監察工作信息公開的邏輯構造與理念遵循

□ 張遠照

（海南大學 法學院，海南 海口 570228）

一、問題的提出

監察工作信息公開是助推監察治理體系和治理能力現代化的重要制度抓手，也是確保監察權依法、理性、透明、負責任行使的最佳制度選擇。2018年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五次修正時專門創設了監察權，監察機關隨之成為重要的國家機關，監察權也因其監督對象的寬泛性、監督事項的廣泛性、監察手段的多樣性成為急需被監督和控制的一項公權力。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督”，2021年施行的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第二百五十五條也對監察工作信息公開的范圍和原則作了具體規定。這為監察工作信息公開制度由理論向現實轉化提供了契機，有助于督促監察權的規范化、法治化、透明化行使，促進政治效果、法律效果和社會效果相統一，推動監察治理體系和治理能力大幅提升。

從已有研究成果看，研究監察學科體系建設、監察建議運行機理、監察權與其他國家權力間的聯系、監察法規制定權原理、監察法與相關法律部門相銜接等方面的文章呈逐漸增長趨勢，而有關監察工作信息公開方面的文章卻寥寥無幾，這種理論滯后于制度與實踐的現象無疑加劇了監察工作信息公開理論與實踐之間的張力。實際上，監察工作信息公開并非“天大的事”，而是一個待解的理論與實踐難題和未來學術研究的“富礦”。對這一問題的解答直接關系到監察工作信息公開制度的合理解釋、發展方向、實踐與應用以及監察治理體系和治理能力現代化的整體推進。因此，有必要對監察工作信息公開制度的正當性（生成）邏輯即監察工作信息為何公開以及公開理念邏輯即監察工作信息公開應當遵循何種理念等問題做出理論回應，以期為監察工作信息公開制度的合理性解釋、實踐與應用以及監察工作信息公開條例的制定提供理論參考。

二、監察工作信息公開的邏輯構造

（一）監察工作信息公開以人民主權原則為邏輯起點和憲法邏輯

第一，人民主權原則是監察工作信息公開制度的邏輯起點。《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”2021年2月20日，習近平總書記在黨史學習教育動員大會上強調：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背關系黨的生死存亡。贏得人民信任，得到人民支持，黨就能克服任何困難，就能夠無往而不勝。”習近平總書記在第十九屆中央紀委四次會議上明確指出：“我們要堅持以正風肅紀反腐凝聚黨心軍心民心，堅決懲治腐敗、糾正不正之風，堅決清除影響黨的先進性和純潔性的消極因素，健全為人民執政、靠人民執政的各項制度，讓人民始終成為中國共產黨執政和中國特色社會主義事業發展的磅礴力量。”一方面，作為最基本的政治定性，人民是國家的主人，監察機關是人民的公仆，監察權的行使必須始終以人民利益為中心、對人民利益負責，自覺接受人民監督，而監察工作信息公開便是接受人民監督的最佳例證；另一方面，作為國家的主人，人民有權了解監察機關及其公職人員行使監督權、調查權、處置權的過程，并要求監察機關將其在職權行使過程中所形成的公共信息加以公開。

第二，監察工作信息公開是人民主權原則的憲法邏輯展開。監察機關及其公職人員的權力來源于人民、歸屬于人民、受人民支配，人民是監察機關的授權主體，人民與監察機關之間的關系實質上是權力所有者、委托者與權力代理人、受托人的關系。相應地，監察機關也要對監察權的行使過程承擔說明責任，而監察工作信息公開是其履行說明責任的最佳表現形式。人民是國家的主人，監察權力的最終歸屬主體必然也是人民，因監察權行使所產生的監察信息亦應歸屬于人民而非監察機關所有。加之，監察機關及其公職人員所掌握的公共信息資源本質上是一種公共產品，而監察機關只是“持有者”或“保管者”。基于此，無論是監察機關的權力來源還是監察工作信息的公共產品屬性均要求監察機關負有公開監察工作信息的義務。

（二）監察工作信息公開以滿足公民知情權為權利邏輯

第二，知情權是監察法明確賦予公民的一項具體法律權利，監察工作信息公開是監察機關的法定職責。《監察法》第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”《監察法實施條例》第七條規定：“監察機關應當在適用法律上一律平等，充分保障監察對象及相關人員的人身權、知情權、財產權、申辯權、申訴權以及申請復審復核權等合法權益。”從中不難推出，監察工作信息公開是監察機關的一項法律義務和法定職責。實際上，依照權利義務相一致的法理，沒有無權利的義務也沒有無義務的權利，權利與義務在法律關系中是一種對應關系，即有義務就有權利，有權利也就有義務。質言之，既然《監察法》第五十四條明確了監察機關依法公開監察工作信息的義務，可以導出知情權是法律明確賦予公民的一項法律權利，而《監察法實施條例》第七條也從法律層面上對公民知情權也進行了確認。

第三，知情權是一項綜合性的法律權利，全面、真實、有效公開監察工作信息是監察主體的職責和義務。現代社會，公民同時具有自然人、社會人和政治人三重屬性，而這三重屬性使得公民有服務自己、了解社會、了解政治的知情權利，正是公民的這三種身份也使得知情權兼具民事權利屬性、社會權利屬性和政治權利屬性，知情權也相應體現為個人信息知情權、社會信息知情權和公務信息知情權三種形式。但無論是個人信息知情權、社會信息知情權還是公務信息知情權，三者均要求監察機關將監察工作信息公之于眾，因為個人信息知情權指向監察機關負有公開與公民個人有關的監察工作信息的義務以及公民申請監察工作信息公開的權利；社會信息知情權指向公民有了解這個社會發生了什么、他對社會所感興趣的情況和問題的權利以及監察機關負有公開監察工作信息的義務；公務知情權指向公民了解包括監察活動在內的國家活動的法律權利和監察機關的信息公開義務。公民的三重身份決定了知情權是一項集個人信息知情權、社會信息知情權和國家公務活動知情權于一體的綜合性法律權利，而全面、真實、有效公開監察工作信息是監察機關的法定職責和法律義務。

（三）監察工作信息公開以反腐敗國際合作為國際法邏輯

第一，監察工作信息公開符合國際公約要求。監察工作信息公開是履行國際公約的生動實踐，符合國際公約要求。從國際人權維度看，公民對監察工作信息的知情權不僅是一項憲法基本權利，也是一項法律權利，更是一項國際基本人權。1948年，聯合國大會通過的《世界人權宣言》，首次承認人人享有知情權。1966年，《公民權利和政治權利國際公約》也肯定了知情權的法律地位。1998年10月5日，我國正式簽署了《公民權利和政治權利公約》，意味著我國有落實公民對包括監察工作信息在內的公共信息知情權的國際義務，而《監察法》第五十四條所規定的監察工作信息公開制度無疑契合前述兩個國際公約義務的要求，是履行國際公約的生動實踐。

第二，監察工作信息公開契合反腐敗國際合作理念。監察工作信息公開是對接國際聯合反腐標準、參與全球反腐敗治理的應有之義，契合反腐敗國際合作理念。《監察法》以專章形式規定了反腐敗國際合作，這不僅表明了反腐的決心，也為對接國際聯合反腐標準、參與全球腐敗治理提供了具體法律依據，但實現這一目標的前提是一定范圍內監察工作信息的公開和共享。《監察法》第五十一條規定“國家監察委員會組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織在反腐執法、引渡、司法協助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域的合作”，《監察法實施條例》第二百三十四條第五項、第二百三十五條第四項分別規定了國家監察委員會和地方監察委員會有“匯總和通報全國或本地區職務犯罪外逃案件信息和追逃追贓工作信息”的義務。以上前述條文均明確了監察主體公開監察工作信息的國際職責，為反腐敗國際合作提供了國際法邏輯支撐。

（四）監察工作信息公開以監察法治為實踐邏輯

第一，監察工作信息公開有效回應了“誰來監督監督者”的監察法治難題。2018年，《憲法》第五次修正時正式創設了監察權，使監察制度實現了從行政監察到國家監察的歷史演變體現出國家反腐敗權力的整體轉移。目前《監察法》第七章（對監察機關和監察人員的監督）以專章形式規定了人大監督或政治監督、監察信息公開或民主監督、內部監督、業務監督、案情過問備案制度、回避制度、脫密監管、機關申訴制度、違法責任追究等多元監督方式，為防止監察權任性行使織密了制度之網。其中，監察工作信息公開因內含全過程民主元素而成為驅動力最足的監督方式，為加強和推進監察權的規范化、法治化、透明化行使，確保監察機關依法、理性、負責任地履行監督職責，實現監察政治效果、法律效果、社會效果相統一以及推動監察治理體系與治理能力現代化和提升監察治理效能提供了制度保障，能夠讓監察權在法治軌道上運行、在陽光下行使。

第二，監察工作信息公開契合形式法治、實質法治、程序法治相統一的理念。首先，監察工作信息公開有助于逐漸形成一種倒逼監察主體嚴格依法監察，抑制監察權專橫與恣意，規范監察工作人員自由裁量權、杜絕暗箱操作的壓力機制，讓監察決定符合法律目的和形式法治要求。其次，以監察工作信息公開作為整個監察體制改革的切入點，以大數據、區塊鏈為重要分析工具，結合監察工作的重點、難點和熱點問題，有助于形成跨界融合、全面覆蓋、移動互聯、智能應用的“智慧監察”大數據生態圈，通過將監察工作文書信息化、電子化、數據化、案例化并運用案例檢索和大數據技術對監察典型案例進行數據解構、分類整理、深度挖掘與提煉，有助于逐步推進整個社會、整個國家的法治建設和監察法治意識的培育，繁榮學術研究，推動國家反腐敗工作交流，提升監察治理能力。最后，監察工作信息公開是全過程人民民主的最佳表現形式，通過監察信息公開方式，讓社會各界參與監察治理全過程，既可以滿足公民知情權、參與權等人民當家作主的權利需求，也可以讓人民群眾更加了解監察權、信賴監察權，在每一起反腐敗案件中感受到監察正義，拉近監察權與公眾之間的距離，不斷提升監察公信力和監察權威，確保監察決定、監察建議內含更豐富的民主元素。

三、監察工作信息公開的理念遵循

監察工作信息公開的基本理念是整個監察信息公開制度的核心，是監察工作信息公開制度的邏輯延伸，對未來監察工作信息公開相關法律法規的制定、監察工作信息的范圍界定、監察工作信息的公開范圍、監察工作信息公開的方式選擇、監察工作信息公開機制保障等一系列制度架構起著根本性指導和協調作用。

（一）監察工作信息公開應以“最大限度公開”理念為基本遵循

⒈遵循“最大限度公開”理念符合法解釋學理路。《監察法》第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”據此，從規范層面講，《監察法》第五十四條蘊含著“公開為原則，不公開為例外，例外法定”即“最大限度公開”的基本理念。首先，“應當”強調監察工作信息應當公開、必須公開，亦即只要某一信息屬于監察工作信息，那么其必須對外公開，無一例外。進言之，“應當”背后體現的是一種“公開為常態，不公開為例外，例外法定”的公開理念，蘊藏著“最大限度公開”的法律推定。其次，“依法”是“應當”的補充，其既強調監察工作信息公開主體、程序、機制等一系列具體操作問題應由法律作出明確規定，也強調除依照法律規定屬于保密事項或不適于公開事項之外，監察工作信息原則上均應當公開。易言之，只要信息屬于監察工作信息，均應由監察主體依照法定程序優先公開；倘若前述信息不予公開，則應事先由法律作出明確規定，并由監察主體承擔不予公開的舉證責任。最后，從“應當”和“依法”二者的排列順序看，應當公開是基礎、前提，是第一位的，是基本理念，而依法公開是對前者的具體落實，是第二位的，是具體理念，亦即應當公開對依法公開起限制和制約作用。二者相沖突時，“應當公開”理念理應優于“依法公開”理念。

⒉遵循“最大限度公開”理念契合監察工作信息的屬性要求。首先，監察工作信息具有人民性，“最大限度公開”理念是人民主權憲法原則在監察信息公開領域的直接延伸和具象化，其為監察治理中人民直率、理性和民主監督提供了契機。因此，以“公開為原則，不公開為例外，例外法定”或“最大限度公開”為基本理念遵循不僅符合主權在民或人民主權憲法原則，也是參與制民主在監察法治領域的生動體現，為人民參與國家腐敗治理提供了可能性，具有激活憲法規范中參與式民主條款的制度功效。其次，監察工作信息的公共產品屬性（公共性）決定了監察工作信息公開應以“最大限度公開”為基本理念遵循。首先，監察工作信息是監察機關在行使監督權、調查權、處置權過程中制作、獲取、保存的信息，該信息本質上是對監察權運行的記錄，無疑具有公共屬性；其次，監察工作信息直接或間接與公民或組織相關，難以擺脫公共產品的屬性；最后，監察信息的獲取、制作、保管、使用等均以公共財政資金為基礎展開，而作為納稅人的公民或組織顯然可以要求監察機關公開法定保密信息之外的所有的監察工作信息。

從國外公共信息公開實踐來看，“公開為原則，不公開為例外，例外法定”是公共信息公開必須遵循的一項公理性原則。以美國為例，為建設陽光政府和滿足公民的知情權、參與權和監督權，實現強化民主監督、防止行政腐敗、監督政府的活動、繁榮學術研究等目的，其分別于1966年、1972年、1976年制定了《情報自由法》《聯邦咨詢委員會法》和《陽光下的政府法》。其中，《情報自由法》還專門確立了“公開是原則，不公開是例外”“一切人具有同等得到政府文件的權利”“政府拒絕提供文件負舉證責任”“法院具有重新審理的權力”等主要原則，并從例外法定層面對國防和外交政策、機關內部人員的規則和習慣、貿易秘密和商業或金融信息、機關內部和機關之間的備忘錄、人事醫療和類似檔案、執行法律的記錄和信息、關于金融機構的信息、關于油井地質和地球物理信息等免除公開的政府信息做了界定。

（二）監察工作信息公開應以“依法公開、及時公開、準確公開”為實踐遵循

⒈恪守依法公開理念是對監察工作信息公開主體的程序要求。依法公開是指為了滿足公民的知情權、參與權、監督權和表達權的法治目的，監察機關應嚴格依照法律規定的范圍、時間、程序、方式履行公開監察工作信息的法定職責。從規范層面分析，《監察法》第五十四條中的應當“依法”公開和《監察法實施條例》第二百五十五條中的第二項（依法應當向社會公開的案件調查信息）、第四項（其他依法應當公開的信息）均體現了依法公開的理念。作為“以公開為常態，不公開為例外，例外法定”的下位概念，依法公開理念對實踐中明確公開主體與公開程序、劃定監察信息公開范圍、強化監察機關責任意識等起著相當強的規范作用，體現著立法權對監察權的制約與要求。一方面，監察工作信息內容公開與否要依法而為，以法為據，法律規定應當公開的必須公開，法律規定不準公開的堅決禁止公開；另一方面，監察工作信息公開方式要依法而定，法律規定監察機關主動公開的，監察機關必須主動公開，禁止隨意決定，且監察工作信息公開的程序、方式、時限必須嚴格遵循法律規定。需強調的是，依法公開中的“法”應從廣義層面加以理解，其既包括憲法、監察法、監察法規、相關的監察規范性文件，也包括公平、正義、比例原則、誠實守信等相關法律基本原理和基本原則。依法公開強調的重點無疑是監察工作信息公開應當有法可依、監察工作信息公開應受社會各界監督以及監察工作信息怠于公開或違法公開時應承擔相應法律責任，而非對監察工作信息公開范圍的限制，更非以依法公開為名對公民知情權進行剝奪。

⒉秉持及時公開理念是對監察工作信息公開主體的時限要求。 及時公開是指為確保公民知情權盡快實現，監察機關應當在合理期限內盡快公開監察工作信息，相關主體不得以法外理由無故拖延。監察工作信息公開之所以應遵循及時公開原則，是由信息的時效性決定的。值得注意的是，及時公開并非一味追求速度而忽略公開質量。較之于最大限度公開原則重點強調監察工作信息公開的范圍和依法公開原則強調監察工作信息公開的法律從屬性，及時公開原則重點強調：監察工作信息公開要秉持動態公開理念，始終保持監察工作信息公開與監察程序相同步，監察權的行使是一個包含監督、調查、處分活動的動態過程，滯后的監察工作信息公開難以擔保監察權運行的透明化；要秉持多元參與理念，在公民的回應和互動中公開，必要時監察機關適當運用大數據、高科技信息技術等智能化手段加以公開，以期為公民獲取信息提供及時高效的公共信息服務；要秉持依法裁量理念，監察工作信息公開是一項復雜的系統工程，為確保監察信息取得實效性和遵循時效性，要求監察機關在合理期間內公開無疑具有預防公民知情權濫用之效。

⒊遵循準確公開理念是對監察工作信息公開主體的質量要求。準確公開，又稱全面真實公開，其主要包含真實性和全面性兩項子原則。前者是指監察機關在公開監察工作信息時不僅應遵循最大限度公開、依法公開、高效便民等理念，也應確保監察工作信息內容具有客觀性；后者則主要指監察工作信息公開應當滿足充分性、完整性和全面性要求，而非片段性、碎片性、選擇性公開，這意味著應最大限度滿足公民的知情權、參與權、表達權和監督權，監察工作信息公開的范圍應覆蓋整個監察權行使的各領域、各環節和全過程，既要公開過程性信息和結論性信息，也要公開實體性信息和程序性信息。準確公開理念更加強調實質公開和信息公開的深度，對監察工作信息公開提出了更高要求。從實效性方面來看，準確公開原則確保了監察工作信息公開的客觀性與全面性，為公眾全方位、多層次了解監察機關各階段的真實信息提供了可能，對防治“重形式輕實質”“重結果輕過程”等監察工作信息失真亂象提供了遵循。

（三）監察工作信息公開應恪守基本理念優于一般理念的關系處理規則

⒈理順基本理念與一般理念的關系是監察工作信息公開的邏輯前提。從宏觀層面來看，“公開為原則，不公開為例外，例外法定”的最大限度公開理念由不同層次的理念要素構成，應注意不同層次理念間的協調，防止相互沖突。實際上，“最大限度公開”是一項具有公理性內涵的原則，其本身具有制度性、本原性、穩定性、普遍性、指導性和補充性等特征，其概括或凝聚了監察工作信息公開的相關制度，體現了監察工作信息公開相關法律的本質、根本價值和公理，能夠相對穩定地適應監察信息領域的社會關系和要求，具有自始至終的效力，范圍上覆蓋了監察工作信息相關的所有領域，對于監察工作信息公開而言具有指引、指導和協調作用，且在監察工作信息公開相關法律出現漏洞時，可以作為具體依據使用。從微觀層面來看，最大限度公開原則與依法公開原則、依法公開原則與及時公開、真實公開原則等在實踐中容易發生沖突，必須理順相互之間的關系。就基本理念而言，最大限度公開原則可以區分為“公開為原則”與“不公開例外法定”兩大部分，前者強調監察工作信息公開最大化理念，后者顯然更強調依法公開、有限公開等理念。實踐中監察機關以保守監察工作秘密、監察信息具有政治性為由對相關信息加以封鎖等現象時有發生，這無疑有損公民的知情權、參與權、抗辯權和監督權，背離了監察工作信息公開的宗旨。從學術層面來看，有學者認為，監察信息公開應遵循“公開為原則，不公開為例外，例外法定”的基本原則，但在具體論述該原則時又將“公開為原則”等同或異化為依法公開原則、誠實信用原則、平等公正原則、比例原則簡單相加。實際上，將二者至于同等地位的做法不利于監察工作信息公開實踐，二者在法律位階、法律效力等方面存在天壤之別。

⒉恪守基本理念優于一般理念的關系處理規則是該信息全面有效公開的關鍵。其一，基本理念是由監察工作信息法律的客觀性決定的，其體現的是監察權運行公理，而及時、全面、真實、有效公開原則、比例原則或利益衡量原則等依法公開原則是由法律的主觀性決定的，其體現的是國家意志或政策意志。其二，從時間順序和具體內容來看，基本理念是人民主權原則的直接延伸，其先于法律而存在，且社會倫理性內容居多，而依法公開或“不公開例外法定”原則后于公理、后與法律原則而存在，且法律技術性居多。其三，在具體適用和法律位階層面，基本原則或理念的法律位階高于一般原則或理念，其一般不可隨意改變，非特別情況也不得以及時有效、保密法定等依法公開原則變更之。其四，鑒于“以公開為原則”的基本原則蘊含豐富的法理性以及與其他部門法之間具有共通性，因而在監察工作信息公開實踐中要善于全面理解和靈活運用該原則，必要時可以借用其他部門法原理來對其加以解釋和適用。其五，基本理念與一般理念本質上還體現為根本原則與具體原則、宏觀與微觀、抽象與具體、應當公開與依法公開、憲法與法律的效力位階關系。其六，在側重點方面，基本理念更加強調監察工作信息公開的廣度，其主要是對監察工作信息公開范圍的總體要求，而一般理念則更加強調監察工作信息公開的深度，是對監察工作信息公開的具體操作要求。