泉州工業轉型升級中的政府職能研究

劉麗麗

（黎明職業大學 財務處，福建 泉州 362000）

泉州市的經濟總量連續22年在福建省內排名第一，被福建省人民政府確定為海峽西岸經濟區中心城市之一。改革開放之后經過多年的發展，泉州市的工業基礎已經比較雄厚，形成了鞋業、紡織服裝、機械裝備、建材家居、石油化工五大規模超過千億的產業集群，截至2021年泉州市千億產業集群從5個增至9個，形成了鞋業、紡織服裝、機械裝備、建材家居、石油化工、工藝制品、食品飲料、電子信息、紙業印刷九大千億產業集群[1]。

在工業化時代，構建高科技含量、低能耗、重環保的工業體系是時代所需也是大勢所趨，但傳統工業的發展方式大多依靠高排放、高能耗、高投入，這種生產發展方式給生態環境帶來了巨大的壓力，這必然提及工業轉型升級，推動傳統工業向環保、協調、科學、可持續方面轉型。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動新型工業化發展[2]。政府作為市場宏觀調控的主要角色，在推動工業產業轉型升級中必然具有重要的作用[3]。

一、工業轉型升級中的政府職能概述

（一）工業轉型升級

在工業轉型升級方面大量學者進行了廣泛的研究，王玉燕提出轉型主要是指轉變工業發展方式，升級主要是指優化升級工業的整體結構[4]，青杜娟指出工業生產不能再走高污染、高能耗、粗放型、低附加值等發展的舊路，而應該轉型為低污染、低能耗、集約型和高附加值等新的發展方式[5]。工業轉型主要是轉變工業發展方式，向綠色低碳、智能制造、創新驅動等方面轉型；工業升級主要是優化技術、行業、組織、布局等結構，促進工業結構從整體上實現優化提升。朱家芬提出工業的轉型升級就是從低附加值向高附加值轉型升級，從高能耗高污染向低能耗低污染轉型升級，從粗放型向集約型轉型升級[6]。

（二）政府職能推動工業轉型升級的理論基礎

政府職能一般指的是政府的行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能[7]。當代市場經濟的發展，市場機制在資源配置中處于基礎作用，但“市場失靈”現象還是存在的，政府作為有形的手，就必須發揮其職能去彌補市場經濟發展由于自身的缺陷而產生的問題。所以，政府職能推動工業轉型升級的理論基礎有以下幾種。第一，市場失靈理論。其理論代表者薩繆爾森在《公共支出的純理論》中指出，在市場還未失靈前，市場經濟奉行自由主義，但當市場出現一些如經濟危機、壟斷、公共產品供給不足、嚴重失業等失靈問題時，政府進行職能干預能夠快速有效地緩解這些問題，政府職能干預逐漸被人們接受[8]；第二，政府規制理論。政府規制是政府機構憑借國家權力對社會經濟主體實施的經濟調節或行政干預，其目的是提高市場資源配置效率、維持正常的市場經濟秩序和提升公共福利水平等[9]。古羅馬時代政府官員就通過頒行法令，讓公民個人或組織提供商品或服務，并出于社會公平之目的為該產品或服務制定價格[10]。第三，新公共服務理論。該理論的提出者登哈特認為，政府多數行政官員都更加關注“掌舵”，即“他們更加關注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業家”[11]，登哈特著重強調的是政府的工作重點應該是為所有人服務。

在地區工業轉型升級中，政府扮演著重要的角色，其通過發揮行政職能加強宏觀調控，規范市場參與者在規則范疇中從事經濟活動，這種規則大多通過法律法規、條例、制度等明確界定了實施范圍和方式；同時，政府通過調整財政支出、稅收等政策，引導經濟資源的流量和流向，達到充分優化資源配置的目的；通過發展科學技術、文化和教育等社會公共服務職能為地區發展創造良好的公共服務和環境保障。

二、泉州市工業轉型升級現狀

根據泉州市統計局2021年3月23日公布的統計數據，2020年度泉州市實現地區生產總值（GDP）10158.66億元，按可比價格計算，比上年增長2.9%。其中，第一產業增加值226.60 億元，比上年增長1.8%；第二產業增加值5808.15 億元，比上年增長2.8%；第三產業增加值4123.91 億元，比上年增長3.2%。三大產業比例為2.2：57.2：40.6，對GDP增長的貢獻率分別為1.3%、56.8%和41.9%。工業對經濟增長的貢獻率為53.5%（見表1），雖然從表面上看工業所占比例最高，對市經濟發展的貢獻數值最大，但泉州工業仍然存在一些結構性問題。

（一）傳統支柱產業發展動力不足

近些年來，企業生產的人工成本不斷上升，物料成本不斷加大，泉州傳統支柱產業的高速發展已明顯后勁不足。眾所周知，泉州的紡織鞋服工業發展規模最大，全國有名，但近幾年泉州的紡織鞋服工業遭遇了前所有未的挑戰。2017年德爾惠、喜得龍宣布破產，2019年富貴鳥宣布破產。泉州的機械制造、石油化工等產業與其他地區相比，難以形成較大的規模效益，與其它地區相比仍然存在較大差距。2020年泉州市規模以上工業重點產業中，傳統產業增加值絕對數為3070.59 億元人民幣，增長率僅為1%（見表1），由此可見，泉州市傳統產業雖然占主導地位，但發展已初顯疲態。

表1 2020年規模以上工業重點產業增加值

（二）高新技術產業產值過低

2020年泉州規模以上工業重點產業表格中（見表1），高新技術產業增加值絕對數僅僅為896.37億元人民幣，高新技術產業產值過低，占經濟總量的份額不大，對經濟增長的貢獻不強。

（三）重工業產值較低

2020年度，泉州市規模以上工業增加值中，輕工業增加值的絕對數為2762.08億元人民幣，而重工業增加值的絕對數僅為1868.16億元人民幣（見表2），雖然比上年增長8.8%，但與輕工業相比，重工業產值較低，僅為輕工業的67.63%。

表2 2020年規模以上工業增加值主要分類情況

（四）科研力量較弱

從2020年規模以上工業企業研究與試驗發展（R&D）活動情況來看，泉州市的研究與實驗發展支出低于福州市，研究與實驗發展人員數雖然比福州市多，但比廈門少（見表3）。福州有眾多研究院和高校，科教能力及科研投入穩居福建第一。廈門作為特區，政治地位高，對高層次人才的吸引力大，在貿易、金融、服務等方面都有大批人才。根據歷年來福建統計年鑒，泉州市的科研投入一般低于福州、廈門等地，泉州市的高校和科研機構無論是數量還是質量都落后于廈門、福州等地，科研投入與高層次人才數量歷年來也落后于廈門與福州。

表3 2020年規模以上工業企業研究與試驗發展（R&D）活動情況

（五）產品附加值較低

2020年度泉州市規模以上工業企業主要工業產品產量中，產品主要以低附加值的鞋類、服裝、食品、飲料、建材、家居等為主（見表4），產品的科技含量較低、經濟附加值也較低。

表4 2020年泉州市規模以上工業企業主要工業產品產量

三、泉州市工業轉型升級中存在的問題

（一）基礎配套設施不夠完善

經過多年的發展，雖然泉州市的城鄉規劃體系已日趨完善，但基礎設施布局仍不盡合理。泉州地形中山地和丘陵較多，城鎮的分布比較分散，建設初期規劃困難程度大，難以科學系統地進行城市建設規劃，早期建立的一些為工業服務的基礎設施已經過時，與企業發展的要求差距逐漸拉大，難以適應經濟快速發展的需要。泉州市10年前就提出二重環灣快速路建設“三灣九射五連”快速路網環線建設，將串聯起惠安、臺投區、城東、中心區、池店、晉江、石獅等經濟發展迅速的主要活躍區域，直到目前還未建設完工。泉州雖然多年經濟總量排名全省第一，但地方政府財政收入卻比較少，錢少地盤大，基礎配套設施當然難以做精。

（二）工業產業結構不夠優化

由于歷史原因，泉州在工業化初期，投資主體一般文化較低，投資資金少，自然選擇投入資金少、市場需求大，技術含量低、獲利速度快的產業，所以多數企業建立初期都屬于勞動密集型企業，高新技術企業和新興工業企業數量較少，缺乏龍頭骨干企業帶動，產業集聚效應不明顯。

（三）科技創新科研力量較弱

2020年泉州、福州、濟南、合肥、南通、西安六座城市最新躋身萬億GDP城市行列，比起其他萬億GDP城市，泉州市的科技創新和科研力量在多個方面表現薄弱。泉州有18所本專科院校，但城市大專以上學歷人口占比僅為10.5%，還達不到全國平均水平15.47%，“十三五”規劃中，泉州設定的2020年研發強度目標為2%，但實際僅為1.38%。再看科技成果轉化，2020年從技術合同數量來看，泉州市共登記技術合同317項，成交金額4.07億元，數量增長了2/3，但平均每項技術合同成交金額僅128萬元，水平偏低。泉州市整體的科技力量與科研投入較弱，落后于福州與廈門。

（四）高新技術產業發展相對滯后

“十三五”期間，泉州市高新技術企業數量實現了近5年來最大幅度增長，2019年685 家，2020年1037 家，增長率51.4%。但泉州市高新技術產業仍然存在自主創新能力較弱、產業規模不大、研發投入不足等問題，與廈門、福州等城市相比還存在比較大的差距。2020年國家科學技術獎，泉州僅一家高新技術企業上榜。福建佰源智能裝備股份有限公司與浙江理工大學等單位聯合申報的“高性能無縫緯編智能裝備創制及產業化”項目，獲2020年度國家科學技術進步獎二等獎。總的來說，泉州市的高新技術企業創造經濟附加值的創新能弱，大多數企業還處于價值鏈低端的生產加工環節。

四、泉州市工業轉型升級政府職能優化對策

（一）做好要素保障，加強基礎設施建設

基礎設施的建設是工業發展的前提條件，基礎設施的建設不能滯后于工業經濟的發展。首先，政府要根據工業集聚合理布局，科學規劃基礎設施建設方案，既尊重自然地形，又要因地制宜，注重生態環保，例如廠房建設、辦公生活、交通設施、電力等基礎設施的建設規劃既要滿足生產和生活的需要，滿足生活休閑服務推進文化建設，又要能適應工業轉型升級的需要，提高對工業企業的承載力。其次，政府要加強對本市工業經濟運行態勢的關注，及時跟蹤并統計本區資源要素的消耗程度和需求數量，當發生油、氣、水、電等資源短缺的時候，制定相應的應急預案，積極應對工業轉型升級中企業面臨的難題。

（二）完善政策體系，合理規劃布局

工業產業轉型升級以企業自力更生為主，但是宏觀上需要政府給予政策支持，政府應完善政策體系，合理規劃布局。在確定了工業轉型升級的方向之后，有側重有目標，通過討論方案進行決策對本市區的工業產業展開規劃性的布局，構成富有本地區特色的產業集中、功能顯著、分區合理的工業轉型升級格局，將工業區、產業、居住區、休閑區等合理統籌規劃，注重工業區域的環保生態和持續發展。同時，政府應充分發揮各項產業政策、稅收政策、環保政策等給予企業發展應有的支持，使本地區的工業發展方向走向生態型、文化型和復合型。

（三）創新資金支持，加大資金扶持力度

任何建設都離不開資金的支持，泉州工業的轉型升級也離不開政府資金的扶持。政府應建立穩定的財政資金投入增長機制，可以設立工業轉型升級專項資金，在用地、貸款貼息、稅收等方面給予需求企業相應的支持，對戰略性新興產業項目給予一定的獎勵并及時兌現；支持培育一些規模大、效益好的龍頭企業，促進產業集群示范帶動作用；設立科技創新發展扶持基金，對有創新能力和產品的企業，大力扶持與協助，并給予稅收優惠等，同時鼓勵和引導更多的企業參與到工業轉型升級的大潮當中，充分調動利用社會資源，形成投入主體多元化的格局，共同促進區域工業的轉型升級。

（四）落實惠企政策，加大研發投入

政府應多舉措激勵各類創新主體，為R&D投入的創造良好的發展環境，首先落實惠企政策，持續推進研發費用分段補助的及時落實，認真落實企業研究開發費用稅前加計扣除政策。例如2018年泉州市科技局聯合市財政、稅務出臺《關于落實民營企業研究開發費用稅前加計扣除政策的若干措施》，簡化企業享受政策流程，幫助有研發投入的企業應享盡享優惠。同時，強化科技政策宣傳、做好推動企業研發的業務輔導工作。可以聘請專業機構和專家，定期組織會議和相關培訓，進行稅收、研發費用補助等的政策解讀，進行統計業務、數據填報等專題培訓，及時為企業提供答疑解惑服務。其次，加大研發投入，充分發揮科研機構、高等院校及科研人才的科研創新優勢，給予資金支持建立一批研究室、研發中心、技術園區等，推動產學研一體化發展。

（五）抓好創新主體培育，提高企業自主創新能力

加大科技型企業培育力度，通過引進、合作、培育、升級等方式，打造一批高水平科技創新載體。首先，政府要加快完善并盡快兌現科技創新相關的獎勵政策，加大對高新技術企業的引導和扶持力度，鼓勵更多企業加大科研投入，引導企業開發應用新的產品、技術、工藝。鼓勵各創新主體與更多的科研機構、高校科研部門合作共同組建研發機構，從事關鍵技術核心技術研究。其次，政府要加強創新載體建設，例如提高公共服務平臺、科技中介服務機構的服務能力，提升企業的科技創新成效和推進科技成果的轉化運用。

（六）轉變政府職能，推動多部門聯動效應

政府應出臺相關保障機制，確保工業轉型升級的相關工作能落實到位。政府各部門應形成合力，推動多部門合作實現聯動效應。政府應充分發揮統籌領導作用，對于各單位在工業轉型升級中的職能角色制定詳細的規劃方案，明確各單位的主體責任，將工業轉型升級工作落實到具體對象，定期召開工作會議，討論工作進度，加強各單位的協調聯動作用，再利用政府政務網信息平臺建立工業轉型升級專欄，強化信息溝通，提高工業轉型升級信息利用的效率。實行跟蹤制度，據工作進度、工作效果等情況及時督查，先進表彰、落后督促、無效問責。