一系列措施，火災事故得到有效預防，但是一些地區和行業的消防工作依然薄弱，火災事故仍較突出，鼓樓區、秦淮區、玄武區為全市火災事故的高發區。此外，由于城市建筑高層化及超高層化發展，易燃室內裝飾材料的普遍使用，火災隱患隨之增加。

（三）快速城鎮化過程中積累的傳統安全風險凸顯

目前，南京市已進入城鎮化、工業化的中后期，城市人口不斷增多，規模不斷擴大，公共服務設施、超大規模城市綜合體、高層建筑等建設日趨復雜，增大了城市運行風險系數。同時，部分區域防災基礎薄弱，老城區、棚戶區和歷史保護街區安全發展水平與現代化建設要求不適應不協調。近)來，一些地區接連發生重特大生產安全事故，給人民群眾生命財產安全和區域經濟社會發展造成重大損失。

全面提升南京城市韌性建設水平的重要性

在緩解災害風險研究方法上，我國城市規劃建設主要通過防災減災規劃和公共安全規劃來強調基礎安全設施的重要性，如抗震規劃、防洪規劃及消防專項規劃。現有國土空間規劃涉及防災減災和韌性發展方面主要體現在消防、人防、防洪、抗震等規劃內容中，缺少對國土安全、城鄉災害的系統風險分析和規劃指標設置。隨著城市韌性建設逐漸受到重視，韌性理念提供了一種指導城市健康有序發展的新思路。然而目前韌性與空間規劃還未有效融合，如何銜接韌性規劃與現有規劃體系，還缺乏較為詳細的闡述。雖然目前許多城市的總體規劃目標中提到了構建“韌性城市”，但是由于國土空間規劃和專項規劃、詳細規劃之間的傳導問題，還并未能有效地將具體韌性愿景落實到物質空間單元。

南京作為省會城市、特大城市、中心城市，在“十四五”時期邁入城市發展的新階段，迫切需要以韌性發展為導向，全面提升對各類突發事件的抵御、恢復能力。長期以來，南京十分重視城市的安全韌性發展建設（表1），江蘇省第十四次黨代會報告明確提出要全力防范化解風險隱患，更好統籌發展和安全。“韌性城市”寫進了江蘇“十四五”規劃和2035)遠景目標中。《南京市城市總體規劃（2018—2035）》提出“守護城市 堅韌安全”的指導思想。在此背景下，全面提升南京城市韌性建設水平的重要性更加凸顯。

表1 南京市城市韌性建設相關規劃文件

韌性導向的南京規劃建設響應策略

（一）構建全災種應對的韌性規劃框架

韌性的目的是應對不確定擾動。對城市來說，這種擾動因素大多來自于“災害”，災害始終伴隨著城市的發展。韌性的引入提供了一種應對災害風險的新方法（圖4）。將城市韌性理念納入空間規劃框架和目標，形成與國土空間規劃緊密銜接、相互協調反饋并同步編制的規劃體系。通過前期準備、城市韌性與風險評估、基于韌性提升的規劃與設計、規劃實施監測與評價四個部分構建面向災害風險防御的城市空間韌性規劃框架。其中，城市韌性的提升首要任務是了解城市的韌性程度，科學、全面、合理地構建城市韌性定量評價指標體系。根據南京城市的特點、防災需求和災害風險的種類，建立南京城市韌性評價指標體系，研究其韌性的空間分布特征及發展演化規律，分析城市未來可能的不確定性情景。基于風險評估結果和韌性分析結果，識別城市發展存在的主要安全問題并確定國土空間安全發展底線。

圖4 災害情境下的城市韌性優化概念框架

（二）明確全要素覆蓋的空間韌性格局

提升城市空間韌性的思路是改變傳統規劃建設中被動地應對災害風險的方式，以城市空間為載體，積極主動地適應和應對城市變化和災害風險，發揮城市空間主動防災功能，并對規劃建設提出反饋。以“空間要素”作為韌性建設的主要抓手，明確多層次戰略性的留白空間和動態預留機制，應對未來發展的不確定性；優化城市功能布局和空間結構，發展多中心組團結構提升應對風險的冗余性；優化存量土地，促進土地利用混合，建立公園、廣場、體育館等公共空間 “平災結合”系統，提高城市空間功能多樣性和集約性；優化城市基礎設施布局和城市交通網絡安全底線，確保城市韌性發展。

（三）完善全過程銜接的安全治理體系

將韌性理念引入國土空間規劃并進行有效銜接具有重要意義和現實需求。按照國土空間規劃的整體架構，應當在總體規劃—詳細規劃—專項規劃的上下傳導過程中，將安全策略貫穿于各級規劃編制內容中，形成層次清晰、重點突出的分級應對體系，構建由戰略層面、戰術層面向操作層面傳導落實的安全體系。同時，以全生命周期的系統邏輯統籌城市安全，在災前階段統籌防災備災、災害發生階段深化監測預警、災后階段完善應急救援，制定城市韌性建設和應急響應的策略與方針。

（四）搭建智能化的安全韌性建設平臺

科學預測和情景模擬作為規劃決策的參考越發重要。第一，需要建立災害和城市空間數據庫。城市空間數據庫是城市空間韌性評估的前提，構建城市空間數據庫能夠對城市空間韌性優化起到積極作用。第二，借助國土空間信息管理平臺，接入災害信息網絡平臺，針對地震災害、氣象災害、地質災害、火災爆炸事故、交通事故與公共衛生事件等主要風險，建立綜合統籌多種災害的監測預警體系。第三，借助人工智能技術構建災害風險評估和韌性建設的全過程智能化平臺進行風險韌性評估、決策分析和空間優化模擬（圖5）。

圖5 基于AI技術的災害風險與韌性評估信息平臺