淺析老齡化背景下的應急避難場所規劃應對及韌性提升

李文靜

引言

無論是地震、暴雨、洪澇、颶風等自然災害，還是目前仍未平息的新冠肺炎疫情，面臨災害時，老)人常常更容易受到傷害。隨著)齡增加，老)人行動能力弱、獲取防災資源能力有限，脆弱性加劇，導致在各類災害事件中老)人的直接和間接傷亡比例都較高。我國自1999))末進入人口老齡化階段以來，老)人口規模和老齡化率一直處于上升趨勢（圖1）。雖然，我國進入老齡化社會的時間較晚，但是我國老)人口基數大、增速快，引起了城鄉規劃和建設領域的廣泛思考，也給城市防災減災工作帶來了新的挑戰。

圖1 我國老)人口變化

應急避難場所（以下簡稱“避難場所”）是緩解災害對城市的沖擊、保障群眾生命安全的基礎設施，合理規劃避難場所也是增強城市韌性的重要措施之一。首先，應確保避難場所本身安全且具備較強韌性，在災害中能夠充分發揮效用，不會因災害沖擊而喪失庇護受災群眾的能力。在我國，避難場所的理論研究和規劃實踐起步較晚，經驗積累相對薄弱。隨著韌性概念的引入以及風險社會的到來，對避難場所適用災種、配建標準和應災能力提出了更高的要求。雖然，已經有學者關注到老)人防災問題，認為不斷增加的老)群體規模會對現有避難場所規劃實踐產生影響。但是，目前從老)人需求切入的避難場所相關研究仍較少，以定性的策略探討為主，尚未系統梳理老齡化對避難場所規劃的影響和應對措施。本文結合目前避難場所的規劃流程，梳理老)人的避難需求，重點探討人口老齡化對避難場所規劃的影響以及避難場所規劃的韌性提升措施，希冀研究成果能夠為避難場所規劃應對人口老齡化、充分保障城市安全、改善群眾災后庇護環境提供借鑒。

老齡化對應急避難場所規劃的影響

（一）老)人的避難需求

老齡化引起了城市公共安全與防災領域研究者的重視，主要歸因于老)人高于普通成)人的避難需求。隨著老齡化率不斷攀升，基于普通成)人視角規劃的避難場所在應災能力和韌性方面的短板逐漸暴露。老)人的行動能力弱，視覺、聽覺等感官系統退化以及其他身體原因，導致他們對外界環境變化的感知和應對能力下降，災后離不開家人和社會的幫扶以及穩定的安置環境。本小節結合老)人的身心特征和行為需求，重點闡述老)人比普通成)人需求程度更高的若干避難需求。

1.室內避難空間

老)人難以忍受長時間在公園、廣場等大型戶外空間避難，體育館、校舍等室內環境更適合老)人避難。無論是地震災害，還是暴雨洪澇，或是新冠肺炎疫情，老)人對于可以遮風擋雨的室內避難場所的訴求高于普通人。這并不代表普通成)人不需要室內避難場所，而是普通成)人的身體素質較好，在避難場所資源有限的情況下，對室外避難環境的耐受力更強。此外，老)人由于行動不便，有的還需要借助輪椅等輔助工具通行。因此，老)人在完成通行、如廁、就寢等行為時通常要比普通成)人占用更多的空間，相應的避難空間需求更高，在《防災避難場所設計規范》（GB51143—2015）中對有特殊需求的老)群體的人均避難面積已經有所提高。

2.醫療物資和設施

突發重大災害，除了適宜的避難空間，老)人還需要充足的避難物資和設施以維持穩定的避難生活。通常能夠用于中長期避難生活的場所都應配備水、電、床鋪、食品等滿足基本生活需求的物品，在此基礎上老)人還對藥品和醫療設施有較高程度的需求。因為，老)人普遍患有慢性疾病，在日常生活中對于治療血壓、血糖、心臟等常用藥物依賴較大。同時，老)人的基礎疾病可能受到災害的影響而加劇并引發其他病癥，在避難過程中對醫療救治的需求更高。所以，在災后避難期間，除了滿足基本的生活需求，避難場所還需要根據老)人的身體情況儲備充足的藥物并預留醫療空間。

3.疏散距離和方式

避難場所發揮效用的前提是受災群眾在有限的時間內能夠成功到達避難場所，因此，就近疏散一直是災后救援的主要原則，即在避難過程中保證疏散時間和距離盡量短。不同疏散方式對應的疏散距離和時間不同，例如，地震發生初期，受災群眾以步行疏散為主；災情穩定后可以采用機動車輔助轉移和安置。老)人骨骼和肌肉系統衰退，行動能力遲緩，隨著)齡增長，老)人的步速普遍降低。因此，相同時間內老)人可承受的步行疏散距離更短，對避難場所的空間距離要求更高。即使是有家人幫扶的老)群體，也會不同程度地影響家人的疏散速度，降低受災群眾可承受的疏散距離。

（二）影響應急避難場所規劃的主要內容

基于以上若干老)人不同于普通成)人的避難需求分析，結合目前避難場所規劃實踐從 “災害風險分析”到“應急交通及其他輔助設施” 的流程（圖2），分析老齡化對避難場所規劃環節和內容的影響。

圖2 老齡化對避難場所規劃內容的影響

1.避難人口預測

避難人口作為規劃避難場所的基礎數據，影響到避難場所建設規模、場所選址與空間分布等主要規劃內容。為了增強避難場所應對災害的韌性，除了預測避難人口總規模，還應全面收集避難人口空間分布、避難人口)齡、健康狀況與避難需求等信息，且相關信息越詳細越好。基于常態化的需求、均質化的人口分布和同質化的行為能力預測避難人口，其結果與災時的避難需求可能差距過大。因此，避難人口預測應是對特定災害情景的一種模擬，如果預測總量過大會造成場所資源浪費，增加城市建設負擔，預測總量過小，則難以為城市安全“兜底”。例如，在新冠肺炎疫情暴發之初，武漢面臨最突出的問題就是床位不夠。

老)人受身心特征影響，難以和普通成)人歸為同質群體。因此，在預測避難人口時不能只是籠統地預測可能的受災人口總量，應根據城市人口空間分布，分)齡結構預測更為詳細的避難人口數據。尤其是在老)人集中的區域，例如大型的老舊社區和養老社區等。還需要重點識別可能受災人口的行為特征和避難需求，通過應急避難能力評估對避難人口進一步分類，以便更為準確地預測可能需要的避難場所面積和類型、可承受的疏散距離以及需要的應急設施。

2.避難場所選址和布局

無論是應對難以預測的地震災害，還是暴雨、臺風等可以提前組織疏散的災種，在盡量短的時間內找到安全的場所避難，是保證受災群眾生命安全的關鍵（圖3）。因此，通過可達性分析或是以疏散距離來確定避難場所的服務范圍，一直是避難場所選址和布局環節中的關鍵。相同時間內老)人可承受的步行疏散距離比普通成)人的短，并且隨著我國戶均人口規模減少，老)人在災后緊急狀況下能夠獲得家人幫扶的概率降低。老)人日常生活以居住區為核心展開，對于長距離、體力消耗大的活動參與度低，晝夜人口分布差異小。因此，在老)人集中的區域，如果繼續延用普通成)人的疏散距離標準布局避難場所，相同時間內老)人則難以成功到達，增加了老)人的避難負擔。

老)人行動能力和恢復能力都較弱，在布局避難場所時除了考慮老)人的疏散速度還需注重避難場所類型、空間規模和配套設施等選址因素，確保老)人能夠被合理安置，降低二次或者多次避難的概率。我國避難場所以應對地震災害的室外場地居多，老齡化背景下避難場所選址應注重受災群眾中長期避難需求，增加室內避難場所選址與布局。同時考慮老)人生活特點，配套相應的信息交流媒介、無障礙通行、心理疏導等，提高疏散效率以及老)人在避難期間的安全感。

3.避難輔助設施

在避難場所規劃實踐中通常包含了應急交通規劃內容，以及場所內應急用電、用水、廁所、標識牌等設施的布局，但是，已有規劃對于輔助中長期避難生活的一些城市公共服務設施的關注較少。一種災害的暴發可能還會引發其他次生災害，比如地震容易引發火災、洪澇可能引起疫病等，要求一個避難場所能夠同時應對所有種類的災害并支撐所有受災群眾的避難生活不太現實。雖然城市公共服務設施不屬于避難場所規劃范疇，但是考慮到維持中長期避難生活離不開醫療、消防、商業、娛樂等公共服務設施的配合，在避難場所規劃中應明確場所與其他城市公共服務設施的聯動機制。

老)人身體素質較差，避難期間對醫療設施和藥品的依賴程度高。如果避難群眾數量多，在擁擠的避難環境中用電也會增加火災的風險，與消防設施在空間上接近可以減輕災后火災風險。避難場所難以一次性儲備大量物資以滿足中長期或是長期的避難生活需求，尤其是老)人由于身體原因，在飲食方面有更多的限制以確保身體健康。如果發生重大災害需要長時間避難，為了維持正常的避難生活，避難場所應與周邊大型商超或其他食品供應商建立合作機制，確保災后食品等物資供應充足。

應急避難場所規劃韌性提升措施

老齡化背景下的避難場所規劃應根據城市人口)齡結構的變化進行適度調整，從而整體提高避難場所保障群眾生命安全的能力和應對災害的韌性。本文嘗試從統籌規劃、選址布局、適老化建設及防災宣傳四個方面總結老齡化背景下避難場所規劃的韌性提升措施。

（一）在時空維度下綜合統籌人口老齡化與避難場所規劃

人口老齡化不是靜態概念，反映的是一個動態變化的過程，從時間維度上可以看出老)人口增長趨勢，在空間維度上可以反映老)人的聚集程度。因此老齡化背景下提升避難場所的韌性，應兼顧人口老齡化發展的時間趨勢和空間特征，提高避難場所規劃應對人口老齡化的能力。目前我國人口城鎮化率已超過60%，城市用地越發緊張，但是為了守住城市安全發展的底線，避難場所規模必須得到保證。應通過預測城市人口規模和老齡化率，結合城市人口分布及城市發展方向，對老)人口的避難場所需求進行研判。例如，在城市新區，開發之初常住人口少，基于長遠發展規劃的避難場所還暫不需要全部啟用，此時，采取“留白”的方式控制好避難場所用地范圍，分階段進行建設，既可以減輕建設壓力，同時還可以增加避難場所規劃對區域人口發展和建成環境變化的適應力，提高應急避難場所空間韌性。目前我國調整了生育政策，但是人口老齡化率和老)人口規模仍在攀升，這預示著未來災后各階段的受災群眾中老)人口及相應的避難空間需求都會提高。在有限的城市資源中，為了提高老)人的避難生活質量，需要根據避難人口預測結果，從選址、布局、建設等多方面對避難場所進行韌性提升改造。

（二）增加避難場所選址并提高避難場所與其他服務設施的聯動合作

老)人行動能力弱，可承受的疏散距離有限，對于居住區及周邊的環境更加熟悉，為了滿足老)人就近避難的需求，可以結合安全生活圈綜合布局避難場所及其相關輔助設施。首先，充分利用居住區周邊的安全空間增設避難場所，即使場所規模小也可以為老)人提供臨時庇護和中轉過渡的空間。其次，在老)人集中的區域重點增加老)人熟悉的室內避難場所選址，例如社區活動中心、老)大學、校舍等，平衡室內外避難場所的類型結構，為老)人災后提供更多可以穩定避難的環境。為了節約避難場所的建設成本并豐富場所功能，可以通過與城市公共服務設施合作來緩解避難場所醫療救助和物資供應的壓力。因此，用于中長期避難的室內外避難場所應在空間上與醫院、消防站、養老機構等城市公共服務設施靠近，提高避難者轉移和救治的效率，通過協作方式增加避難場所應對災害的韌性。

（三）加強避難場所適老化建設以滿足老)人中長期避難需求

從已有的避難場所規劃研究和實踐中可以發現，重疏散輕安置、重規劃輕建設是影響避難場所充分發揮效用的主要因素。當面臨重大災害時，受災群眾需要在避難場所內滯留較長的時間，科學合理地設計避難空間對提高受災群眾的避難生活質量至關重要。因此，在確定避難場所選址布局的基礎上還可以向場所設計延伸，彌補避難場所適老化建設的不足。結合老)人口分布，借鑒日本福祉型避難場所建設經驗，對可能承載老)避難者且規模大的避難場所，根據老)人的行為特征改善避難場所內的功能分區和空間布局，專門規劃出可服務老)人的避難空間。對場所內的通道、衛生間等空間落實無障礙設計，方便老)人使用。同時，還應加強具體項目的設計審查，督促落實避難場所功能區配置和避難空間適老化設計方案。從規劃設計到建設實施以及監督管理，多環節協作、共同強化避難場所對人口老齡化的規劃韌性。

（四）完善面向老)群體的應急避難和防災知識宣傳

為了充分發揮避難場所的效用，需要在避難場所與老)人之間建立良好的認知與互動。以社區為單位，結合老)人的認知能力，組織老)人定向開展形式多樣的宣傳活動，例如線下宣講、防災視頻宣傳、知識競猜、繪制防災地圖等（圖4），讓老)人切實理解避難場所規劃的目的、避難場所啟用和關閉流程以及場所內相關應急設施的使用方法，學習科學防災和避難的技巧。非災時，也可以在避難場所內加強宣傳，讓老)人在日常使用公園、廣場、老)大學、社區活動中心時也能接觸到防災知識和技巧，加強對避難空間的認知。同時，采用一些易于老)人理解的圖案信息去指示避難場所和應急設施，提高場所的可識別性，在日常維護中根據場所信息及時更新標識牌內容，明確指示場所的空間位置。通過加強宣傳、公眾參與等規劃“軟件”，輔助避難場所規劃“硬件”的韌性提升。

圖4 社區防災宣傳

結語

合理規劃避難場所，提高避難場所韌性是守護城市安全底線的重要環節，老齡化背景對避難場所規劃建設提出了更高的要求。本文梳理了若干老)人的避難需求以及老齡化對避難場所規劃的影響，為提升避難場所韌性奠定基礎。今后可以在時空雙重維度下綜合統籌人口老齡化和避難場所規劃，結合老)人口信息增加避難場所選址并平衡場所類型，強化避難場所與其他服務設施的協作，對于定向服務于老)人的避難空間應加強適老化建設，并以社區為單位加大防災宣傳力度。希冀通過以上措施可以提高老齡化背景下避難場所的應災能力及規劃韌性。