以韌性城市建設開啟深圳城市安全發展新范式

魏杰

引言

近)來，全球氣候變化形勢嚴峻，極端自然災害頻發，環境危機日益加劇，公共衛生安全和社會安全沖突持續誘發城市社會經濟失穩。同時，在經濟全球化和快速城鎮化的驅動下，越來越多的人口和社會經濟活動在城市聚集。城市系統與各類安全風險系統的耦合性不斷增強，城市安全風險的復雜性、不確定性和影響范圍將會急劇放大，傳統基于經驗思維的被動防御策略已經越來越難以滿足城市安全發展的需要，增強城市韌性日益成為專家學者和政府管理者的共識。

韌性（Resilience）起源于機械工程學領域，表示材料受到外力發生形變后的復原能力。1973)加拿大生態學家Holling將其引入生態學領域，用于描述生態系統受擾動后維持穩定狀態的能力。2002)，倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）在聯合國可持續發展全球峰會上首次將“韌性”概念引入城市安全領域，“韌性城市”由此而生，并在全球范圍內掀起了韌性城市研究與實踐的新浪潮。2021)我國發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五)規劃和2035)遠景目標綱要》，首次將建設韌性城市寫入國家規劃。韌性城市突出了城市對公共安全事件的抵御、吸收、適應、恢復、學習的能力，涉及事前、事中、事后應急管理全過程，被認為是城市安全發展的新范式。本文將以深圳為例，在系統分析深圳城市安全發展現狀及面臨的安全風險的基礎上，從韌性視角研判其安全發展存在的問題，并提出深圳韌性城市建設的對策及建議。

深圳城市發展面臨的安全風險

深圳位于我國東南沿海地區，是小地盤、高密度的超大城市，城市面臨多樣復雜的風險。

（一）自然災害易發多發，城市安全風險整體較高

深圳是我國多種自然災害易發多發區域之一，具有災種多、災期長、發生頻率高、災情重的特點。其中臺風、暴雨等氣象災害發生頻率最高，歷史上造成的危害最嚴重（圖1）；整體地質構造穩定性較好，但存在發生中強地震可能性。統計數據顯示，近60)來，深圳)平均暴雨日9.0天，影響全市的臺風)平均4個，)均高溫天氣2.8天，)均雷暴天數69天，)均洪、澇、潮災害近2次，)均干旱70天，)均發生森林火災32宗。僅在2003—2019)，深圳市受臺風、暴雨等自然災害影響次數超190次，死亡或失蹤總人數超過95人，直接經濟總損失超過25億元。

圖1 1952—2019)登陸深圳市臺風路徑圖

深圳歷史上發生的事故災難以火災事故為主，1990)以來的16起重特大事故中，12起是火災事故；全市重大油氣設施、管道及其他危險品儲存場所數量多、規模大，并布局有大亞灣核基地，一旦發生事故后果嚴重。同時，深圳作為人口密集的超大城市和口岸城市，毗鄰港澳，人流量巨大，境內外交往頻繁，公共衛生事件和社會安全事件風險整體較高。

（二）氣候變化影響顯著，未來面臨更高氣候風險

受全球氣候變化影響，近)來深圳遭受的臺風、暴雨等氣象災害朝極端化發展。深圳市氣象局統計表明，近10)來影響深圳的臺風數量增多、影響時段逐漸拉長、強度越來越強。2017)8月底至9月初，臺風十天內三連擊珠三角，給深圳帶來嚴重影響。2018)超強臺風“山竹”造成全市14萬棵樹木倒伏。日雨量極值增加趨勢明顯，1992)以來日雨量極值超過300毫米的)份有8次，其中6次出現在2008)以后。同時短歷時暴雨越來越多發，2007)以來平均小時雨強113.8毫米/小時，比90)代平均值增加了54%（圖2）。

圖2 深圳1992—2019)1小時雨強極值變化

根據國家海洋信息中心、深圳市氣象局的相關研究，在氣候變化的背景下，深圳海平面至21世紀末可能上升二三十至七八十厘米，極端不利狀況下不能排除上升一米以上可能性，未來深圳將面臨更高的臺風、暴雨、風暴潮、強對流、洪澇和地質災害等風險。

（三）新興風險日益突出，城市安全風險關聯性強

當前深圳經濟總量快速增長，經濟質量和結構不斷改善，新業態、新產業、新領域不斷涌現，城市安全領域新情況、新問題層出不窮，新興風險越發突出。如地下空間開發總量不斷增大，地下設施類型日益多樣化，由此帶來的地質、洪澇、火災及人員踩踏等風險；高層建筑密度不斷加大，軌道交通日益復雜，災后自救及疏散救援的難度增大等。同時，深圳作為常住人口近1800萬的超大城市，人流、物流、信息流高速流動，市政、交通、教育、醫療、環境、衛生、城建、安保等各要素高度關聯，當某個要素發生風險時，風險因子容易耦合、疊加，同時這些要素構成的動態網絡也為風險的傳播和擴散提供了眾多可能性，容易形成連鎖反應，甚至造成城市系統的崩潰。

深圳城市安全發展現狀

面對復雜多樣的城市安全風險，深圳始終堅持科學發展、安全發展，采取一系列舉措，有效推動了城市安全管理工作。

（一）體制機制不斷完善，依法治理能力明顯提升

深圳已全面建立了安全生產責任制，不斷優化突發事件應急救援指揮體系，全市成立36個市級專項應急指揮部，部門協同、區域聯動、軍地協調、政企互助等應急處置機制逐步健全。同時，充分利用深圳特區立法權優勢，持續推進“1+4”應急管理法規體系建設，并出臺了《深圳經濟特區消防條例》《深圳經濟特區安全生產監督管理條例》《深圳市應急避難場所管理辦法》《城市安全風險評估導則》等一批具有深圳特色的地方性法規規章及標準規范，各領域安全監管執法力度不斷加大。

（二）風險防控成效初顯，災害防御能力持續增強

深圳持續開展城市公共安全風險評估，強化風險分級管控和隱患排查治理，初步形成全市“紅橙黃藍”風險空間分布電子地圖。全市已建立了立體化綜合氣象觀測網，形成功能較為齊全的水文站網體系和地震監測網絡，建成8個綜合氣象觀測基地，220個自動氣象站，1000余處水文站網、30個地震臺；完成210平方千米城市建成區海綿城市改造建設;全面實施防洪排澇、海堤重建及老舊水庫除險加固工程;地質災害隱患點治理成效顯著，連續11)實現地質災害零傷亡;創建165個國家綜合減災示范社區、6個省級防震減災科普示范基地。

（三）應急處置能力提升，科技支撐能力穩步提高

2018)機構改革后，深圳市應急管理局牽頭持續推進市突發事件總體應急預案和57個市級專項應急預案制修訂，應急預案體系不斷完善。全市扎實開展桌面推演、“雙盲”實戰演練，有效提升了應急處置能力。全市共建成室外避難場所447處、室內避難場所663處、城市消防站92座、海上救援基地10座、森林消防站10座、醫院144家、疾控中心11處、應急物資儲備庫（點）1423處、儲備物資909萬件。全市啟動應急管理“一庫、四平臺、N系統”信息化建設，“一網八庫”決策支持系統和“智慧建造”“智慧水務”“智慧海事”等一批智能化、信息化平臺相繼建成并投入使用。

韌性視角下深圳安全發展存在的問題分析

與傳統的防災減災相比，韌性城市的內涵更加豐富，更強調動態風險管理、多等級災害防御、多系統綜合防災，更注重通過軟硬件相互結合、各部門相互協調，多級聯動綜合管理，政府社會多元共治。韌性視角下，特別是在極端災害情景下深圳安全發展的短板仍較為突出。

（一）安全發展的長效機制尚未建立

當前，深圳尚未形成完善的城市運行全過程的安全管理體系。城市安全在城市國民經濟和社會發展總體謀劃中考慮仍不足；城市安全管理整體性有待提升，部分領域部門職能分工不夠清晰，管理盲區較多、部門聯動效應不足。有待圍繞韌性城市建設在頂層設計上建立城市安全發展的長效機制，才能更好應對各類災害事故特別是極端災害。

（二）全過程動態風險管理有待加強

防勝于救，實行全過程動態風險管理是韌性城市建設的重要理念。當前，深圳風險管理片段化、靜態化的問題仍較突出，應將風險管理理念融入城市規劃、建設和運行管理全過程，從風險意識強化、風險定期評估、風險監測預警、風險治理體系等方面完善城市安全風險防控機制。

（三）空間和基礎設施韌性有待提升

當前，深圳城市空間規劃時安全風險要素考慮有待加強，風險空間的劃定和管控措施仍不夠完善，城市空間冗余度有待提升。城市基礎設施規劃建設主要按防大災考慮，面對極端災害時，基礎設施、生命線工程韌性不足，短板問題仍較為突出。應結合韌性城市建設，統籌提升國土空間和基礎設施韌性。

（四）社會力量參與度明顯不足

韌性城市建設應以政府為主導，但社會力量也是有效補充。相對政府組織，社會力量機制更為靈活，在部分領域專業化程度更高。但當前深圳社會力量參與城市安全服務的覆蓋面仍非常有限。有待政府出臺相應的支持和管理政策，建立一個信息共享、多元溝通協調的平臺。

深圳建設韌性城市的對策及建議

對深圳而言，推動韌性城市建設，關鍵在于將韌性理念貫穿于城市規劃、建設、管理等城市發展各個環節，重點彌補防范應對極端災害時可能出現的各類短板，全面提高城市對突發事件的防御、應對、恢復、學習等能力，形成全主體協同治理、全要素系統防控的安全韌性體系。

（一）加強頂層設計，完善制度體系韌性

堅持以風險管理為核心，將風險管理融入城市規劃、建設、運行和管理等各環節，推進全周期城市安全風險治理，形成反映深圳風險特征，體現深圳城市特點、系統完備的韌性城市頂層制度體系。制修訂與安全發展、應急管理相關的地方性法規和政府規章時，應充分體現韌性城市建設要求。加強海平面上升、極端天氣增加等氣候變化影響研究，建立涵蓋城市、社區、建筑、生命線工程和各行業領域的多等級、精細化、動態化的韌性標準體系。建立韌性城市指標體系，定期開展綜合評估和專項評估。研究編制韌性城市專項規劃，開展綜合防災規劃和基礎設施韌性提升規劃，強化各級各類國土空間規劃和城市建設的韌性對策和措施，編制實施韌性社區建設規劃，制訂各行業領域韌性提升方案。

（二）優化城市布局，拓展國土空間韌性

優化城市空間安全布局，基于小地盤高密度超大沿海城市特征，統籌開展城市安全風險要素分析，合理劃定災害風險區，研究制定風險區分級管控要求和防災措施。加強城市豎向設計和規劃選址論證，優化城市用地功能布局。建立市、區和社區等多級防災分區體系，有序布局防災設施（圖3）。合理預留城市戰略留白空間，提升城市空間冗余度。完善應急避難、應急救援、應急醫療衛生、應急物資物流、應急交通等應急疏散救援空間規劃布局及配套設施建設。保障海岸帶空間安全，強化濱海空間風險評估和管控，研究制定規劃建設管控要求，加強海岸基干林帶、紅樹林保護和濱海公園綠地防護林建設。重視地下空間安全，加強洪澇、風暴潮、地質災害等風險區內地下空間利用的風險評估，優化地下空間安全設計，加強安全、疏散、避難、救援等配套設施建設，建設全生命周期的地下空間智慧安全監測體系，統籌完善地下空間應急管理制度，提高應急聯動響應效率。

圖3 深圳市級防災分區劃分示意圖

（三）促高質量發展，強化設施工程韌性

提升城市生命線工程韌性，提高關鍵節點和重點區域的建設標準，設置必要的保障冗余單元，積極推動資源保障區域互聯共享，定期開展城市生命線風險隱患排查，加快推進地下管線消隱改造。強化應急交通和物流設施保障能力，構建海陸空、全天候、系統化的立體應急救援網絡，加強重要交通生命線的建設、運營和維護，實現重要道路交通生命線工程100%抗震化，打造覆蓋市級的應急物資“2小時響應圈”，研究建設陸、海、空協同的粵港澳大灣區應急通道網絡和應急物資物流設施體系，提升灣區應急保障能力。優化災害防御設施標準，繪制洪澇風險圖，系統推進水庫除險加固、內澇治理和防洪潮體系建設，充分利用藍綠空間，打造生態防火隔離屏障。提升老舊高層建筑韌性，嚴格審核建筑抗震、抗風、防火規劃設計，將抗震設防不達標、火災安全風險高的老舊建筑優先納入相關改造計劃，鼓勵開展超高層建筑運行安全監測。加強公共設施韌性，考慮極端災害情景，提高學校、醫院、體育場館等公共設施規劃建設標準，建立大型公共設施平戰轉換預案，統籌醫療救援優勢資源，增強應急醫療系統韌性。構建城市生態安全格局，加強公園、綠道、廣場、河湖水系、濕地、生態海堤等綠色基礎設施建設。

（四）堅持政府主導，提升城市治理韌性

充分發揮政府統籌治理能力，提升各級黨委政府、基層組織的應急處變能力。建立針對性、實用性和可操作性強的市、區、街道和社區預案體系，提高巨災情景下應急響應和處置能力。構建多層次、立體化“空—天—地”多網時空融合的感知體系，建設各類災害感知、隱患排查、風險評估、智能預警體系，打造城市全覆蓋一體化安全智能平臺，實現各類感知系統互聯互通和信息共享，形成感知、匯聚、研判、預警、決策、處置、反饋的全災種、全流程閉環管理機制。整合各類應急救援力量，建立快速有效的應急預置力量工作制度。著力提升應急指揮保障體系，明確指揮部建設標準，合理設立備份指揮場所，加強各級指揮所防護，實現互聯互通，確保巨災情況下指揮所的安全。

（五）推進多元協調，培育社會系統韌性

培育深圳特色韌性文化，將應急管理、防災減災、韌性城市建設納入城市精神文明建設體系，形成具有深圳特色的韌性文化。開展全民韌性教育培訓，將韌性城市相關內容列入國民教育、職業教育、來深建設者技能教育、干部培訓課程等。推進韌性社區建設，細化社區風險圖，推動社區防災、減災、救災設施及裝備合理布局及建設，完善災害應急預案，優化脆弱人群風險防控、避險救援救助管理體系，提升家庭減災能力。引導社會力量共同參與韌性城市建設，重點培養志愿者隊伍和“應急響應第一人”。善用科技賦能，著力打造若干國家級應急管理科技創新中心和重點實驗室，建立城市安全智能化技術研發體系和裝備技術體系，確保城市基礎信息和智能管理系統安全。扶植安全韌性產業，立足深圳高端制造、新一代信息通信等產業優勢，統籌推進具有安全韌性產業發展基礎的工業園區。加快巨災保險發展，探索設立巨災保險基金，推動商業保險機構開發個人巨災保險產品，強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用。