高層民用建筑中電動車違停違充行政處罰法律適用的思考與探索

游陽 蔡思源

摘要：《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》于2021年8月1日正式實(shí)施，《規(guī)定》結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，條文表述準(zhǔn)確，詞語規(guī)范，集中反映了國家應(yīng)急管理部門宏觀細(xì)致的立法論證，體現(xiàn)了高超的科學(xué)立法技術(shù)與藝術(shù)，同時也標(biāo)志著高層民用建筑消防安全管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針，實(shí)行消防安全責(zé)任制有了更強(qiáng)有力的抓手。然，“徒法不能不行”只有在貫徹落實(shí)法律規(guī)定的過程中認(rèn)真思考，不斷總結(jié)、汲取執(zhí)法管理經(jīng)驗(yàn)，方能使優(yōu)秀的法律規(guī)范落到實(shí)處，切實(shí)履行好法定職責(zé)。實(shí)踐中，高層民用建筑電動車違停違充現(xiàn)象較為突出導(dǎo)致火患多發(fā)，事故頻現(xiàn)。筆者結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與司法實(shí)踐，從法律適用角度對上述行為的行政處罰問題加以分析，為進(jìn)一步落實(shí)高層民用建筑電動車消防安全管理提供思路。

關(guān)鍵詞：消防;規(guī)定;電動車;處罰;思考

高層民用建筑是指建筑高度大于27m的住宅建筑以及建筑高度大于24m的非單層公共建筑。相較其他民用建筑，其容納人員更多、火災(zāi)載荷更大、疏散更為困難，消防要求也相對更高，應(yīng)當(dāng)實(shí)施更為嚴(yán)格、細(xì)致的消防管理。2021年8月1日，《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為轉(zhuǎn)隸以來應(yīng)急管理部出臺的首部消防部門規(guī)章正式施行。《規(guī)定》總結(jié)吸納近三十年來高層建筑消防安全工作經(jīng)驗(yàn)，整合公安部〔86〕公消字41號《高層消防建筑管理規(guī)則》以及公安部令第11號《高層居民住宅防火管理規(guī)則》等相關(guān)法律規(guī)范，濃縮為2編6章51條，具有極強(qiáng)的針對性、可操作性和實(shí)效性，也標(biāo)志著高層民用建筑消防安全管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針，實(shí)行消防安全責(zé)任制有了更強(qiáng)有力的抓手。在實(shí)際工作中，電動車違停違充現(xiàn)象在高層民用建筑中較為突出，尤其是利用電梯將電動車或可拆卸電池運(yùn)載至高層建筑內(nèi)部停放充電所造成的火災(zāi)隱患，更加不容小覷。一旦引發(fā)火災(zāi)，往往造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，甚至引起高層建筑立面燃燒，增加滅火救援工作難度。因此，強(qiáng)化電動車違停違充行為的行政管理勢在必行。《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第四十七條第（七）項(xiàng)規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由消防救援機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，對經(jīng)營性單位和個人處2000元以上10000元以下罰款，對非經(jīng)營性單位和個人處500元以上1000元以下罰款：（七）在高層民用建筑的公共門廳、疏散走道、樓梯間、安全出口停放電動自行車或者為電動自行車充電，拒不改正的。”現(xiàn)就《規(guī)定》第四十七條第（七）項(xiàng)規(guī)定的適用理解思考探索如下。

一、該條款的行政處罰對象是否應(yīng)當(dāng)包含物業(yè)服務(wù)企業(yè)

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改正的前提在于違法行為。基于該條款中所規(guī)定的“拒不改正”這一法定要件，所規(guī)范的客觀方面只能是違停違充行為。因此處罰對象應(yīng)只能限定于違停違充行為人本人即電動車的使用者或停放者。基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得任意對法條進(jìn)行擴(kuò)張甚至是類推解釋。不應(yīng)當(dāng)適用該條款對接受委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行處罰。而另一觀點(diǎn)則認(rèn)為，接受委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)整棟高層民用建筑的消防安全管理工作，依約負(fù)有制止、報告等消防安全管理職責(zé)。結(jié)合該條款中關(guān)于經(jīng)營性與非經(jīng)營性單位和個人的區(qū)別性處罰規(guī)范，該條款中的處罰對象應(yīng)當(dāng)包含接受委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

筆者傾向于第二種觀點(diǎn)。理由在于，對某一法條的理解與適用應(yīng)結(jié)合該法條在整部法律規(guī)范乃至該體系中的地位，聯(lián)系相關(guān)法條的含義，體系化、系統(tǒng)化闡明其所包含的全部意義。針對高層公共建筑，《規(guī)定》第七條第二款規(guī)定“委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者明確統(tǒng)一管理人實(shí)施消防安全管理的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者統(tǒng)一管理人應(yīng)當(dāng)按照約定履行前款規(guī)定的消防安全職責(zé)”;針對高層住宅建筑，《規(guī)定》第十條第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)規(guī)定“接受委托的高層住宅建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法履行下列消防安全職責(zé)：（五）保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，對占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等違規(guī)行為予以制止;制止無效的，及時報告消防救援機(jī)構(gòu)等有關(guān)行政管理部門依法處理;（六）督促業(yè)主、使用人履行消防安全義務(wù)。”可見，《規(guī)定》結(jié)合了當(dāng)前社會發(fā)展和高層民用建筑的實(shí)際情況，在明確高層民用建筑消防安全責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，明確了可以接受委托提供消防安全服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位的職責(zé)。同時，如果物業(yè)服務(wù)企業(yè)或消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)接受了相關(guān)單位的委托為其提供消防服務(wù)，就必須在約定的服務(wù)合同條款中明確消防安全管理的相關(guān)職責(zé)，且應(yīng)當(dāng)在服務(wù)合同中約定消防安全服務(wù)的具體內(nèi)容。《中華人民共和國消防法》第十八條也規(guī)定“住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)”，再結(jié)合2017年10月29日發(fā)布的《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號文件）第四條第一款規(guī)定：“堅(jiān)持安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位是消防安全的責(zé)任主體，法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或?qū)嶋H控制人是本單位、本場所消防安全責(zé)任人，對本單位、本場所消防安全全面負(fù)責(zé)。”這樣，就從法律層面上明確了提供消防服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)所承擔(dān)的消防安全職責(zé)從約定義務(wù)轉(zhuǎn)為法定義務(wù)。以此推出，受委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)有法定的消防安全職責(zé)，作為高層民用建筑的消防安全責(zé)任主體，對管理服務(wù)區(qū)域內(nèi)的電動車違停違充行為負(fù)責(zé)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)對高層民用建筑中電動車違停違充行為是否仍具有相應(yīng)的行政處罰權(quán)

這一問題主要涉及部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突。在《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》施行前，河南省人大常委會頒布施行的《河南省消防條例》（2014年修正版）第十七條第三款明確規(guī)定：“物業(yè)服務(wù)企業(yè)對占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道的行為，應(yīng)當(dāng)予以勸阻、制止;對不聽勸阻、制止的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者公安派出所報告。”第五十八條第二款規(guī)定：“公安派出所對除省轄市、縣級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查范圍外的消防安全重點(diǎn)單位、其他單位和居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、村（居）民委員會履行消防安全職責(zé)的情況實(shí)施日常消防監(jiān)督檢查。”第七十一條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在居住建筑物的公共走道、樓梯間、門廳內(nèi)為電動自行車、電動三輪車充電，在城市建成區(qū)燃放孔明燈等攜帶明火且不可控制的空中飄移物的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或公安派出所責(zé)令改正;拒不改正的，處以二百元罰款。”上述條款同《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第十一條、四十七條第（七）項(xiàng)明顯存在沖突且處罰標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新的特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)于舊的一般規(guī)定。《河南省消防條例》規(guī)范的是所有居住建筑物，而《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》這一新的規(guī)定系對高層民用建筑作出的特別規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用新法。故而公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)對高層民用建筑不再具有相應(yīng)的行政處罰權(quán)，對其他居住建筑物仍應(yīng)按照《河南省消防條例》進(jìn)行處罰。這種觀點(diǎn)本身即違反了《中華人民共和國立法法》的明確規(guī)定。根據(jù)《立法法》第九十二條，新舊規(guī)定、特別規(guī)定與一般規(guī)定之間的沖突指引規(guī)則僅限于“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”。因此，不能適用這一沖突規(guī)則。

另一觀點(diǎn)認(rèn)為，為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益，依據(jù)“有利溯及既往”原則，顯然《河南省消防條例》處罰的數(shù)額更低，應(yīng)當(dāng)適用《河南省消防條例》的規(guī)定。故而，不論公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)還是消防救援機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)適用《河南省消防條例》的規(guī)定，處罰不得高于200元。這種觀點(diǎn)同樣是對《立法法》沖突規(guī)則的錯誤理解。一方面，《立法法》第九十三條所規(guī)定的“有利溯及既往”原則規(guī)范的內(nèi)容在于新法溯及力問題。溯及力是指新法在指定的時間與空間內(nèi)有對其所規(guī)范的法律行為有無效力、是否有合法決定力，而非同其他法律規(guī)范之間的比較。因此并不能適用這原則。另一方面，即便拋開溯及力問題來看，《立法法》第九十三條所規(guī)定的“有利溯及既往”原則，是指新法“為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定”能夠溯及過往，簡言之即“從新兼從輕”，而非“新舊之間擇一從輕”。《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》施行后的違停違充行為進(jìn)行處罰，不存在上述情形，因此并不適用。

針對《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》與《河南省消防條例》之間的適用沖突問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依照《立法法》第九十五條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決”執(zhí)行。

三、結(jié)語

總而言之，對于剛剛施行不久的《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》無論從電動車的管理、賦責(zé)、追責(zé)上都做到了有法可依。但在法律適用、行政相對人的確定、執(zhí)法主體、處罰對象、方式和內(nèi)容上卻存在不同的理解，希望能在執(zhí)法實(shí)踐中予以補(bǔ)正。

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