摘要：住房公積金行政執法受到社會廣泛關注。從最高人民法院中國裁判文書網中收集和分析全國各地法院審判的行政訴訟案件，梳理出常見的執法爭議類型及其表現，提出規范和加強行政執法的應對措施。

關鍵詞：住房公積金;行政執法;爭議

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）06-0066-08 收稿日期：2022-04-02

作者簡介：聶飛舟，華東政法大學法學博士，現任上海市公積金管理中心副主任、湖南科技學院柔性引進博士。

住房公積金行政執法是擴大住房公積金制度覆蓋面、體現住房公積金立法嚴肅性以及維護職工合法權益的重要手段。但囿于住房公積金強制征繳意識不足、剛性執法不利于營商環境的擔憂和公積金中心（鑒于全國住房公積金管理單位名稱不一，本文故以“公積金中心”稱之）執法隊伍缺乏應有配備等因素，全國住房公積金行政執法工作普遍開展得不夠廣泛和深入，行政執法容易受到被執法單位甚至投訴職工的質疑和不滿。筆者以法院審判的行政訴訟案件為視角，梳理出行政執法的常見爭議，并提出應對之策。

1 全國住房公積金行政執法訴訟案件總體情況

鑒于全國各地公積金中心披露執法案件以及行政復議或訴訟應訴案件的信息難以公開獲取，筆者嘗試從最高人民法院中國裁判文書網中收集全國各地公積金中心因行政執法被提起行政訴訟的案件，從中整理當事人提起訴訟的訴由，公積金中心答辯理由以及各級法院的裁判結論，從中管窺住房公積金行政執法的概貌和爭議重點。此方法雖然不能考察數量更多的、未提起行政訴訟的案例，而且存在部分案例未在中國裁判文書網上公開的情況，但經行政訴訟程序裁判的案件對案件事實的闡述、各方觀點法理分析更加集中和透徹從而具有相當的典型性。

通過選擇“案由”為“行政案由”、“案件類型”為“行政程序”、“全文關鍵詞”為“住房公積金”、“文書類型”為“判決書”、裁判日期為2021年全年，搜索出案件139件，去除與公積金行政執法無關的案件27件（含未批準貸款案1件、信息公開案1件），剩余112件，其中一審案件20件、二審案件91件，行政再審案件1件。進一步細分，案件所涉地域分布，廣東84件、福建6件、北京5件、江蘇5件，遼寧4件、河南2件、四川2件、山東2件、上海1件、浙江1件，廣東的數量雖然較多，但大部分是涉及同一單位的不同職工的群體性案件。公積金行政執法往往因職工投訴用人單位而引起，對公積金中心的執法決定，單位不服可以提出行政訴訟，職工認為中心未履行法定職責也可以提起訴訟，屬于單位訴中心的案件為103件，屬于職工訴中心的9件。公積金中心作出的行政決定，當事人可以提起行政復議，對復議不服再提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟，未經行政復議程序的105件，經過行政復議后提起訴訟的7件。從訴訟結果看，公積金中心勝訴的109件，敗訴的3件。

2 住房公積金行政執法的常見爭議

縱觀112篇判決書，住房公積金行政執法爭議主要集中在以下五類。

2.1 是否履行法定職責

9件職工起訴的案件都是要求公積金中心履行法定職責，即職工向公積金中心投訴單位未為其設立公積金個人賬戶或者未繳、少繳公積金，因種種原因公積金中心未支持或未完全支持職工訴求，而被職工訴至法院。常見的爭議點有三：

一是職工是否屬于應繳“在職職工”范圍。原建設部、財政部、中國人民銀行《關于住房公積金管理幾個具體問題的通知》（建金管〔2006〕52號）對“在職職工”進行解釋，法院對援引該通知基本認可。在（2020）蘇03行終401號判決中法院指出：上訴人（即職工）在行政程序及一審庭審中均自認從2001年至2014年2月期間，未實際在崗工作，根據上述規定，單位辦理住房公積金繳存的范圍是為本單位在職職工，上訴人非在職職工，原審第三人（即單位）沒有為上訴人繳納住房公積金并不違反該項規定。建金管

〔2006〕52號文件雖然出臺于2006年，但該內容僅是對《住房公積金管理條例》第二條所規定的在職職工的范圍作出釋明和解釋，與條例并不相悖。但也有判決對直接援引通知持謹慎態度。在（2021）蘇06行終154號一案中，因職工事實上一直沒有上班，公積金中心出具答復認為其屬于“離開本單位仍保留勞動關系的離崗職工”，非《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）規定的“在職職工”。法院對此一方面認為“現實生活中可能存在單位與職工之間的勞動關系未依法解除或終止，但雙方已經實際互不履行權利義務的情形。在職工不依法履行勞動者的法定義務時，依法免除用人單位的相應義務符合權利義務相對等原則。當職工確實屬于上述特殊情形的，住房公積金管理中心可以根據上述規定作出相應的處理決定”。同時又指出“離開本單位”“離崗職工”的表述不是概念明確的法律用語，不能簡單的僅以職工未上班加以判斷?！皯斠允欠翊嬖趧趧诱邿o正當理由未提供勞動，單位是否對職工負有相關法定義務等因素進行正確認定?！睋?，法院責令公積金中心重新作出處理。此外，（2020）遼10行再4號判決中還涉及到是否支持退休職工的投訴，法院認為，“因上訴人（即職工）現已退休，依照《住房公積金管理條例》第二條規定，其不屬于在職職工，故其請求不屬被上訴人（公積金中心）職責范圍”。

二是履行職責是否全面?！稐l例》規定了公積金中心具有住房公積金管理運作的行政職責，對于職工提出的維權投訴，公積金中心是否按規定進行查處，事關履責之訴抗辯成功與否。在（2021）浙10行終6號判決中，法院查明職工自2002年11月成為單位編制外人員直至2017年3月，單位2014年起開始繳存，職工要求公積金中心告知住房公積金的相關情況和法律法規，對單位少繳情況進行查處。公積金中心雖然向單位發出“催繳通知書”，追繳2013年7月至12月的公積金，但法院認為“被上訴人（即公積金中心）并沒有對上訴人（即職工）投訴的用人單位是否存在少繳住房公積金的情形進行調查并作出相應處理，也沒有對上訴人投訴的住房公積金的相關情況和法律法規進行告知，其實質上未全面履行職責”，責令公積金中心于判決生效后兩個月內重新作出處理。

三是履行職責是否在規定時限。在（2021）魯06行終39號一案中，2019年11月29日，職工向公積金中心投訴單位未為其繳納2017年3月至2019年8月的公積金。公積金中心于12月16日立案調查，2020年1月16日作出“催繳住房公積金通知書”，3月16日作出“限期繳存住房公積金決定書”。職工認為公積金中心雖然啟動行政執法程序，但未在法定期限內履行法定職責，屬于拖延履行法定職責。法院認為公積金中心作了立案，進行調查詢問，發出執法文書，已經履行了法定職責。至于是否超過時限，“因《住房公積金管理條例》等相關法律法規并未對核查、追繳的程序包括期限等作出具體規定，上訴人（即職工）所稱被上訴人（即公積金中心）未依法履行法定職責的事實不成立”。

2.2 是否超過追溯時效

執法實務中，單位在面對公積金中心要求其為離職職工補繳公積金時通常會辯解職工已離職多年，已超過時效保護期間，但事實上《條例》并沒有對公積金投訴及其處理作出時效規定，法院對此認可。（2020）粵2071行初1545號判決就指出“繳存住房公積金是其法定義務，且上述法規和相關法律沒有規定追繳住房公積金存在時效”。（2021）粵06行終259號判決也指出：“經查，《住房公積金管理條例》并無對職工申告要求企業補繳住房公積金作出時間限制的規定?！?/p>

從判決書來看，單位較多援引以下時效規定：一是認為責令繳存決定屬于行政處罰，《行政處罰法》規定：“違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰”。（2021）京02行終371號判決指出“住房公積金管理機構依據《住房公積金管理條例》第三十八條的規定，作出的責令限期繳存決定，不屬于行政處罰，不適用《中華人民共和國行政處罰法》的規定?！倍钦J為可以參照《勞動爭議調解仲裁法》規定的一年申請仲裁時效。（2021）粵06行終259號判決指出：“公積金管理中心不是勞動爭議仲裁部門，補繳住房公積金也不是《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》調整的事項，無須遵循仲裁時效期間的限制。”三是認為參照《勞動保障監察條例》規定的2年時效，（2021）閩01行終29號判決認為“住房公積金作為職工的應得收入，單位有義務補繳，被告有責令單位足額繳納的職責，并無時效限制”。

值得關注的是，為避免投訴職工長期怠于行使權利，影響社會秩序穩定，也有地方嘗試通過住房公積金管理委員會對職工投訴設置時效限制，當地法院對此持支持態度，但這一突破性做法能否復制，能否得到司法界普遍認可尚需觀察。在（2021）遼01行終4號一案中，職工于2019年9月11日向公積金中心投訴原單位欠繳其2011年12月至2012年4月期間公積金，中心于2019年10月10日作出不予受理通知書，職工不服訴至法院。法院認為：“沈陽住房公積金管理委員會所制定的會議紀要，是根據沈陽當地實際情況，制定和調整住房公積金的具體管理措施。會議紀要中的內容只要不與《住房公積金管理條例》相抵觸，在實踐中應當據此執行。沈陽住房公積金管理委員會2017年第一次會議紀要議定事項第四項的內容為：“同意《關于確定職工對住房公積金請求權利救濟期限的意見》，具體為……因此，參照《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》的仲裁時效的有關規定，中心住房公積金權利救濟有效時限為兩年，從當事人知道或應當知道權利被侵害之日起計算?！薄霸摃h紀要于2017年5月16日實施，而上訴人于2019年9月向被上訴人（即公積金中心）進行投訴，已經超過了兩年救濟時限。”

2.3 繳存比例是否適當

公積金中心在核定單位為職工補繳公積金金額時，系根據繳費基數乘以單位或職工的繳存比例得出月繳存額，再乘以欠繳月數而得出。單位不服公積金中心計算的補繳金額，通常是對繳存比例或繳存基數提出質疑。對于繳存比例，單位和職工繳存比例為各5%-12%，根據欠繳時間段，將單位對應選擇的繳存比例作為核定比例，一般不會引起單位反對，但也存在中心直接核定繳存比例的特殊情況。

第一種情況是對欠繳時間段內單位沒有選擇比例的，公積金中心能否直接核定繳存比例？核定什么比例合法合理？在（2020）京0101行初668號一案中，職工要求原單位補繳2007年9月至2019年5月的公積金，該單位2020年7月開立單位公積金賬戶時，未選擇繳存比例，公積金中心為維護職工權益，按照12%的繳存比例計算應繳金額。根據當地的規定，2008年7月至2016年6月間，繳存比例為12%，2016年7月起，經法定程序確定，單位可在5%至12%間選擇繳存比例。2018年7月后，單位可以在5%至12%間自行選擇繳存比例。據此，單位表示“2017年至2019年企業有自由選擇住房公積金繳存比例的權利，公積金中心應與企業溝通后作出公正的繳存明細表，而不應該直接作出限期繳存通知書”。法院最終審理結論為：“根據規定，新建住房公積金單位在開戶時確定繳存比例。原告（即單位）于2020年7月開立公積金賬戶時未確定繳存比例，公積金中心按照12%的繳存比例計算原告應繳納公積金的數額并無不當。”但對得出此結論的理由并沒有詳細闡述。類似情況也有從低核定繳存比例的做法。在（2020）粵0606行初976號一案中，公積金中心查明企業于2017年4月13日開設單位賬戶，2017年4月后該企業一直按12%繳存，案件中責令企業為職工補繳2017年4月至2018年9月期間的繳存比例為12%，對于2010年6月至2017年3月期間單位無繳存比例情況下，根據公平原則認定補繳比例為5%。法院認為“并無不當”。

第二種情況是在單位已經申報選擇繳存比例的情況下，公積金中心能否核定其他的繳存比例？在（2021）閩01行終29號一案中，所在城市2006年發文規定自7月1日起公積金繳存比例由各10%提高到各12%。2010年為擴大公積金繳存覆蓋面發文規定非公有制企業可先按不低于各5%最低繳存限額為職工繳存公積金，再逐步提高繳存基數和繳存比例。涉訴企業2014年11月21日辦理開戶登記申請按各5%繳交，此后一直按各5%繳費。涉訴案件中公積金中心要求該企業按各12%為職工補繳1999年4月至2010年3月期間的公積金，而非企業登記的各5%。法院支持了公積金中心的做法，認為允許非公有制企業可先按不低于5%繳存，但并不意味著據此可以免除按本地區公積金繳存比例的規定逐步建繳到位的義務。且“開戶登記僅是公積金中心對原告的開戶申請事項的審核，并非對其要求降低繳存比例的申請作出核準”。

第三種情況是單位聲稱經營困難，一次性補繳金額過高，能否直接主張按降低比例作為核定比例？在川01行終201號一案中，企業提出“限期繳存決定未考慮公司實際情況，與當下經濟環境脫離，在情節認定上處理過當”。法院認為：“按時、足額繳存住房公積金系單位的法定義務，單位除繳存住房公積金確有困難依法可以降低繳存比例或者緩繳外，均不得以任何理由逾期繳存或者少繳。而因繳存住房公積金確有困難依法可以降低繳存比例或者緩繳的單位，須按上述規定依次經本單位職工代表大會或者工會討論通過、住房公積金管理中心審核、住房公積金管理委員會審批三項法定程序?！薄埃ū景钢泄荆┎⑽匆勒丈鲜龇ǘǔ绦蛏陥蟛@批準，故不存在可以逾期繳存或者少繳住房公積金的法定事由。”在類似的（2021）粵71行終366號、（2020）粵03行終1356號等判決中，單位聲稱“責令5%的繳存比例過高，缺乏法律依據，且若按該比例繳存將嚴重影響上訴人（即單位）經營，甚至將導致上訴人破產”，法院均維持公積金中心的責令繳存決定。

值得關注的一起案例是，如果公積金中心同意企業降低繳存比例，對于此前已經作出的責令繳存決定是否有溯及力？（2021）粵20行終61號一案中，2020年2月24日公積金中心作出責令限期繳存決定書（按5%的比例），要求企業為職工補繳2000年9月至2011年9月公積金，此后該企業全體員工大會于2020年6月表決同意將補繳比例降至1.5%，公積金中心于2020年7月15日審核同意。訴訟中企業主張應當按1.5%比例重新核算。法院認為缺乏法理依據，指出“因該降比意見是在涉案行政決定之后作出的，對于此前已經作出的繳存行為不具有溯及力”。

2.4 繳存基數認定是否準確

如前所述，單位對公積金核定的補繳金額不服的第二個質疑點就是繳費基數。執法實務中，認定繳費基數是最費時費力的工作，需要對投訴職工和用人單位提交的工資單、銀行流水、社保繳費記錄、個稅單等材料進行甄別，還需要征詢雙方當事人意見，對有較大爭議的材料盡可能組織當事人質證，在此過程中當事人還有不配合或者不積極舉證的問題，從而給認定繳存基數帶來困難。從判決書呈現的情況來看，繳存基數認定方面主要爭議點體現在三個方面。

第一，繳存基數是應發工資還是實發工資，哪些證據材料可資認定？在（2020）粵0606行初976號一案中，法院比較詳細地作了闡釋：“本案中，第三人（即職工）提供的個人所得稅納稅清單反映其相應時段的收入情況，銀行交易明細反映其相對時間段的實發工資情況，社會保險參保繳費證明反映第三人每月繳納社會保險的個人繳費部分，屬于原告（即單位）在第三人應發工資中扣減的部分，為第三人工資收入的一部分。根據《住房公積金管理條例》相關計算計繳基數規定，計繳基數應為職工稅前應發工資數。因此，被告（即公積金中心）對個人所得稅納稅清單記載清晰的優先采用其中的申報收入額作為第三人住房公積金繳存基數的計算依據，對納稅清單無反映工資收入的時間段，采用銀行交易明細對應的實發工資與社保參保繳費證明中個人社保扣費數據之和作為第三人的應發工資，并以此計算對應時間段住房公積金計繳基數并無不當”。在（2021）粵06行終259號一案中法院同樣認為“公積金管理中心以個人所得稅納稅清單記載的申報收入為基礎，結合銀行交易明細確定歐**的工資收入合理”。

第二，在當事人舉證不能的情況下，如何認定繳存基數？在（2021）豫12行終39號一案中，職工對用人單位提供的工資表有異議，并提供了相應的證據證明工資表不完整、不準確，公積金中心采用該地區上年職工平均工資作為職工的工資基數。法院指出：“《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（建金管〔2005〕5號）規定……，單位不提供職工工資情況或者職工對提供的工資情況有異議的，管理中心可依據當地勞動部門、司法部門核定的工資，或所在設區城市統計部門公布的上年職工平均工資計算。本案中，第三人（即職工）對原告（即單位）提供的工資情況有異議，在這種情況下，被告（即公積金中心）依據統計部門公布的上年職工平均工資來計算繳存額度，并無不妥，因此，被告依據統計部門公布的上年職工平均工資來計算繳存額度，符合法律、法規之規定?！痹冢?020）蘇01行終735號一案中，一審法院指出：公積金中心要求用人單位提供職工的在職期間工資流水等材料，單位未予提供;告知其核查結果及補繳測算明細表，單位亦未在行政程序中提出異議。單位對于其掌握的材料應當提供而不提供，自行承擔不利后果。公積金中心依據職工的社保記錄中月繳費基數認定繳費數額并無不當。

第三，工資總額組成包括哪些項目，當事人對某些項目是否納入繳費基數提出異議如何認定？在（2021）滬03行終85號一案中，單位認為發放給職工的工資中包括基本工資以及管理加給、績效、津貼、飯貼，其中管理加給、績效、津貼、飯貼不應計入繳費基數。公積金中心則認為應以職工的全部貨幣性工資收入作為繳費基數。法院認為：“根據《住房公積金管理條例》第16條及《國家統計局關于工資總額組成的規定》《國家統計局〈關于工資總額組成的規定〉若干具體范圍的解釋》的規定，住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例，工資總額的統計應當包括工資、獎金、津貼和補貼等收入之和，故市公積金中心繳存基數的計算符合上述規定，且**公司也未能提供相反證據證明市公積金中心存在計算錯誤，故**公司上述觀點依法不能成立?！痹冢?021）粵06行終259號一案中，用人單位屬于保險公司，在訴訟中提出保險傭金不應納入職工的工資收入，法院認為：職工提供的個人所得稅納稅清單、銀行交易明細等證據清晰地反映了其各時段的工資收入所得情況。單位并未說明職工個人所得稅納稅清單上所反映的申報收入額的具體構成，也未提供證據證實職工的收入包括了其他不應視為工資收入的報酬，因此，單位應承擔舉證不能的不利后果。

2.5 是否遵循執法程序

行政訴訟大體圍繞實體法和程序法展開，上面的爭議偏重于實體法方面，也有一些判決書揭示當事人對公積金執法程序的質疑，比如沒有聽取當事人的陳述和申辯、核定補繳金額沒有征求當事人同意、執法人員沒有執法證等方面，但由于《條例》鮮有執法程序性規定，也沒有制定統一的住房公積金行政執法程序規定，因此既有的判決對程序性爭議大多只是簡略闡釋，不能不說這是住房公積金行政執法將來需要重點關注和著力補足的領域。在（2021）魯71行終187號一案中，單位認為公積金中心對其陳述、申辯意見不予理睬和回應，案件未經立案審批，作出處理決定沒有經過集體討論等。一審法院認為“被告（公積金中心）已充分保障了原告（即單位）的陳述、申辯權，原告未按期提出陳述、申辯意見系對自身權利的處分，故原告的該主張不能成立，本院不予采納”。在（2021）閩01行終29號一案中，單位亦認為公積金中心“未給予其陳述、申辯的權利，程序違法”。對此法院認為“本案被訴行政行為亦不屬于行政處罰，亦不適用行政處罰程序中關于事先告知程序及陳述、申辯的規定?！痹冢?021）粵71行終17號一案中，單位訴稱公積金中心未將職工申請補繳的材料提供給其進行核對確認，違反了法定程序，法院指出：“被上訴人（即公積金中心）在受理投訴后，向上訴人（即單位）作出《核查通知書》，要求上訴人核實勞動關系、住房公積金繳存時間、基數、比例等信息，并附《住房公積金應繳數額統計表》一份，上訴人在規定期限內并未提出異議。被上訴人責令上訴人為原審第三人補繳涉案期間的單位應繳部分住房公積金符合法律規定，依據充分。上訴人認為被訴《責令限期辦理決定書》公積金繳存基數依據不足、程序違法的意見無事實依據，本院不予支持?！?/p>

3 提高住房公積金行政執法水平的應對之策

針對住房公積金行政執法的常見爭議以及法院所持立場，為確保行政執法的公開透明、高效規范，避免行政訴訟中敗訴，筆者提出以下對策。

3.1 制定出臺相關業務管理規定

根據行政訴訟法有關規定，法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。以此對照，公積金管理除了《條例》這部行政法規處，能夠作為依據的只有部分地方性法規了，其他多是國家部委和地方城市管委會的規范性文件。從行政審判實踐看，法院對于政府部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件，如果認定為合法有效并合理適當的，通常承認其效力，對于行政機關的專業性判斷，法院予以尊重。因此，公積金中心應當針對業務管理的痛點難點問題、容易產生爭議的問題或者操作中缺乏細致規定的問題，提請當地人大或者政府制定公積金地方性法規或者政府規章，或者報請公積金管委會制定規范性文件，比如納入繳費基數的工資組成及其除外項目、應發工資如何認定、入職當月或者離職當月如何繳存、單位如何適用彈性比例、責令補繳金額是否包括單位承擔部分和職工承擔部分、住房公積金爭議有無追溯時效等等，這樣既有利于給當事人明確的案件結果預期，也為法院審判案件適用法律提供依據。

3.2 強化行政執法程序正當

程序正當原則強調對當事人程序性權利的保障，實質也是對執法人員及其執法行為的約束和保護。執法辦案中，執法依據公開、舉證質證充分、事先告知履行到位、陳述申辯聽取全面、舉行聽證規范、法律文書送達有效，能最大限度化解當事人爭議，避免被復議訴訟風險。在全國沒有出臺統一公積金執法程序規定前，各省或城市公積金中心可以參照行政處罰程序，制定執法管理辦法或者執法程序規定，對于案件受理、立案、調查取證、陳述和申辯或聽證、行政處罰決定、催告、強制執行和結案等階段及其程序要求予以明確具體規范，并要求執法人員遵照執行，這樣可以防范履行法定職責的訴訟風險，在撤銷行政決定訴訟中也能避免“贏實體、輸程序”的無謂敗訴。

3.3 全面落實行政執法“三項制度”

行政執法“三項制度”是指行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。意在聚焦行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節解決執法不嚴格、執法過程不規范、執法信息不透明等問題。在執法實務中全面落實“三項制度”要求，顯然能夠提高公積金執法規范化、標準化水平，減少訴訟風險。比如集中公示執法主體、職責依據、案件流程、投訴舉報渠道等信息，接受當事人監督;通過執法系統記錄案件立案、調查取證、審核、決定、送達、執行等各個環節，減少執法的隨意性，保障當事人權益不受侵害;推進重大執法決定法制審核制度，從案件證據、法律依據、執法程序等方面強化案件的內部監督，確保執法案件合法有效。

3.4 加強對執法人員的培訓教育和實戰訓練

全面加強執法人員的綜合教育和培訓，包括常見行政執法基礎法律知識，特別是落實新《行政處罰法》的精神及其規定，還要有針對性培訓與公積金行政執法相關的勞動關系、工資統計方面的法律規定以及執法行為規范，典型案例的學習、執法案卷的評查、先進執法部門和法院庭審觀摩也是提高執法人員實戰能力的重要手段，特別要重視被提起訴訟的案件，舉一反三，從中發現問題并汲取教訓。