以軌道交通為骨干的城市公共交通發展研究

□ 劉玉勉

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230001）

伴隨著我國城市化的迅猛發展，居民出行距離不斷增加、出行需求持續增長并呈現多元化發展趨勢，而現有的道路資源已無法匹配機動車保有量的爆發式增長，交通擁堵問題愈加突出。縱觀全世界大城市發展歷史，發展公共交通可以有效緩解交通擁堵、交通供需不平衡等問題。2022年1月18日，國務院發布《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，提出“深入實施公交優先發展戰略，持續深化國家公交都市建設。”軌道交通作為城市公共交通的重要組成部分，在提高居民出行效率、緩解城市交通壓力和促進城市長遠發展方面發揮著積極作用，對城市公共交通發展的格局影響深遠。當下，以軌道交通為骨干的城市公共交通發展是學界需要共同關注的問題。

一、以軌道交通為骨干的城市公共交通發展現狀

當前，我國開通運營軌道交通線路的城市已超過40個。為深入實施公交優先發展戰略，各地在工作中高度重視城市公共交通發展工作，多措并舉提高公共交通分擔率，為提升人民生活品質、有效利用公共資源和促進城市綠色低碳發展奠定了堅實基礎。

（一）多層級公交運營結構基本形成

以軌道交通為骨干的城市公共交通，基本涵蓋了軌道交通、常規公交、慢行公交等多層級公交體系（見表1）。以A市為例，截至2021年末，A市五條軌道交通運營線路互相串聯，初步形成“田”字虛擬環線，運營總里程超過150公里，日均客運量74萬人次，公共交通客運分擔率超40%（以A市常住人口900萬計）；市區公交車輛共5000余臺，公交線路294條，營運線路超過4900公里，公交車輛實現GPS全覆蓋；城市主城區30萬輛共享單車經營權通過招投標方式分配給三家中標企業，共設8300多個點位，點位有欄、有線、有區分，整體運轉有序。從營運結構來看，以軌道交通為骨干、公交車為主體、共享單車為補充的公共交通營運結構基本形成。

（二）公交優先發展制度體系逐步健全

（三）城市公共交通基礎設施持續完善

城市公共交通基礎設施作為滿足居民出行的硬件配備，各地已將其納入城市建設范疇。第一，通過制定專項規劃對常規公交路權優先提供制度保障。如A市出臺了《公交專用道管理暫行辦法》和《快速公交線網和公交專用道網絡專項規劃》，依托制度建成公交專用道，設置客流主要走廊的公交優先交叉口，保障常規公交優先通行，避免高峰時段常規公交堵車風險，提高公交進站準點率和居民出行時間可控性。第二，通過優化站牌站點設施改善居民公共交通出行環境。如A市將市區公交站亭更新改造項目納入為民辦實事事項之一，對公交站亭持續更新；增加數字站牌占比、拓寬公交信息發布渠道，為智慧交通發展提供硬件基礎；提升綠色公交車輛占比，截至2021年末，A市公交集團在冊車輛5223臺，綠色公交車輛5176臺，占比99．04%；根據運力規模科學設置共享單車停放點，使新興業態更快適應城市發展需求，通過優化城市公共交通的環境，提升了居民的乘車體驗感和選擇主動性。

（四）城市公共交通服務質量不斷提高

在私家車保有量持續增加的背景下，提升城市公共交通分擔率是實現綠色出行、低碳出行的重要渠道。交通方式的安全性、便捷性、舒適性和經濟性等因素影響著居民的選擇意愿，因此，在硬件基礎設施不斷完善的基礎上，城市公共交通服務的規范化與精細化也在不斷提升。第一，依托體制機制建設推進規范化管理。通過出臺行業標準、考核機制和規范文件等，促進公共交通經營權的公平合理分配，鼓勵引導經營主體加強自律管理，規范網約車等新興業態公平有序參與市場競爭。第二，依托數據監測體系推進智慧化運營。通過升級完善城市公共交通智能調度系統，健全公共交通運行狀態數據監測體系，實現數據資源的有效整合、共享，增強行業統計決策分析能力，提升公共交通智能管理水平。第三，依托提升專業水平推進精細化服務。基于乘客消費習慣的變化，如部分消費者傾向運用手機軟件查詢交通實時信息、部分消費者傾向使用網絡支付方式付費等，城市公共交通運營主體不斷完善公眾出行信息服務系統、增加營運車輛“掃碼乘車”功能、建設一卡通區域內或跨區域互聯互通建設，以需求為導向提升公共交通服務質量。

二、以軌道為骨干的城市公共交通發展難點

盡管城市道路建設日新月異、公共交通供給逐年增加，但公共交通對私家車的替代吸引力仍顯不足，加之軌道交通投運后對交通整體規劃、功能定位和設施銜接等產生了一系列影響，城市公共交通整體效能提升尚有較大進步空間。

（一）頂層設計一體化仍顯不足

以軌道為骨干的城市公共交通，軌道交通、常規公交、慢行交通的功能定位是差異化的。從公共交通復合網絡視角分析，僅對軌道交通網絡或常規公交網絡進行單網研究，數據分析完整性不足。實際上，城市公共交通在線網建設、設施配置等方面尚未形成一體性規劃，還存在諸多共性問題。第一，軌道交通——常規公交——慢行交通三網融合規劃不足。線網融合規劃是復雜的系統性工程，投入高、周期長，且涵蓋規劃管理、用地保障、合作開發和監督管理等多個方面，涉及政府、企業和金融機構等多方主體，因缺乏穩定性和常態化的聯動機制，各方主體難以形成協同合力，網線規劃缺乏系統性構架，導致出現軌道交通與常規交通線網分配不合理、常電動出租汽車充電樁布設缺乏系統性、共享單車停放點位分布不均等問題。第二，不同公共交通方式間基礎設施銜接不暢。由于軌道交通、常規公交、慢行交通運營主體不同，一定程度上缺乏銜接性，導致出現缺乏軌道交通沿線配套接駁方案、軌道出口與公交站牌距離過遠、地鐵站內或公交站牌無其他交通工具換乘信息等問題。換乘便捷性是影響居民選擇公共交通出行的重要因素，基礎設施銜接不暢會導致部分客流流失。如從軌道交通客運強度分析，以軌道交通為城市公共交通骨干的A市在客運強度上與深圳、上海、西安等高客運強度城市存在較大差距（見表2），仍有提升空間。

（二）公共交通智慧化進程相對滯后

部分以軌道為骨干的城市公共交通在不同領域呈現出智慧化進程相對滯后問題。第一，以數據為支撐的總體規劃不夠全面。城市公共交通規劃中涉及到的公交站點500米半徑覆蓋率、公交站點300米半徑覆蓋率、軌道交通站點50m半徑范圍內公交接駁比例等指標需要提前規劃，但目前部分城市交通規劃中關涉較少。第二，以數據為依托的運力投放不夠靈活。由于軌道交通與常規交通線路重疊、潮汐現象、人口流動等因素，導致公共交通工具乘坐需求存在動態變化，若運力不能隨之調整，就會出現運力投放不科學的問題。然而現實中，部分交通線路運力投放過少，導致出現乘客候車時間久、車內擁擠等現象；部分交通線路運力投放過高，導致出現交通工具空駛、客運強度較低等問題。第三，智慧管控能力不強。諸如運行狀態實時感知、客流趨勢動態推演、突發事件精準預警、行車調度自主適配、維護計劃自動生成、應急處置智能服務等城市公共交通智慧管控，各地發展進程不同步，智慧賦能成效還不突出。第四，數據信息應用需要整合不夠。軌道交通到站、公交車到站、共享單車運行、交通工具換乘等實時信息于分散在不同軟件程序，導致乘客查詢困難。

（三）業態經營特色化不夠

以軌道交通為骨干的城市公共交通行業面臨市場格局變化、市場利益失衡、市場秩序重構等挑戰，亟待破解轉型升級難題。第一，軌道交通經濟業態發展不夠。相關數據顯示，軌道交通成本投入約為6－7億／千里，以軌道交通為骨干的城市公共交通運營收支缺口及維護成本壓力較大。一方面，依托軌道交通的經濟圈尚未形成。如地鐵出口連接商業占比不高，TOD模式在部分城市沒有啟動或啟動后收益較低；另一方面，軌道交通產業鏈銜接不足。軌道交通產業鏈包括裝備制造、智能研發、工程咨詢、設備維保、技術培訓等，但裝備制造、設備維保等產業較為集中，部分地域產業鏈相關行業發展均較為滯后。第二，常規公交主營業務萎縮壓力加劇。受地面交通擁堵加劇、軌道交通分流等因素影響，常規公交吸引力持續下降，主營業務萎縮壓力加劇。盡管常規公交積極拓展新興業務加以應對，但特色業務發展尚存一定的機制障礙。如伴隨燃油公交車的逐步縮減，部分公交車場站原來的加油用地已經閑置，但由于土地性質限制不能進行商業化改造，轉型創收面臨困境。第三，傳統出租汽車轉型有難度。網絡預約汽車的出現與興起打破了原有出租車行業市場格局，基于時間確定、預約便捷、時段型運價優惠等原因，消費者更傾向于網絡預約汽車。盡管傳統出租汽車也自行接入網約平臺尋求網上派單，但因個體分散、議價能力弱，派單機會很少。此外，部分城市網絡預約汽車注冊車輛運力遠超傳統出租汽車，出租車傳統業態面臨較大市場沖擊，經營發展亟待轉型升級。

（四）行業管理不夠規范化

城市公共交通一直處于交通運輸部門、城市管理部門、公安交警部門、城市規劃部門等多頭管理狀態，由于部分領域管理權責不清晰，導致出現公共交通工具空間資源分配錯位、行業管理規范性程度低等問題。第一，常規公交路權保障力度不夠。公交專用道存在“斷點”，高峰時段公交車在非專用道仍會因堵車而延誤，且存在其他機動車違規占用公交專用道影響運營速度現象，不能有效保障常規公交路權及公交車到站準點率，難以滿足市民快捷、準時的出行需求。第二，共享單車運行監督管理乏力。由于現有公共設施無法應對短時間內大規模共享交通工具停放，共享交通工具多停放于人行道、機動車道，導致出現晚上小區門口堆積、早上地鐵出口潮汐等現象；違規停放車輛侵占綠化、人行道、盲道，行駛過程逆行、違規載人、侵占機動車路權等不文明行為頻發；因倒閉或退市運營主體缺乏回收能力、運營主體不能及時處理殘損車輛、個別消費者隨意丟棄車輛等原因，導致廢舊共享單車隨處“堆積”；停車卡鎖存在繼續付費、定位不準導致高額調度費等問題，引發消費者不滿。第三，出租汽車市場秩序不夠規范。部分網絡預約汽車平臺通過低價傾銷、違規招募等手段盲目擴張運力規模，擾亂公平競爭；個別出租車公司存在不買保險、不退押金、不提供發票等管理問題；部分駕駛員與公司存在燃油補貼分配矛盾；消費服務爭議問題得不到及時回應，影響行業有序發展。

（五）服務能力不夠專業化

城市公共交通屬于技術性勞動密集型行業，需要專業隊伍力量提供標準規范服務。但從目前反饋來看，該行業關鍵人才流失明顯，行業整體專業能力有待提升。第一，行業人才引進機制不完善。第二，在城市公共交通關鍵技術人才、緊缺人才引進過程中，財政資助支持政策力度不凸顯，行業對重點人才的吸引力不高。第三，行業認同感不夠。城市公共交通行業職業素養競技活動、表彰活動和媒體宣傳等成效不明顯，公眾對于公共交通專業人員的社會認同感有待提升，行業整體專業服務能力尚須進一步推進。

三、以軌道為骨干的城市公共交通發展策略

優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、引導城市居民綠色出行、構建資源節約型社會的國家基本戰略。以軌道為骨干的城市公共交通正處于交通方式結構競爭轉型期，這也是優化交通出行構造的關鍵引導期，需要加強各類方體之間的合作，促進城市公共交通協調發展。

（一）建立聯動機制，促進公共交通設計一體化

第一，建立常態聯動機制。國家層面規范性文件以及地方層面法規政策均提出要“多方參與，協同共治”、“區域協同”，旨在通過建立聯動機制，打通信息壁壘。對此，筆者建議加強交通運輸、自然資源規劃、城市管理、消防、交警支隊、數字資源局等相關職能部門的協調聯動，整體性規劃城市公共交通線網及交通工具銜接，建立公共交通運營商之間的常態交流機制，為公共交通基礎設施形成整體性布局、以適度超前的一體化設計實現客運系統內部的有效銜接奠定體制機制基礎。

第二，加強交通網絡融合。以軌道為骨干的城市公共交通需要強化軌道交通、常規公交、慢行交通三網融合，遠景構建“公共交通網絡合一”的多層次交通體系。一方面，重點突出軌道骨干地位，明確軌道交通在客流走廊中的骨干定位，提高軌道交通覆蓋不足地區的公交車接駁能力，持續優化慢行交通系統與軌道交通對接；另一方面，合理布局公交車專用道，加強城市微循環和支路網建設，優化快速、主干、次干、支路比例，重要客流走廊實施公交車專用道運行，解決公交車“斷點”堵車難題。

第三，強化換乘設施銜接。一是系統規劃換乘基礎設施，設置常規公交300米覆蓋率、常規公交500米覆蓋率、軌道交通站點周邊50米半徑范圍內有公交服務比例等適度超前的指標性規劃；對軌道出口、公交車站、共享單車停放點、機動車停車場進行一體規劃，將公共交通設施站點規劃到商場門口、小區門口；將共享單車點位納入規劃布局綜合考量，優化換乘基礎設施銜接。二是重點提升軌道交通與公交車接駁效能，以軌道為骨干的城市新建重點軌道站點時應綜合考量公交車和單車接駁場站，對距離地鐵站出口較遠且有條件挪移的公交車站臺進行位置調整。三是統籌配置銜接資源，優化共享單車與公交車站、軌道出口的銜接，軌道交通換乘路線側重于地下通道，緩解路面交通壓力，提高乘客步行行程的安全性。

（二）借力科技優勢，促進公共交通營運智慧化

第一，打造城市公共交通大數據平臺。一是公共交通信息接入大數據平臺。將車載信息采集終端和車載二維碼入口軟硬件相結合，借助“一車一碼，一碼通用”的輕量化場景打破信息孤島，為公共交通多維度數據監控、車輛人員實時調度、異常情況及時預警、非常時期疫情防疫防控等提供數據支撐。二是依托大數據平臺動態調整運力。應用公共交通數據對軌道路線、公交車路線等進行客流分析與驗證，優化路線調整方案、發車頻次等；及時監測出租汽車營收環比等市場運行指標信息，對網約車運力科學調控；數據分析共享單車車輛實際需求、熱門點位區域，從源頭控制投放總量，減少助力車占比，優化現有數量和布局。三是依托大數據平臺完善查詢渠道。基于大數據平臺信息及現有乘車碼等小程序基礎拓展程序功能，提升信息查詢準確性與便捷性，以便市民綜合查詢軌道交通、縣市區公交車實時信息。第二，加強公共交通信息基礎設施建設。優化公共交通換乘的信息銜接，基于軌道交通各站點與公交停靠站對接一覽表等基礎信息在地鐵站內設置電子屏幕，標識公交車站點、共享交通工具停放點等信息，以便乘客準確選擇出口。穩步推進數字化站牌建設，實時更新公交到站時間，實現客運系統信息無縫對接。第三，智慧賦能“定制公共交通出行”。一方面，探索數學模型模擬推演線路。建立數學模型模擬推演，作為增減線路的參考依據，減少公交服務盲區，系統性優化城市綜合公共交通網絡，以滿足由于城市空間結構變化產生的交通需求；另一方面，探索開通“守時大數據公交線”，對地鐵口客流仿真測算，提升公交車接駁運營的智慧化水平。

（三）推進業態融合，促進公共交通業務特色化

第一，提高軌道交通商業效益。目前，全國已有45個城市開通交通軌道，軌道行業產業擁有萬億級市場。應通過地鐵口有效連接商業體、發展TOD模式等打造軌道交通經濟生態。鼓勵軌道交通智能化產業發展，積極推動軌道交通智能化科技成果研發與應用，持續發展軌道交通智能化運維產業。第二，推進常規公交業務升級。立足新發展階段，客觀認識常規公交行業新情況新問題。一是經營理念轉型升級。需要明確的是，在軌道交通成網、出行選擇多樣的背景下，常規公交在公共交通體系的基礎性作用依然突出。常規公交經營理念應定位為在不同區域的功能地位呈現差異化——在軌道覆蓋區域，常規公交側重“微循環”功能定位；在軌道未覆蓋區域，常規公交側重公共交通出行主體定位。二是持續拓展業務領域。拓展地鐵接駁專線、定制服務專線、中小學研學游教育專線、大型會議會展接送服務專線等特色業務，以專業化水準承辦專線業務，持續拓展業務范疇。三是商業化運作閑置資源。挖掘公交車加油站的閑置土地資源，實現場站商業綜合開發，促進常規公交業務轉型升級。第三，推進出租車行業業態融合。實現傳統出租車融合派單。應借鑒廣東惠州、天津等地融合派單先發模式，將傳統出租車統一接入網約平臺，使傳統出租車在“揚召”訂單基礎上增加網絡訂單，促進業態融合。

（四）創新管理機制，促進公共交通運營規范化

第一，保障公交車專用車道路權。一是路口信號優先。試行并逐步推廣道路交通信號燈聯動控制，保障公交車優先通行。二是切實保障路權。通過專項行動等方式，依法查處違規占用公交車專用道行為，切實落實公交車專用車道路權，提高公交車到站準點率。三是提升資源效能。在公交車專用道成長線、成環線的建設基礎上，根據潮汐規律動態讓渡路權，提高公交車專用道利用效率。第二，加強公共交通規范運營。一是維護出租車市場秩序。加強對出租車公司的業務監管，依法嚴厲查處網絡預約汽車低價傾銷行為，督促網約平臺清退不合規車輛，開展查處“黑頭車”專項行動。二是規范充電樁流程。新能源汽車低碳環保且極大降低成本，科學布設充電樁等配套設施，規范住宅小區充電樁安裝流程。三是規范共享單車運營。將占道行車、違規載人等共享單車違規行為納入交管處罰范疇，引導安全行車；探索引入第三方共管不同品牌單車調度與停車管理，規范停車；推廣哈啰“全鏈路管理”，現有運營公司實現單車生產、運營、回收的閉環管理，開創三年報廢的廢舊殘損車輛再生資源回收處理途徑，避免堆積過多固體廢棄物；跨區域調度高額費用等需要明確提示且不得使用免密扣費模式，規范信息提示。第三，建立健全考核機制。妥善維護共享交通工具經營權、出租車經營權等社會公共資源；建立健全考核機制，以提升服務質量為導向，設置車況維護度、服務好評率、投訴回復滿意率等評估指標；強化考核結果運用，對經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全生產責任事故、嚴重違法經營行為等情形的，依法收回經營權，以提升公共交通營運規范性。

（五）加強人才隊伍建設，提升從業人員專業化

第一，建立健全專業人才引進機制。促進城市公共交通發展，需要有專業的人才隊伍以及專業的技術力量。一方面，應結合公共交通發展需求，通過政策鼓勵高校培養相關人才，為公共交通行業有效轉化輸送適格技術人才；另一方面，建立健全城市公交補貼長效機制與人才培養機制，通過增強對人才的吸引力來壯大專業隊伍。雙措并舉，實現人才隊伍建設的“輸血”與“造血”齊頭并進。第二，提升在職人員專業能力。通過舉辦職業技能競賽、公共交通從業人員表彰活動等加強媒體宣傳引導，提升公眾對于公共交通專業人員的社會認同感、增強專業人員的職業使命感，激勵從業人員提升自身專業素養，全面促進從業人員的職業素養和服務意識，實現從業人員的職業化、服務技術的現代化。

（六）鼓勵市民參與，促進公共交通服務精細化

第一，提高市民參與積極性。加強民意收集渠道建設，廣泛了解市民對改善公交服務、方便出行提出的意見，通過大數據進行客流驗證，遴選需要優化的公共交通線路和需要調整的公交車站站臺，公開征詢市民意見。通過廣泛征詢公交服務規劃意見，使公共交通的路線規劃、運力配備等更加貼合市民出行實際。以精細化措施聚焦人民需求，提高市民共同參與力度，凸顯城市治理溫度。第二，提升市民選擇主動性。通過實施“一卡換乘”“一票換乘”等票制對軌道交通和公交車之間的換乘實行減免優惠措施，鼓勵市民換乘；通過派發公共交通免費消費券，培養市民綠色出行、低碳出行的良好習慣；通過強化公共交通宣傳推廣，提升市民文明素養、節約能源意識和正確消費觀；通過為孕婦等特殊群體發放愛心標識、規范導盲犬進站流程等特殊關照措施提供精細化服務，提升市民主動選擇公共交通的意愿，切實緩解城市交通壓力。

黨的十九屆六中全會決議提出：“堅持在發展中保障和改善民生。”提升城市公共交通服務效能是堅持“以人民為中心”的城市建設思想的切實舉措，實踐中須針對公共交通現存問題采取積極的回應對策，擴大公共交通服務范圍，全面提升綜合服務能力，滿足市民多樣化的出行需求，使市民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷推動城市公共交通發展再上新臺階。