住房公積金制度的發展與當前面臨的資金困境

孫娜

摘要：住房公積金制度的建立與發展，推動了我國由福利住房分配向貨幣化住房分配的市場化進程，解決了住房改革初期的房屋建設資金來源問題，并有效滿足了居民改善居住環境的需求。但隨著房地產市場的蓬勃發展、房產價格的快速上漲、以及老齡化社會的來臨，一、二線城市公積金開始出現資金瓶頸問題，難以充分滿足居民的住房金融需要。在此背景下，將各地分散自治的住房公積金改組為全國一體化的住房政策性銀行，并打通資產證券化、債券發行等資金渠道顯得迫在眉睫。

關鍵詞：住房公積金；政策性銀行；資產證券化

中圖分類號：D922.29 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）019-0000-01

我國住房公積金制度是上世紀90年代初為推進住房貨幣化改革，借鑒新加坡經驗發展起來的。該項制度1991年在上海正式建立并向全國推廣。經過二十多年的發展，住房公積金已成為貨幣化住房分配的一項重要保障制度，是一項符合我國國情發展的住房保障制度，在推動住房體制改革、提高居民住房水平、促進住房金融發展等方面都發揮了巨大的作用。但隨著國內住房、金融市場的發展，住房公積金制度也逐漸暴露出一些缺陷，需要在體制設計等方面進一步加以完善。

一、我國住房公積金制度的發展歷程

（一）實物分房（1991年之前）

1978年之前，中國對城鎮職工實行實物住房分配制度，城鎮住房全部由政府建造，城鎮住房作為福利品分配，租金與建造成本無關。70年代末，居民住房消費支出僅占家庭總支出的2%左右。80年代，國內開始進行公房出售和公房提租等住房商品化改革嘗試，但建房資金仍主要依靠國家籌資，居民住房儲備資金嚴重不足，住房融資問題成為住房體制改革的主要障礙。

（二）住房貨幣化，公積金應運而生（1991-1998年）

1991年，上海市借鑒新加坡的住房保障經驗，首次在國內建立住房公積金制度，以解決住房投資與消費的資金來源，之后北京、天津等城市先后效仿建立住房公積金制度， 到1993年，全國已有個26省市實施住房公積金制度。1994年國務院房改領導小組、財政部和中國人民銀行聯合下發《建立住房公積金制度的暫行規定》，明確住房公積金作為長期性的、用于住房的互助性儲蓄資金的特殊性質。1998年底，我國停止實物分房，開始實行住房分配貨幣化。至此，住房公積金制度全面推行。

（三）公積金制度不斷完善發展（1999年以來）

1999年，國務院正式通過《住房公積金管理條例》，確定住房公積金制度正式進入法制化、規范化發展時期，并明確了住房公積金的繳存范圍，不僅包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工，還首次將私營企業納入歸集范圍。2002年，國務院又下發《國務院關于修改住房公積金管理條例的決定》，進一步將民辦非企業單位、社會團體也納入歸集范圍。2005年，建設部、財政部、人民銀行聯合下發《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，進一步擴大繳存主體，將進城務工人員、城鎮個體工商戶和自由職業人員納入繳存范圍，并進一步規范公積金歸集使用，完善風險防范機制，保護繳存人合法權益。2015年末，《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》公開征求意見，該稿進一步放寬了住房公積金的提取條件，并允許發行住房公積金個人住房貸款支持證券，同時允許住房公積金用于購買地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級固定收益類產品。

二、我國住房公積金面臨的資金困境和解決之道

（一）公積金面臨的資金困境

公積金制度的建立，適應貨幣化住房分配的大趨勢，有助于90年代福利分房向貨幣購房的轉變。同時，在收入低、房價低的時期，公積金有助于形成良好的住房儲蓄習慣，比直接提高收入或增發補貼更有經濟效益。但隨著近年來房地產市場的快速發展，公積金貸款增速明顯快于公積金存款增速，特別是在一、二線城市，這一趨勢更為明顯，部分地區的公積金貸款已經開始受到資金瓶頸的約束。分析原因，主要有以下幾個方面：一是城市化水平的快速提升，使城鎮人口占比逐年提高，新增城鎮人口形成了巨大的住房需求；二是隨著一、二線城市房價高企，購房成本提高，進一步增加了居民購房時的貸款需求，并且在貸款之后進行公積金提取，又進一步擴大了資金缺口；三是全國公積金管理存在屬地分割情況，全國的公積金無法實現打通使用，在中西部城市普遍存在大量公積金閑置的同時，東部沿海城市化率較高的地區則經常會出現公積金缺口；四是人口老齡化削減繳存基礎，隨著我國人口老齡化的臨近，公積金繳存人口逐步減少，而繳費費率又不可能無限提高，因此公積金總量將出現增長緩慢的現象；五是公積金難以實現保值增值，公積金的運用主要投向個人住房貸款、銀行存款和國債，本身的增值效果并不明顯，同時住房公積金實行低存低貸的利率政策，難以滿足居民資產的保值增值需要，提高了提取需求。

（二）資金困境的解決之道

在城鎮化、老齡化交織的發展過程中，住房公積金需要更加深地介入住房保障領域，實行市場化的運作和集中化的管理，以解決資金困境，提高資金效率。一方面，體制上將住房公積金組建成為政策性銀行，打破區域割裂的屬地化管理更有益于資金的整體調度，發揮資金的規模效應。在各地公積金供需狀況不平衡的情況下，政策性銀行的管理體制，不僅可以實現資金的統籌調度，更有益于增強公積金的風險管理、投資管理、合規管理、流動性管理能力，實行更為專業的市場化運作。此外，政策性銀行的設立，不僅有利于發展住房金融，為中等收入者提供住房保障，更有益于集中資金進行棚戶區改造、建設保障性住房，滿足低收入者的住房需求。另一方面，工具上增加公積金的資金渠道，有助于改善住房公積金制度的服務能力。長期以來，職工繳存都是公積金的核心資金來源，在人口老齡化、貸款高額化的大背景下，公積金繳存的上限約束，難以充分滿足居民的住房融資需求。因此，資產證券化、同業市場、債券市場都應考慮納入公積金的資金來源，通過多元化的負債安排，進一步充實住房公積金的資金來源，發揮其住房保障作用。

資金來源問題的解決，事關公積金制度的長期穩定，也是解決居民住房保障的關鍵一環。因此，建立公積金資金來源與運用間的順暢通衢，就需要從公積金的市場化運作、集中化管理入手，多措并舉滿足居民住房需求。