從服務型政府的視角探析地方政府在治理過程中存在的問題

劉力霞　鄧飛宇

摘 要：平遙古城歷史悠久、遺產豐富，是我國歷史文化底蘊的集中體現。但長時間以來政府在規劃發展時對古城的開發和保護不力導致古城內的古建筑遭到程度不一的損壞。這在某種程度上反映出當地政府在治理過程中存在問題。本文以平遙古城為研究對象，從服務型政府的視角探析平遙古城開發保護的狀況，并提出相應的對策。在研究中筆者發現政府在古城保護中存在資金籌集渠道單一、市場資源配置不合理、保護宣傳力度不夠等問題。針對這些問題，本文分析了內在原因，并從擴寬融資渠道、建立科學的市場監管和利益協調機制、加大宣傳力度等方面提出對策建議，為完善政府治理能力提供路徑選擇。

關鍵詞：服務型政府；平遙古城；開發保護；政府職能

中圖分類號：D630 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）11 — ００96 — ０5

平遙古城歷經千年風雨，是我國歷史上的偉大建筑之一，其價值非凡。平遙古城作為國家5A級景區，不僅是世界文化瑰寶，還是所有古建筑之中保存最為完整，最能體現古代居民生活特色的古城。政府作為古城開發保護中的主體力量，在古城開發保護中起到不可替代的作用。黨的二十大報告指出，要轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。地方政府在古城保護中雖然是主體，但僅靠政府保護是乏力的，還需要民眾廣泛參與。目前，平遙縣政府在治理過程中存在政府治理較多，民眾參與較少的問題。這與服務型政府的理念相背離。針對此問題，本文試圖以山西省平遙縣為例，探析地方政府在平遙古城保護過程中的作用，并為完善政府職能提供一些積極見解。

一、平遙古城開發保護概述

古城作為見證歷史變遷的古建筑，不僅具有重要的城市功能，而且具有獨特而悠久的地域文化內涵和豐富的歷史文化遺產。平遙古城在西周時期修建，地處于三晉腹地的平遙縣，既是國家5A級風景區，又是體現晉商文化的城市發展典范。古城歷經2800多年的風雨，在戰爭和歷年的城區建設中雖遭到不同程度的損壞，但總體基本保持完好，時至今日仍具有很高的歷史文化價值。

（一）政府保護古城的歷史概況

建國之初到上個世紀80年代為平遙古城保護和發展的第一階段，這一時期人們還沒有意識到保護古城的重要性，古城內的許多老建筑破壞嚴重，縣政府對平遙古城的保護意識也較為淡薄。80年代以后，隨著古城保護開發的理念的深入，平遙古城的開發和保護也逐漸被政府重視。從這一時期開始至今，平遙古城的保護開發大致經歷了三個發展階段：

第一階段是80年代以來到90年代初。改革開放以來，隨著經濟的快速發展和城市化進程的迅速加快，古城的原有的歷史風貌遭到了嚴重的破壞，城市化進程的加快與古城的保護呈現出了相悖的狀態，如何處理這種矛盾已經成為了政府憂慮的問題。1985年山西省政府批準《平遙縣城市總體規劃》，對古城的總體保護提出了一些建議；1986年宣布平遙古城為國家歷史文化名城；1989年制定了《平遙縣歷史文化名城保護規劃》，修復了平遙縣內古城的部分文物。這些舉措雖然很大程度上彌補了法規的缺失，但這一時期的保護機制仍然很不完善，民眾的保護意識也相對缺乏。

第二階段是90年代中期到21世紀初。伴隨平遙經濟快速發展的同時，社會各個方面都發生著翻天覆地的變化。到了90年代，山西省政府開始著手修復了南大街兩旁的彩畫，同時復制還原了古字號牌匾60余處，成立了“明清街管理處”對古城進行開發與保護。1998年山西省人大常委會頒發了《平遙古城保護條例》，自此平遙古城的保護有了法律上的依據。90年代以后，平遙被列入世界文化遺產，政府更加重視對古城的開發與保護。在保護觀念方面，這一時期主要還是政府主導型的保護與開發模式，具體表現在設置管理古城開發與保護的行政部門、制定各種古城開發保護的政策、加強對古城開發保護的宏觀管理等。

第三階段為2000年至今，縣人大常委會反復討論決定并通過了《加強對平遙古城內房屋建筑和歷史街區保護若干規定》，并成立平遙古城保護管理委員會，負責對古城的保護和管理。2018年，山西省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議修訂了新的《山西省平遙古城保護條例》，這是目前最新的保護條例。

綜上所述，縣政府實行對古城的開發保護經歷了：1.由政府作為唯一的管理主體實行統包統管，到引入其他市場主體、引入社會多元參與；2.從具體的古城樓的保護到周圍街區、更大范圍的古城整體風貌的保護；3.從單純注重古城文物靜態的保護，到同時關注環境和經濟可持續發展，保護和開發并舉等。

（二）平遙古城進行保護的必要性

平遙古城作為從西周時期傳承下來的寶貴物質財富，對我國具有非常重大的歷史文化價值。由于古城內人口的不斷增長和旅游業的發展，致使古城現今面臨著巨大的環境壓力，政府在古城的保護與開發之間的如何掌握好“度”是需要面臨的重要問題。保護平遙古城的理由主要基于以下幾個方面：

1.古城內部建筑亟需修復

平遙古城從西周時期開始修建，到如今已經有2800多年的歷史。從明朝時期古城墻擴建，是我國漢族地區保存最為完好的古城?；靖窬忠延?00多年沒有改變，古城內的城墻保存的基本完好，古城內建筑陳列的非常有序。但古城內存在著污水排放嚴重、生活用煤過度堆放、護城河堆滿垃圾、廠房冒黑煙、古城墻磨損嚴重等問題，古城作為不可再生性資源正遭受不可挽回的破壞。雖然政府作為古城開發保護的主導者，但對古城的保護力度不足，缺乏有力的保護措施，古城內許多危房、被破壞的墻壁沒有得到合理的處理。古城內的文化遺產不僅沒有賦予其時代的內涵，而且許多重要的歷史文化遺產也沒有傳承下來，因此對古城進行搶救性保護刻不容緩。

2.古城文化需要更好傳承

古城作為歷史文化發展與傳承的見證者，集中體現了一個地區的歷史文化信息。盡管人們越來越追求古城的經濟價值，但是不能只考慮其經濟價值，還需要認識到古城文化資源的可持續發展。如今的文化遺產保護面臨的困境是文化傳承和手工藝、城市化的生產方式與古城保護之間的沖突。在城市化發展的過程中一些傳統手工藝作品正在逐漸消失，如剪紙、漆器、繡花鞋等。因此為了古城文化的傳承必須對古城進行保護。

3.商業價值的需要

平遙古城作為平遙縣的名片，其背后的商業價值和文化價值不言而喻。近十幾年來，隨著政府的重視和保護力度的不斷加大，平遙古城的開發與保護拉動了當地經濟的發展，增加了平遙的就業機會，同時還吸引了外來企業來平遙投資，加快了對外開放的進程，拉動了住房、餐飲、服務業等產業的發展。與此同時，旅游業的發展也產生了十分可觀的經濟效益和社會效益，自然資源和生存條件持續向好發展。如今，旅游業已經成為平遙縣經濟社會可持續發展的驅動力和龍頭，成為平遙縣的支柱性產業。

下面圖1和圖2分別展示了平遙縣近些年的旅游總收入變化以及和周邊縣城的GDP發展概況。通過比較我們可以發現，平遙縣與鄰縣在二十世紀以前幾乎沒有多大差別，但進入二十世紀以后卻呈現了顯著不同。與此同時，可以看出平遙縣旅游總收入從2000年-2019年間逐年增加。圖2顯示出1988年、1996年、2000年平遙縣與鄰縣的祁縣、太古GDP總量接近，但從2006年開始差距逐年增大，到了2018年平遙的經濟總量已經遠遠超過了鄰縣，2021年稍有回落但總體穩定。

2019年1-11月平遙縣接待了游客1738.04萬人次，比去年增長14.12％；本年度旅游總收入為205.03億元，相比于去年增長16.20％。2020年和2021年由于新冠肺炎疫情的影響，平遙古城的旅游業遭受到了很大打擊。但不可否認的是，平遙古城作為平遙縣旅游產業的龍頭，古城旅游業的發展帶動了一系列相關產業的發展，對平遙古城的開發與保護所帶來的經濟效益顯而易見：這種開發和保護有效減輕了當地的就業壓力，保持了當地生態環境的平衡，對當地經濟文化的發展提供了有力的保障。

二、服務型政府職能的界定

政府職能是國家行政機關在依法行使國家和社會事務中應承擔的責任和職能，它反映了公共行政的基本內容和方向，是公共行政的本質。［1］政府作為治理的主導者，在古城開發保護中有重要責任。隨著服務型政府理念的深化發展，政府在古城保護開發中的職責和作用逐漸被注入了新的內涵，這對政府的治理能力提出了更高的要求。

（一）服務型政府內涵

上世紀八九十年代，隨著資本主義發展黃金時期的到來，信息技術革命帶來的影響涉及到了西方甚至是整個世界。在同一時期，由于國內外政治環境的深刻改變，對政府治理被提出了更高要求，新公共服務理論正是在這樣的環境下興起。新公共服務理論的興起使得政府重新回到了為人民服務的本質上面。服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。［3］服務型政府是以民主政治和法治為基礎的政府模式。其建設基本出發點是要改變過去傳統型政府管理人民的理念，從政府的角度轉變為從人的角度出發，充分考慮公眾的具體情況和需求達到真正意義上的“服務”二字正反映了與之前執政理念的本質區別。

（二）古城開發保護中政府的職能界定

基于對服務型政府內涵的理解，政府在古城開發保護中的角色更多體現為古城保護法規的制定者、維護公共利益的保衛者、提供公共服務的服務者、協調各方利益的仲裁者。從而代替之前政府直接參與古城的開發經營與管理的形象，不僅如此，政府應該要拋棄以官為本、以官為貴、以官為尊的思想，塑造以民為本、以民為貴、以民為尊的價值觀。只有這樣，政府才能夠適應古城的保護要求，古城才能夠得到較好的恢復和發展。綜合來看，政府需要在以下幾個方面深化對古城的保護。

1.制定法規

制定地方性政府法規在古城開發保護中有利于規范人們的行為，要想做到法有所依就必須要從法的角度使人們認識到保護古城的重要性，按照法律規定對古城文化遺產進行保護，修訂古城保護條例。從而使古城遺產保護更具有操作性和針對性，與此同時也有助于對歷史文化傳統的傳承和弘揚。山西省政府應更深入的對中央的保護精神加以理解，明確地方的具體特色。從意識形態上解決平遙古城保護中部門之間協調和綜合問題。政府應該制定明確具體更具有針對性的法律法規，解決各方的利益沖突。

2.維護公共利益

政府應該在生活中充分發揮為人民服務的態度，扮演好人民的公仆。政府要想行使公共權力，解決其合法性危機前提是要更好的維護公共利益和保護公民權利。同時政府的服務理念是尊重和維護公共利益。政府服務的內涵是遵從人民的意志，為人民辦實事，切實維護公共利益。維護公共利益是為了維持社會的正義、秩序、本質上是為了人民能更好的生活。

3.提供公共服務

堅持以民為本、人民至上是服務型政府的原則。政府的基本目標是保護和促進公共利益。政府公共服務要求政府滿足社會公共需求為民眾提供公共產品。在實踐中政府應以公民的意志為根本方向，及時了解人民群眾的需求，設身處地為人民群眾著想，傾聽人民群眾的心聲，政府要以努力提高服務質量為己任，以公民滿意度作為評價的根本標準。

4.協調各方利益

在協調各方利益時，全面協調應充分考慮各種因素，充分平衡各方利益，充分分配不同力量，共同實現目標。一般是由政府綜合部門或政府主要領導去完成，所達到的目標往往是戰略性的。政府參與協調各方利益是為了地方公共建設的經濟發展，同時協調各方利益也是政府的政治職能。政府應該規定古城內商品價格上限，這既是為了保護游客的利益，也是為了協調古建筑保護方、游客、商戶之間的利益。在古城保護的各個方面，政府必須協調各方利益。

三、地方政府在對古城治理過程中存在的問題

隨著古城保護和開發的不斷深入，政府在治理古城中的一些潛在的問題逐漸顯現出來，已經影響了古城旅游業的發展和壯大，具體體現在以下幾個方面：

（一）資金籌集渠道單一

古城保護的資金來源基本全靠國家撥款和稅收，沒有鼓勵和引入其他資金對古城遺產進行保護，僅僅依靠財政收入勢單力薄。多年來資金籌集渠道單一使得古城開發保護資金不足，是導致平遙古城旅游開發吸收能力低、保護管理水平低的最直接原因。［2］政府引入社會資金不足，資金籌集不足也是一個很大的因素，目前用于古城保護的多數資金來自上級政府撥款，沒有運用自身優勢引入外部資金。在政府規劃引導、市場發揮作用、以企業為主體、多種力量參與等這一方面有待提高，政府招商引資力度不夠。

（二）市場監管不力，公共服務水平有待提高

在市場監管方面，缺乏相關的監管機制和懲戒措施。本地的居民和外地游客購買同樣的商品價格差異很大，游客利益受到侵害時沒有好的渠道進行投訴也是政府需要解決的主要問題。

筆者在對古城內的人民群眾和游客進行調查訪談過程中發現古城的經營商戶對古城市場秩序滿意度不高。在調查中發現大部分民眾認為古城存在道路過窄、基礎設施短缺、古城商業化嚴重、交通擁擠等問題，這與政府在市場資源配置中的管理不到位有很大的關系。古城缺少相應的平遙特色，產品千篇一律，與其他景點沒有區分度。同時，古城內林立無序、流動商業、街道占道等亂象叢生，甚至有些商家嚴重抬高價錢，住宿價格，餐飲價格高的離譜，給平遙這座歷史文化名城帶來極壞的影響。幾乎90%的群眾認為古城商業化十分嚴重。因此，政府應該在這一方面加大市場監管力度，杜絕商家哄抬物價。

（三）社會動員和引導不足

傳統的公共行政強調政府要加強管理，這讓人們逐漸產生了一種完全依賴政府的狹隘觀念，因此參與古城保護的積極性很低。與此同時，政府缺乏引導、促進和激勵措施，也讓民眾受到原有的狹隘觀念的影響很深，民眾既缺乏對古城進行保護的意識，也缺乏參與相應部門組織管理下的保護和傳承的積極性，這對于古城的保護是非常不利的。

為了解群眾對古城保護條例的了解程度，筆者通過問卷針對群眾對保護條例了解程度和了解方式進行了調查，問卷內容主要涉及群眾對古城保護開發項目的知曉程度、對相關法律法規的了解情況、了解途徑，對保護主體的認識情況等。從回收的數據（圖3）來看，群眾對古城十分了解的只占3%，基本了解占65%，基本不了解占32%。這說明政府的宣傳與動員的不到位，對《山西省平遙古城保護條例》宣傳力度不足，民眾對保護條例缺乏深入的了解。圖4展示了民眾對古城保護條例的了解渠道。

四、針對地方政府在古城開發保護中的問題提出的對策建議

通過對古城保護中履職狀況的調查以及政府職能的界定，結合政府在古城保護履職不充分的表現，筆者認為可以從以下幾個方面加強對古城的開發和保護。

（一）擴寬融資渠道，加大投資力度

平遙古城作為世界文化遺產，古城保護項目居多，因此單靠平遙一己之力進行開發和保護資金是不夠的，需要擴寬融資渠道以解決古城開發保護中的資金不足問題。

1.加大省市對古城保護的財政支持力度。平遙古城作為依托古建筑、以旅游業為主要發展產業的縣，這種特殊性決定了平遙縣需要更多的財政支出。由于古城保護資金數量增加和欠債數額增大，古城在稅金方面的籌集也需要按照縣級市的標準進行征收。省、市、縣都應該將古城的開發保護支出列入國民經濟和社會發展計劃。省、市都應該加大古城保護的經費預算支出，以緩解平遙縣財政資金不足問題。

2.引進社會資金，以解決資金不足。僅僅依靠財政支出是無法滿足古城保護和開發所需的巨額資金投入，因此政府需要結合古城保護開發的實際狀況，創新融資方式，引進社會資本參與投資，不能只依靠政府進行資金保護。為了利用好平遙古城這一文化遺產的品牌，政府可以加大《又見平遙》的開發力度，打造品牌效應以緩解資金投入壓力問題。同時，要更加積極的與金融資金進行合作與民眾共同開發建設古城景區?；蛘呖梢酝ㄟ^實行經營權轉讓權的方式，吸引民間資金共同參與維護古城的經營。同時鼓勵社會各界、企業、單位、團體及個人采用多種方式來支持古城保護發展事業。必要時可以設立項目保護的專項基金，共同促進古城保護事業的發展。

（二）建立科學的市場監管和利益協調機制

要做好古城的開發與保護工作必須對古城重度商業化問題進行治理。政府要繼續深化改革，制定出合理的古城規劃與保護政策，同時采取適當的法律、財政、技術、科學的舉措，以保護、保存古城遺產。在此基礎上還要建立科學的市場監管機制和利益協調機制，對古城內經營商戶商業活動進行價格上限定價，對不按照市場規定進行胡亂要價的情況進行嚴厲懲罰，讓民眾滿意、游客滿意、經營商戶滿意。

（三）提高古城的知名度，打造品牌效應

平遙作為晉商文化的發源地，是晉商精神的重要載體，對于了解晉商文化有重要的作用。平遙在商業經營和管理的過程中的形成了以誠信和進取為核心的獨特晉商精神。這種精神鼓舞著平遙人在數千年的風雨歷程中不斷前行。因此。我們要努力傳承與弘揚晉商精神，在保留原有優秀文化的基礎上發展獨特性。并融入更多的平遙文化、平遙元素、使平遙更好面向世界、面向未來。因此，在未來的治理進程中，政府可以通過采用多種方式進行宣傳古城文化，打造平遙的品牌效應。并且舉辦一些具有平遙特色的宣傳片或者藝術節，讓更多的人了解平遙文化，進而提高古城的知名度。

結束語

平遙古城悠久的歷史文化凝聚了大量勞動人民的智慧，保護和進行合理開發古城勢在必行。保護平遙古城的優秀文化不僅僅是政府的責任，也是整個社會的責任。只有充分發揮政府在古城治理中的主體作用，動員社會各界廣泛參與。平遙古城才能夠更好地煥發生機和活力，為平遙人帶來幸福和希望！

〔參 考 文 獻〕

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［8］陳光明.民眾保護意識與古城保護［J］.湘潭大學學報，2012（01）.

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〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：２０22 — 11 — ０６

作者簡介：劉力霞（1996—），女，山西平遙人，碩士研究生，主要研究方向：基層政府與政治。