北京城市總體規(guī)劃中韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)構(gòu)建

路林

韌性城市建設(shè)是保障首都安全、推動首都發(fā)展的重要理念和舉措，《北京城市總體規(guī)劃（2016)—2035)）》（以下簡稱北京總規(guī)）作為指導(dǎo)新時代首都發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從戰(zhàn)略層面謀劃城市安全可持續(xù)發(fā)展的整體格局，從治理層面創(chuàng)新提升綜合應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險挑戰(zhàn)的城市治理能力，從系統(tǒng)層面持續(xù)推進(jìn)城市安全體系的不斷完善，在北京總規(guī)的實施中首都城市韌性建設(shè)水平不斷增強(qiáng)。2021)11月11日，北京市委市政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，北京韌性城市建設(shè)邁進(jìn)了新階段。

新時期首都城市安全的風(fēng)險挑戰(zhàn)

（一）超大城市安全的特殊性

北京作為擁有2000萬人口的超大城市，人口眾多、流動性強(qiáng)、建設(shè)密度高，與鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市相比，其安全問題更具有特殊性。從致災(zāi)因子來看，由于超大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統(tǒng)受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發(fā)生人為災(zāi)害或由于人為因素誘發(fā)的自然災(zāi)害。從災(zāi)害過程來看，超大城市人口稠密，人群相互接觸的概率大，因而災(zāi)情的擴(kuò)散往往較難控制。從災(zāi)害衍變來看，超大城市在發(fā)生原生災(zāi)害之后，很容易引發(fā)次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害。從災(zāi)害后果來看，同一等級災(zāi)害發(fā)生在超大城市將產(chǎn)生更大的危害性。

（二）首都城市安全的特殊性

首都作為功能更加復(fù)合的國際大都市，其城市風(fēng)險治理與一般超大城市風(fēng)險治理有共性特征，也有個性特點。從災(zāi)害風(fēng)險的角度來講，與一般大都市相比，首都作為中央核心職能的所在地，公共安全風(fēng)險防控要求更加嚴(yán)格，各類應(yīng)急安全保障設(shè)施的建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)和重點保障對象的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要求更高，同時也面臨更多的挑戰(zhàn)。從城市風(fēng)險治理的角度來講，首都風(fēng)險治理的主體強(qiáng)力、多元，涵蓋中央政府、直轄市政府、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府、市場和社會多元主體。

（三）當(dāng)前首都城市發(fā)展面臨的主要安全問題

從各類災(zāi)害和風(fēng)險的發(fā)生趨勢來看，北京的城市安全需正確應(yīng)對以下挑戰(zhàn)：一是北京對水資源、能源、物資供應(yīng)的依賴性強(qiáng)，系統(tǒng)安全保障成為城市安全的重要挑戰(zhàn)；二是全球氣候變化加劇，傳統(tǒng)自然災(zāi)害對城市安全的影響增大，暴雨內(nèi)澇、極端高溫、寒潮等氣象災(zāi)害發(fā)生的頻率和影響加大，對城市建設(shè)和安全基礎(chǔ)設(shè)施影響逐漸顯現(xiàn)；三是隨著世界和地區(qū)安全局勢多變，戰(zhàn)爭、信息威脅、新型傳染性疫病等安全問題也成為影響北京城市安全的因素；四是北京是世界上少數(shù)幾個曾經(jīng)發(fā)生過七級以上大地震的超大城市，地震災(zāi)害風(fēng)險長期存在，要深刻把握應(yīng)對巨災(zāi)的現(xiàn)實需求。

北京韌性城市規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略謀劃

北京總規(guī)緊扣“兩個一百)”的奮斗目標(biāo)，牢固樹立安全發(fā)展理念，強(qiáng)化安全紅線意識，緊緊圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”目標(biāo)的安全需求，謀劃發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；確立了有利于安全發(fā)展的城市總體格局，并在更大的戰(zhàn)略空間謀劃首都安全發(fā)展；明確提出了“強(qiáng)化城市韌性”的要求，提出了加強(qiáng)自然資源可持續(xù)管理、協(xié)調(diào)水與城市的關(guān)系、加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力等任務(wù)，提升城市整體的安全防護(hù)能力。

（一）轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式

堅定不移疏解非首都功能，開展疏解整治促提升專項行動，使得城市易損性不斷降低，承災(zāi)能力不斷增強(qiáng)。

（1）持續(xù)推動非首都功能疏解。疏解一批人員聚集、災(zāi)害隱患突出的批發(fā)市場、臨時小型倉儲場所、一般性制造業(yè)企業(yè)，降低中心城區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)和功能集聚造成的風(fēng)險和壓力。拆除一批耐火等級低、建筑連片、防火間距嚴(yán)重不足的違法違章建筑，消除安全隱患，實現(xiàn)城市空間“留白增綠”，同時使得城市公共空間具有一定的容量彈性，在危機(jī)發(fā)生時可以作為臨時疏散空間和隔離防護(hù)空間。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行并適時修訂新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，限制現(xiàn)狀易燃易爆危險品企業(yè)規(guī)模，騰退、搬遷高風(fēng)險的危險化學(xué)品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)，消除風(fēng)險隱患。

（二）堅持“分散集團(tuán)式”空間布局和職住平衡的功能結(jié)構(gòu)

強(qiáng)化結(jié)構(gòu)性綠色空間，推進(jìn)城市公園環(huán)、郊野公園環(huán)、楔形生態(tài)廊道和通風(fēng)廊道實施，增強(qiáng)城市的空間韌性（圖1、圖2）。

圖1 中心城區(qū)通風(fēng)廊道規(guī)劃示意圖

圖2 市域綠色空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

綠色空間廊道平時可以為市民提供休閑游憩場所，大面積的綠色空間還可提供新鮮的空氣；災(zāi)時作為物理意義上的主要分隔帶，能起到空間隔離作用，防止更大范圍的風(fēng)險擴(kuò)散，同時也是具備建設(shè)空間、可用于布局重要生命線工程的安全通廊，對保障北京的城市健康運行具有重要作用。

（三）劃定戰(zhàn)略留白用地

北京總規(guī)創(chuàng)新規(guī)劃理念，前瞻性地提出了戰(zhàn)略留白用地，在為未來發(fā)展留有余地的同時也為應(yīng)對不時之需預(yù)留空間。

北京總規(guī)劃定了132平方公里戰(zhàn)略留白用地，在促進(jìn)城市集約高效、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的同時，為城市危機(jī)應(yīng)對預(yù)留緩沖空間。這些空間多數(shù)位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，與城市集中建設(shè)地區(qū)具備一定的隔離空間，同時能夠便捷接入市政基礎(chǔ)設(shè)施，是諸如火神山、雷神山等應(yīng)急設(shè)施臨時選址最為可行的區(qū)域。

（四）設(shè)置設(shè)施保障系數(shù)

在合理調(diào)控人口密度的同時，通過設(shè)置規(guī)劃人口服務(wù)保障系數(shù)，預(yù)留一定的設(shè)施冗余量，實現(xiàn)在城市日常運行中更好覆蓋實際服務(wù)人口的合理需求和安全保障，同時在風(fēng)險場景下保障設(shè)施供給和提升使用彈性。在常住人口2300萬控制規(guī)模的基礎(chǔ)上，北京市公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施分別按照1.2、1.3、1.5的保障系數(shù)配置。

（五）提升城市智慧化管理水平

建立以城市人口精準(zhǔn)服務(wù)管理、城市安全智能保障等內(nèi)容為重點的城市智能管理體系，適應(yīng)災(zāi)害危機(jī)時的人員防控、應(yīng)急指揮和物資調(diào)配。

強(qiáng)化風(fēng)險治理“一張圖建設(shè)”，編制城市公共安全風(fēng)險清單，大力整合重要風(fēng)險源、重點防護(hù)目標(biāo)、重要基礎(chǔ)設(shè)施及各類應(yīng)急資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分利用交通管理、環(huán)境保護(hù)、人口管理、市政管理、信息安全等城市運行數(shù)據(jù)和綜合分析成果，建立集應(yīng)急全要素等信息于一體的風(fēng)險治理的“一張圖”。

（六）創(chuàng)新提升城市治理能力

積極探索基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，并在全市范圍內(nèi)搭建責(zé)任規(guī)劃師體系，建立上下有機(jī)互動的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，探索基層治理在城市危機(jī)應(yīng)對過程中的作用與價值，不斷提升城市精細(xì)化管理水平。

疫情防控的特殊時期，責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊積極對接街道，了解街道防疫工作需求及現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理手段，配合開展實地踏勘、信息錄入等相關(guān)工作，經(jīng)過多輪對接和修改，責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊完成一系列工作成果，包括：形成涵蓋街道—社區(qū)—居住小區(qū)—平房建筑戶型圖多個層級的防疫圖紙，清晰表達(dá)包括防疫分區(qū)、管控分區(qū)、流線設(shè)計及卡口設(shè)立、防疫設(shè)施（如垃圾桶、公廁、街道社區(qū)可利用空間、社區(qū)居委會、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)商業(yè)便民綜合體）等多項空間基礎(chǔ)信息。

北京韌性城市規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)構(gòu)建

北京總規(guī)高度重視城市公共安全，建立健全包括消防、防洪、防澇、防震等專項在內(nèi)的超大城市綜合防災(zāi)體系，加強(qiáng)城市安全風(fēng)險防控，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件的危機(jī)管理能力，為建設(shè)國際一流的和諧宜居之都提供堅強(qiáng)保障。

（一）推進(jìn)城市安全格局構(gòu)建

區(qū)域?qū)用娣e極謀劃京津冀廣域防災(zāi)體系建設(shè)和協(xié)同應(yīng)對跨區(qū)域突發(fā)衛(wèi)生事件等方面內(nèi)容。市域?qū)用鎯?yōu)化城市防災(zāi)空間格局，通過城市快速路、公園、綠地、河流、廣場等邊界將城市劃分為若干防御空間單元，依托開敞空間有效阻止災(zāi)害蔓延。

遵循分區(qū)規(guī)劃確定的規(guī)劃單元邊界，優(yōu)先考慮管理實施主體，并統(tǒng)籌考慮行政邊界、實際行政管理邊界、城市開發(fā)邊界、重要的城市空間自然邊界等因素，按照分級管控的思路，結(jié)合避難場所、應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施、物資儲備、救援力量等相關(guān)資源布局，依托基層網(wǎng)格化治理，在行政區(qū)以下劃定全市三級安全分區(qū)。一方面實現(xiàn)規(guī)劃單元與治理單元相匹配，創(chuàng)新基層風(fēng)險防控舉措，提升城市基本空間單元治理能力；另一方面也有助于補齊短板，實現(xiàn)分級分類管控、分區(qū)施策，合理安排應(yīng)急避難、醫(yī)療救治、物資供應(yīng)、交通市政等相關(guān)設(shè)施（圖3）。

圖3 首都功能核心區(qū)控規(guī)防災(zāi)分區(qū)規(guī)劃示意圖

（二）強(qiáng)化城市安全風(fēng)險管理

北京總規(guī)中提出加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險評估，對各類災(zāi)害的高發(fā)、易發(fā)以及易損區(qū)域全盤調(diào)查、摸清底數(shù)，加強(qiáng)安全隱患治理，構(gòu)建安全可靠的城市本底。加強(qiáng)水、電、氣、熱、交通等城市生命線系統(tǒng)的安全監(jiān)測，完善社會治安防控體系建設(shè)，不斷提升城市公共安全水平。

提升生命線系統(tǒng)抵御災(zāi)害風(fēng)險能力，加強(qiáng)供水、供電、供氣等生命線系統(tǒng)監(jiān)測評估，著眼管線隱患“及時發(fā)現(xiàn)、及時消除”，重點加強(qiáng)生命線系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、管網(wǎng)綜合監(jiān)測、管網(wǎng)在線預(yù)警、管網(wǎng)風(fēng)險評估、管網(wǎng)實時模擬以及應(yīng)急決策支持等能力。

充分借鑒國內(nèi)外其他城市的科學(xué)評估經(jīng)驗，結(jié)合北京作為超大城市的消防安全特點和工作需要，定期評估全市火災(zāi)風(fēng)險，識別火災(zāi)風(fēng)險較高區(qū)域。同時加強(qiáng)對歷史文物集中、地下空間復(fù)雜、高層建筑密集的區(qū)域和各類火災(zāi)危險性和危害性較大的場所或設(shè)施用地進(jìn)行嚴(yán)格管制，減少火災(zāi)風(fēng)險源，針對性地提出消防安全管理要求及裝備的配置要求，增加滅火救援空間、完善設(shè)施支撐、降低火災(zāi)影響，創(chuàng)造安全和諧的宜居宜業(yè)環(huán)境（圖4）。

圖4 副中心控規(guī)消防設(shè)施布局規(guī)劃示意圖

（三）推進(jìn)綜合應(yīng)急救援體系建設(shè)

從應(yīng)急避難場所、疏散通道、應(yīng)急指揮、物資儲備庫、生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)等方面搭建完善的城市應(yīng)急救援系統(tǒng)。加強(qiáng)由疾病防控、急救和血液供應(yīng)等系統(tǒng)組成的公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，組建多方參與的社會化防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)新格局，不斷提高城市應(yīng)急救援水平。

結(jié)合北京減量發(fā)展要求和用地資源緊缺的情況，制定符合首都特點的安全設(shè)施布局與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并針對首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心、新城地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的不同特點，提出了差異化、適應(yīng)性的建設(shè)要求。

統(tǒng)籌規(guī)劃首都功能核心區(qū)、城市副中心的城市應(yīng)急體系建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善安全設(shè)施空間布局。持續(xù)推進(jìn)重點新城、重點功能區(qū)域應(yīng)急體系建設(shè)，加大投入力度，完善與調(diào)整應(yīng)急避難場所、消防站點、物資儲備庫建設(shè)，全面提高區(qū)域綜合應(yīng)急能力（圖5）。建立重大活動常態(tài)化運行應(yīng)急服務(wù)保障機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下交通管制、警戒、疏散等防范措施。

圖5 北京中心城地區(qū)裝配式小型消防站建設(shè)

建設(shè)市區(qū)兩級救災(zāi)物資儲備庫，逐步完善救災(zāi)物資、生活必需品、藥品、防汛和能源類應(yīng)急物資的儲備、調(diào)撥機(jī)制。推進(jìn)物資儲備庫建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，完善分級分類的物資儲備體系。嚴(yán)格應(yīng)急設(shè)備設(shè)施和物資儲備管理，健全應(yīng)急物資儲備調(diào)用機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急救援裝備設(shè)施安全使用培訓(xùn)。做好水、電、油、氣等生命線戰(zhàn)略資源應(yīng)急儲備的安全保障。

結(jié)語

北京新版城市總體規(guī)劃深刻認(rèn)識了“都與城”“發(fā)展與安全”的關(guān)系，準(zhǔn)確把握新時代首都發(fā)展的新特征新要求，堅持更加安全的發(fā)展；以問題為導(dǎo)向，切實強(qiáng)化風(fēng)險意識和底線思維；聚焦國家首都和超大城市的災(zāi)害風(fēng)險的特殊性，切實提升風(fēng)險治理能力；在“三級三類四體系”的首都國土空間規(guī)劃體系中逐級深化落實韌性城市規(guī)劃建設(shè)要求，從源頭上防范化解各類災(zāi)害風(fēng)險隱患，以首善標(biāo)準(zhǔn)提升首都韌性城市建設(shè)水平。