交警行政處罰自由裁量權規范化路徑探析

□ 路 超

（陜西警官職業學院，陜西 西安 710021）

公安交管部門行政執法規范化是維護社會交通秩序暢通高效、保護人民群眾出行合法權益、保障道路交通安全各項法律法規有效執行的必要途徑。交警違法行為處罰自由裁量權是公安交管部門行政管理中最難以標準化、程序化的組成部分，考驗著執法人員在法律允許的彈性空間內對處罰幅度選取的恰當程度，決定了交警行政執法能否得到行政相對人的認同與接受，關系到公安交管部門執法公信力的樹立以及警民之間良性互動關系的維系。隨著科技化、信息化建設的逐步深入，智能化成為社會發展各環節提高運行效率、改進管理手段的有效發展方向。作為公安信息化建設中的重要革新，智慧警務應運而生。基于此，本文擬將先進的智能交通技術有機融入交警行政處罰自由裁量過程，以數據化、信息化手段支撐決策的規范性，以期為交警行政執法的規范化建設有所助益。

一、交警行政處罰自由裁量權面臨的挑戰

（一）交通違法現象的多樣化成因

一是部分交通參與者對交通安全法律法規的漠視。一般而言，交通違法行為與駕駛人的性別、駕駛人年齡、駕駛人生理、心理特性、車輛類型等客觀條件相關，其中駕駛人主觀安全觀念缺失以及淡薄的法律意識是交通違法現象發生的主導因素，如不打轉向燈隨意并線、轉彎、變道、橫跨多車道行駛或占壓禁止跨越車道分界線行駛，等等。這種交通違法背后的主觀心理因素可能出于對自己駕駛技術的盲目自信，也可能出于對交通違法行為的懲戒后果心存僥幸，未能充分意識到其駕駛行為的潛在危險性。二是出于迫不得已的交通違法。這一類交通違法行為雖然產生了違法事實，但是主觀上沒有違反交通規則的故意，如駕駛人遇到突發狀況時短時間在禁止停車的路段臨時停車離開。三是出于無意間的“首次”交通違法。與習慣性違法有所區別，這類交通違法行為的特點是對自己的違法事實毫不知情，交通參與者主觀上也沒有違反交通規則的故意，如因首次駛入新的城市、地區、特定空間，出于對道路交通環境陌生或交通標志、標線指示性信息的視認性較差的原因而無意間違反交通規則。

（二）交通行政執法人員的主體差異性

作為直接參與者，交通管理行政執法是每個交警必備的基本業務技能。現實中，交警的主體特性由于專業教育背景、工作閱歷、受警察業務技能培訓次數和程度的區別存在較大的差異，自由裁量的結果往往取決于個人的素質。較高的個人素質兼具違法正確處理以及違法有效抑制的作用，與良法善治、依法治國的法治目標相契合，是適應警務技能發展現代化的必要條件。交警各類素質囊括了開展交通管理行政執法活動的整個范疇，其中對自由裁量權的行使占主導地位的包括：一是法律素質。是否具備扎實的法律素質是交警合不合格的標準之一，客觀上要求交警需要準確理解法律條文的含義和精神實質、準確把握法律所賦予的執法權力，自覺捍衛法律權威；二是業務素質。主要是交警對各項公安業務知識的綜合掌握，既要有完備的信息收集能力、綜合分析能力，也要善于發現事物之間的相互作用、相互關聯，向人民群眾展現良好的警察形象；三是心理素質。不同年齡的交警在生理、性格、耐心程度、價值觀以及工作習慣等方面均存在差異，導致其在行使自由裁量權時的決策和執法活動具有過于“包容”或過于簡單“一刀切”的偏向性的處理結果，規范性難以統一。

二、依托智慧交管行使自由裁量權的優勢

（一）有利于提高執法效率

智能交通是我國提升經濟社會運行效率的戰略牽引，也是建設現代化強國的標志性工程。基于高新技術手段，智能交通系統是提高管理效率、提升道路交通安全性和通行能力的新途徑。依托于強大的智能汽車控制系統、先進的交通信息采集系統、先進的交通信息處理系統、先進的交通特性識別與分析系統等智能交管模塊構建出的全空間、多維度、在線實時的高精度交通綜合管理平臺，能夠提升道路交通系統中人、車、路、環境等要素間的協調運轉效率。

法律賦予的執法權力的合理性首先是構建規范化的法律體系，如對于自由裁量權法律體系的完善需要加強立法解釋、編制案例，從而統一認識，克服交通執法人員的差異化，推行各類崗位執勤執法規范用語，提升執法形象規范性；結合各省實際，制定、補充、修改、細化實施交通安全法律法規中自由裁量權的依據；立法中對自由裁量權的邊界予以明確界定，判斷其是否越權。公安交管部門行政執法的規范化建設除了需要從法律法規的約束角度出發，也需要運用科技手段探索新途徑。一方面，現代化交通管理警務依托智慧交通系統將先進的科技手段服務于交警行政執法活動，對于警務資源整合、警務流程再造、警務模式創新以及開展執法規范化建設具有重要的促進作用；另一方面，可以充分發揮交通科技大腦在信息獲取感知、通訊、智能化計算以及大數據分析方面的技術優勢，提升交通管理與交通執法水平，包括交通管理與交通執法自動化程度，尤其在處理靈活度強、影響因素多的自由裁量權時，結合“以事實為依據”的執法原則，決策所需的交通違法地點、違法人員特征、違法嚴重程度等違法行為基礎信息數據可以實時動態傳輸，節約了開展調查、收集違法事實的時間與警力資源，減少了人工工作量和出錯可能性，提升了數據獲取精度、質量和豐富完整程度，有助于自動化完成違法活動行政處罰的前期調查準備工作。同時，相關法律依據和法律文書的制作也可以通過違法案件和相應資源庫的關聯性分析實現自動推送、下達、生成的一體化、全流程作業。

（二）克服自由裁量權行使的主觀傾向

實踐中，道路交通安全法律法規賦予了交警在行政處罰時依法行使自主選擇處罰幅度的權利。由于違法成因以及交警自身素質存在一定的差異，部分交警容易對本質相同的違法行為作出不同的處理結果或形式上相同，但嚴重程度以及影響后果不同的違法行為作出相同的處理結果，一定程度上影響了自由裁量權行使的規范性。通過決策量化算法的準確設定以及自動采集數據的輸入運行，能夠使裁量結果合乎法律目的和交警執法的本質要求，確保交警執法過程標準化、規范化，減少其他人為、情感等方面因素的干擾，充分做到以事實清楚為前提，以證據確實、充分為保障，為案件情節輕重的度量提供同一標尺。一方面，對于同類型的違法案例，不因執法人員的主觀思想變化或考慮疏漏出現處罰結果的隨意性，既沒有對違法者的過分同情，也沒有放大對違法者的歧視，使得裁量結果保持一致，做到“同案同判”；另一方面，對于表面上看似相同但本質上有所區別的違法事實，也能識別出隱含在表象下的細節差異而區分對待，使違法處理結果客觀、合理。

（三）提供基于量化計算的決策支持

自由裁量權的固有屬性特點容易導致衡量結果產生不確定性。從交警執法的程序和方法入手，細化交警行政處罰自由裁量執法方式、步驟、時限，并對交通違法行為進行梳理，明確重點規范行為的種類、量化懲處力度，可以有效防范自由裁量權的濫用。智能交通在道路交通系統的綜合管控之中整合計算機軟件技術、信息技術、電子控制技術、運籌學、大數據、人工智能等技術手段，為交警行政執法注入了豐富的推動作用。利用人工智能法律系統來規制公安行政處罰自由裁量權是必要的和必然的，人工智能不僅從立法上對自由裁量權進行規制，還可基于數據的整合加工以及程序化計算流程為自由裁量處罰幅度輸出選擇依據，實現從彈性候選決策空間中找出符合違法事實細節的最佳匹配方案。同時，也能保障執法決策自動化、最優化以及指標的透明可視化，以實際計算結果標定裁量幅度，以科技手段提高交警行政處罰決策質量，為交警自由裁量權提供底層決策支持。因此，自由裁量權無論在事實認定、法律適用還是判決裁定上都可以借助信息技術的程序化特點以及大數據的全面性特點使得自由裁量權的發揮走向有序發展軌道。自由裁量權的信息化決策不是一個簡單的計算過程，而是涉及復雜的邏輯流程，包含自動計算、分析環節，目的是保證決策結果公平、合理、高效。執法人員根據自身主觀條件進行決策時難以對照多重標準進行周全衡量，導致執法效果單一、缺乏可行性。而依托智能交通、智慧交管警務的自由裁量信息化決策整體框架可以有效克服個體認知、綜合決策的片面性，能夠兼顧多方因素、以系統量化為前提輔助自由裁量全過程。

三、交警行政處罰自由裁量權的決策原則

（一）公正客觀原則

自由裁量權規范化行使追求的效果涵蓋多重角度，簡單粗放的處罰方式顯然不能展現人民警察的良好形象。對違法現象懲罰的目的是對行政相對人違法行為的恰當回應，也是對違法行為消極法律后果的強制執行，使其受到應有的懲戒，維護法律尊嚴。在智能交通系統技術支持下，通過違法行為案情客觀分析，能夠將交警自由裁量權約束在法律授權允許的范圍內，規范其自由裁量權的行使，最大限度遵循交警行政執法“過罰相當”的原則，展現出公安機關明辨真假的果斷判斷力。同時，以智能交通警務為抓手，通過數據資源整合共享，提升執法研判能力，切實改善路面違法防控和精準查緝，提升群眾的滿意度和認同感。

（二）道路資源效用發揮最大化原則

城市路網結構一經建成便在較長時間內相對固定，人口密集區域城市道路交通資源短時期內無法通過基礎設施的改建實現擴充。在老城區城市發展成熟、建筑設施高密度布局的條件下，車道數少、機動車與非機動車混行等限制因素導致道路通行服務水平較差，白天動態過往車輛通行出現較大壓力，夜晚車位有限，靜態交通方面停車難問題嚴峻。交警在查糾違法行為、制定彈性處罰幅度時應遵循兼顧挖掘道路供給潛能的原則，在不同的時間段分析違法行為發生時道路通行條件和利用水平，使處罰結果朝著提高交通設施效能方向傾斜，如可以考慮交通流量較低的城市道路承擔一部分靜態交通設施職能，適時、適量開辟“海綿車位”，引導機動車有序限時停放，靈活調整車道屬性，發掘有效的方法來解決交通供需失衡的難題。

（三）寓教于執法原則

違法人員因其違法動機和心理條件有故意或過失等區別，可以將主觀成因條件作為區分違法行為的一項重要指標。雖然懲罰是違法行為必要的后果，但懲罰力度的一味增加并不是道路交通管理立法的最終目的，交警行政管理活動的根本宗旨是引導交通參與者自覺遵守交通安全法律法規。每一次交通違法行為處罰，都要為其以后的交通活動帶來深刻的警示意義，尤其對法律意識、法律常識淡薄的行為人更要加強宣傳指導的教育作用。在自由裁量的規范化前提下，對于“輕微”違法現象的“寬容”處理，可以釋放出更多的教育價值，增加執法溫度，達到良好的社會效果。因此，對于社會危害程度較小的違法行為應施以相應符合常理的彈性處罰措施，從細節處增加公安機關和人民群眾的互動滿意度，提高交警服務質量。

（四）杜絕僥幸心理原則

對不同主觀違法意識的區別對待是自由裁量權的優勢所在。為了杜絕違法行為人認為一次違法行為成本較低而對自己的行為肆意放任，甚至滋生抱有僥幸心理的違法動機，維護自由裁量權的權威，避免偏離罰、教相統一的初衷，應合理設定從輕處罰的限度，留存一定時期內行為人違法活動軌跡，在兼顧路網資源使用效率原則的基礎上，以違法次數、違法頻率、違法行為類型等歷史數據作為考量因素，辨別行為的思想動機屬性，慎重地給予連續性從輕處罰。

四、交警自由裁量權規范化提升的路徑

（一）充分匯聚整合多源數據資源

智慧交管為城市“交通動脈”擁堵提供了有效的解決渠道，對部分違法行為已經實現通過圖像識別等人工智能手段進行直接描述，對機動車、駕駛員等交通實體的細部特征正在不斷擴大識別廣度，新算法的陸續出現和不斷改進也為交通執法開辟了新的途徑。一方面，交警部門應擴大道路系統的智能感知“肢體”覆蓋規模，加大信息基礎設施建設力度，注重路網細節，使智慧交管大腦可以實時掌握各級道路交通運行狀況、更大范圍捕獲違法行為的產生，歸納出受擾動后道路系統的運行變化規律；另一方面，完善公安交警部門智能交通系統與其他道路管理信息系統之間的常態化數據整合機制，融合完備的多源數據集，共享信息資源和暢通跨系統、跨平臺的數據接入通道，打破交警執法自由裁量結果綜合評判的信息限制。 交通違法查處中產生的案例數據還可進一步收集存儲形成資料庫，在智慧交管警務建設進程中通過逐步積累和完善，進而加深交警智能執法的技術迭代。

（二）基于智能交通的自由裁量權量化策略

具有自由裁量空間的交通違法懲處條款通常規定了處罰種類，同時以罰款數額范圍的形式給出彈性懲罰幅度。如《中華人民共和國道路交通安全法》第九十條規定：“機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。”基于數據分析手段，應明確具體的處罰種類和處罰程度。通過交通系統各要素的感知，對所獲取的違法行為證據材料進行分析，充分發揮每一條車輛行駛軌跡、行為人違法歷史記錄等數據的價值，將其整合匯聚、信息互補并挖掘其背后隱含的事實狀態和邏輯關系。對于道路交通管理，一件違法行為可以同時從多個角度對其違法嚴重程度進行描述：違法影響方面，可以根據違法行為發生地點的道路交通車流密度、平均行駛速度等情況考慮違法行為對系統運行產生的延誤或對其他交通參與者的干擾加重程度；主觀強度方面，可以通過對違法行為特點的分析，掌握違法行為人在主觀方面的故意程度，是否同時違反多項通行規定等；系統資源協調方面，根據違法地點道路交通服務設施等資源設置情況，判斷違法事件能否在對路網運行影響可控的前提下提升道路資源供給能力或在二者間達到合理的平衡；違法歷史記錄方面，通過查驗違法者的身份信息進行違法歷史數據查詢，判斷其是否由于過去的違法處罰而產生良好的教育效果、是否屬于累犯，等等。

描述違法行為的各個角度對懲罰幅度的選取都有相應的貢獻權重，這是由這一評價角度的嚴重程度所決定的，考慮到交通安全法律法規中有關違法行為的懲罰措施可能包含多種類型，如“警告或罰款”等，但處罰的嚴重程度具有明顯的梯度性，因此在選定評價結果等級時由低到高可以分別標定為輕微、中度、較重、重度、嚴重等評價要素。因此，若將違法影響、主觀強度、系統資源協調、違法歷史記錄等作為違法行為的評價因素集，將所有對嚴重程度的評價要素作為評語集，則可將交警自由裁量信息化決策過程視為對違法行為從多因素進行評判的模糊綜合評價問題。每個評價因素對于評語集各要素的量化結果，即隸屬度可以基于智能交通平臺進行賦值，將違法行為各方面評價因素借助大數據、人工智能、系統仿真等技術手段進行分析從而自動得出模糊評價值。此外，利用合成算子將各評價因素的權重與評價因素集關于評語集的評價值進行合成計算即可得到違法行為的模糊綜合評價結果集，參考這一評價結果集可以定性違法行為的嚴重程度，能夠對處罰幅度的量化提供決策輔助。

（三）交警行政處罰自由裁量權信息化決策的規制

一是提升數據安全保障。 智能交通各功能子系統在日常運行過程中為信息化自由裁量提供了交通大數據。各類數據匯聚融合，在輔助量化決策的同時具備分散化、碎片化特點，暗含了數據安全問題的隱患。在日常系統維護過程中要嚴禁外界無權限用戶隨意訪問、更改數據，防止信息被惡意竊取和泄露，保護所有交通參與者的合法隱私權。二是構建交叉監督體系。為了預防和應對從算法層面產生一定概率的誤差率，違法行為的自動化綜合評價值需要經過執法主體的監督確認，做到自由裁量決策過程技術與制度上的雙重保障。數據的存儲有利于完善執法活動回查機制和決策信息留底待查，也有利于加強公安機關本部門或上級部門對執法人員的監督。此外，監督制約機制不僅要面向交警內部的監督，還要加強社會監督力量。對于沒有保密要求的部分數據，可以在指定官方平臺向公眾公開，增加執法透明度。同時，還可以按照誰主管、誰負責的原則，建立責任追究制度。三是完善升級優化機制。自由裁量信息化決策全流程由不同子模塊構成，需要結合各環節技術動態的發展狀況及時更新、升級、調試系統功能，及時做好可靠性檢查和測試，不斷提高評價因素評價賦值準確有效率，使信息化決策過程不斷向更加智能化和人性化方向縱深發展。