中央設計局對戰后東北現代化建設的構想

摘 要：抗戰后期，隨著局勢趨向好轉，蔣介石開始思考如何收復、建設中國東北，并責成中央設計局進行籌劃。為此，中央設計局制定《東北復員計劃》《國家五年建設總計劃》，力圖將東北納入國家現代化建設的統一軌道。其中，中央設計局較為注重對工業、交通建設的規劃，欲通過工業、交通建設推動東北現代化。然而，中央設計局的良好構想，最終難以全面付諸實踐，背后反映出國民黨及其政府的決策失當、組織混亂，以及時局、政局對國家建設產生的復雜影響。

關鍵詞：中央設計局；中國東北；現代化建設；工業；交通

中圖分類號：K265文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）11 — ０113 — ０5

中國東北地理位置獨特，資源稟賦得天獨厚，是東北亞政治、軍事之要沖。近代以降，東北成為各方勢力互爭雄長之地——俄、法、德三國共同迫使日本歸還遼東半島；日、俄為擢取在東北利益，彼此爆發激烈軍事沖突；美國也多次就東北問題同日、俄斡旋。毫無疑問，東北具有非凡的戰略意義。然而，自“九·一八”事變起，東北長期被日本侵占。是故，收復并建設東北，是抗戰時期中國各界之夙愿。

開羅會議后，中國收復東北得到盟國一致支持。于是，蔣介石責成中央設計局籌劃收復、建設東北，企圖搶占在東北的主導權。中央設計局成立于1940年10月1日，由蔣介石親自創立，隸屬于國防最高委員會，是國民黨的頂層設計機構，承擔著擘畫國家政治、經濟建設之重任。中央設計局為戰后東北建設作出諸多規劃，但學界對此研究較少，且缺乏以中央設計局為主體的研究成果。有鑒于此，本文以工業、交通為中心，以官方檔案史料為基礎，著重考察中央設計局對戰后東北現代化建設的構想。

一、戰后東北現代化建設緣起

中央設計局規劃戰后東北現代化建設之緣起，與抗戰時局和國民黨、國民政府宏觀政策息息相關。全面抗戰爆發后，在國共合作和抗日民族統一戰線促使下，蔣介石堅定了收復東北的決心，并等待一個合適的時機。

1943年11月，開羅會議召開，蔣介石與羅斯福、丘吉爾就東北問題達成一致，并共同簽署《開羅宣言》。《開羅宣言》強調：“三國之宗旨……在使日本所竊取于中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國。”［1］開羅會議后，美、英等盟國一致支持中國在戰后收復東北，正因如此，蔣介石決定將收復東北的構想付諸實踐。1944年3月，蔣介石令中央設計局負責相關事宜，7月，中央設計局成立東北調查委員會，正式拉開籌劃收復東北的序幕。

起初，蔣介石僅希望中央設計局籌劃收復東北，但在運作過程中，該局不僅面向收復東北，更放眼于戰后建設東北。這主要是由中央設計局的機構職能和東北的戰略意義決定的。就機構職能論之，蔣介石賦予中央設計局主持全國“政治、經濟建設計劃的設計及審核”［2］之使命，因此，規劃戰后東北建設，實為中央設計局本職。就東北戰略意義論之，彼時，東北工業、交通發達，現代化程度較高，國民政府若能進一步建設東北，便可充分利用東北的優勢，鞏固其政權根基，這就更需要中央設計局規劃戰后東北建設。

對于中央設計局而言，欲規劃戰后東北建設，必須嚴格遵循孫中山的“建國”思想。在20世紀40年代，國民黨希望以孫中山的“建國”思想為基礎，大力開展國家現代化建設。正如蔣介石所言：“我們現在設計中國建國的方案，實在不能不以總理這幾種重大遺教為基礎，然后才有中心思想，才不致漫無標的。”［3］同樣，時任中央設計局秘書長熊式輝也表示：中央設計局應做好國家建設之規劃，“以期三民主義及全部總理遺教，能為有計劃有系統之實施，奠立現代化國家之基礎。”［4］而在孫中山的“建國”思想中，工業、交通建設具有重要地位，其論著《建國方略》等對工業、交通建設均有所突出。［5］工業、交通建設可謂現代化建設中一體兩翼的環節，一方面，工業建設是實現工業化的必由之路，工業化又是現代化的核心內容；另一方面，現代化并非純然以工業化為表征，農業、商業、國防等，均與現代化相輔相成，交通建設則是促進工業、農業、商業、國防發展的有效方式。全面抗戰時期，國民黨及其政府開展現代化建設時，即對工業、交通頗為注重。而戰后東北建設作為國家建設之一環，自當與宏觀政策保持一致。于是，經過集體商酌，中央設計局決定以現代化的宗旨來規劃戰后東北建設，并以現代化工業、交通建設為其中心。

二、奠立現代化建設基礎：擘畫東北工業、交通復員

抗戰時期，各行各業大面積內遷，致使國家建設形態與戰前有著顯著區別。正因如此，欲開展戰后建設，必須以復員為第一步工作。中央設計局內部也多次表示，應以復員來開啟戰后建設，戰后建設須與復員“配合與銜接。”［6］而相較于其他地區，東北的戰后建設更依賴于復員。由于東北淪陷日久，受日本侵略和統治影響，東北各類制度、政策與其他地區殊為不同，政治、經濟建設亦迥異于大后方。所以，為規劃戰后東北現代化建設，中央設計局首先著手制定《東北復員計劃》，以求將東北納入國民政府統一的組織、制度軌道，奠立東北現代化建設之基礎。

1944年7月，中央設計局令其附屬機構東北調查委員會制定《東北復員計劃》，此項工作的主持者是熊式輝及東北調查委員會主任委員沈鴻烈。1945年8月初，東北調查委員會完成《東北復員計劃》，并將其呈送國防最高委員會備案，以待戰后實施。

《東北復員計劃》分為上下兩冊，其將東北復員劃成十一個部門，分別是內政、財政、金融、工礦商業、教育文化、交通、農業、社會、司法、土地、日韓移民。其中，出于現代化建設考量，《東北復員計劃》著重規劃了工業與交通復員。工業復員方面，《東北復員計劃》依照工業化的要求，專門規劃了煤礦、鋼鐵、機械、輕金屬、冶煉、化學、液體燃料、紡織、食品工業等之復員。此部分規劃，體現出中央設計局對戰后東北工業建設的三種構想。其一，注重確立工業中心城市。如煤礦工業復員，《東北復員計劃》劃定七個煤礦中心城市，包括長春、穆棱、通化、撫順、和龍、阜新、鶴崗。又如輕金屬和冶煉工業復員，其中心城市包括本溪、沈陽、鞍山、哈爾濱等。這些中心城市分布均勻，毗鄰原料產地及交通干線，其作用是接收大后方回遷的工業企業，為戰后建設提供能源，并以點帶面確立起戰后東北工業布局。其二，立足東北，輻射全國。既然復員是戰后建設的開端，那么就應在復員中尋求建設。由于東北工業發達，工業產量充足，故應利用好東北的工業成果，馳援全國的戰后建設。如《東北復員計劃》強調應優先復員鋼鐵、機械和化學工業，使之在復員時期盡快投入生產，為東北及其他地區提供設備與原料，以滿足戰后開展大規模建設之需。其三，兼顧民生現代化。化學、紡織、食品工業與民生息息相關，《東北復員計劃》規定，化學、紡織、食品工業應面向民生，迅速生產棉麻制品、面粉、肥皂、水泥等產品，以此提升民眾生活質量，使民眾享有現代化的衣食住行。

交通復員方面，《東北復員計劃》從鐵路、公路、水運、郵政、電信、航空五個領域作出規劃，其主旨是構建東北現代化的交通網絡，打通戰后建設的交通命脈。具體而言，東北鐵路、公路、水運網頗為完善，各大中心城市間均有多條干線相連，足以應對戰后初期建設。因此，鐵路、公路、水運復員以接收、改組相關機構為主，以求將其融入國民政府的交通體系。鐵路、公路領域，應派遣大量行政人員奔赴東北，接收諸如大連沙河口鐵路工廠、吉林自動車營業所、哈爾濱長途汽車公司等組織機構。同時，改組日本遺留之沈陽、吉林、哈爾濱、錦州、牡丹江、齊齊哈爾鐵道局與汽車局，并使其暫時總領東北各地鐵路、公路事務。水運領域，東北江河密布，海岸線綿長，擁有天然的水運優勢。是故，應由國民政府交通部指定專門人員，接收與水運相關之機構、設施，交予交通部管理。進而，為促進東北水運發展，應將哈爾濱、營口、安東航務局撤銷，另設大連、哈爾濱航政局替代之，并在營口、葫蘆島等處設立分局或辦事處。

除卻鐵路、公路、水運，郵政復員應派遣軍方人員前往東北，接收未遭破壞的郵路，修復、重建受損之郵路，并大量興筑基礎設施，在東北構建起貫通全境的郵路系統。電信復員則首先由交通部接管整個東北電信機構，之后，再以長春為東北電信樞紐，建立起由東北至全國的現代化電信網。此電信網不僅包含長途電話，還應包含無線電、廣播等。至于航空復員，航空可謂最契合現代化的交通運輸方式，然而，中國航空事業起步較晚、發展緩慢，東北航空事業亦不甚發達。因此，東北航空復員主要在于接收日本在東北辦理的航空事業，并強化國民政府對東北航空事業的領導地位。

總體上，無論東北工業、交通復員，抑或其他部門之復員，皆強調從組織、制度、政策上展開運作。對于日本或偽滿的法令，“自接收日起，一律廢止，”［7］改用中國現行法令，以求將東北建設納入國民政府統一的制度軌道，為戰后現代化建設奠基。

中央設計局的《東北復員計劃》對于戰后東北復員具有一定貢獻。抗戰結束后，軍事委員會委員長東北行營曾仔細分析過《東北復員計劃》，“行政院”《收復區各項緊急措施辦法》中有關東北的內容，也是以《東北復員計劃》為藍本。由此可見，中央設計局對東北復員之擘畫，得到了黨政機關的高度認同，并指導著戰后東北的復員工作。

三、國民黨“一五計劃”中的東北工業、交通建設

根據中央設計局的構想，復員是戰后建設之第一步，待復員結束后，其下一步工作便是全面展開現代化建設。1944年中期，蔣介石判斷國內外局勢，認為抗戰勝利已為期不遠，因而他要求中央設計局在規劃復員時，同步規劃戰后國家建設。為此，中央設計局著手制定戰后《國家五年建設總計劃》，力圖將中國打造成現代化國家。

《國家五年建設總計劃》即國民黨的戰后“一五計劃”，其建設時期限定在1946至1950年。該計劃涉及政治、經濟、軍事三個方面。出于對抗戰經驗教訓之總結，以及現代化建設之需要，中央設計局著重規劃戰后經濟建設。正如蔣介石所言：“我們一定要以百分之七十以上的人力、財力和時間，用在經濟建設方面……因為戰時政治、軍事的設計固然重要，但戰后經濟建設的設計尤其重要。”［3］據此，中央設計局著重制定《國家五年建設總計劃》中的經濟建設計劃，并于1945年底初步完成《第一期國家經濟建設總方案物資建設五年計劃》。

《物資建設五年計劃》依然以工業、交通建設為重點。蔣介石曾對中央設計局指示道：“戰后建設之重要部門，暫以下列示十項為主：（一）煉鋼（二）電氣（三）制造發動機（四）制造汽車（五）制造輪船（六）制造飛機（七）修筑鐵路（八）修筑公路（九）水利（十）財政金融與對外貿易。希照此切實進行為要。”［8］蔣介石所強調的各個部門，絕大多數與工業、交通有關。熊式輝也表示：“國家建設有五，經濟建設乃其重點，而工業建設尤為經濟建設之基礎，故工業建設應為整個國家建設之中心。”［9］因此，中央設計局秉承蔣介石的旨意，將《物資建設五年計劃》分成交通、動力、礦冶、工業、農業、水利六個部門，其中四個部門與工業、交通有直接關聯。

揆諸《物資建設五年計劃》，其建設范圍覆蓋中國全境，其中與東北工業、交通建設相關的內容，占據了一定的篇幅。具體觀之，中央設計局首先將全國分成九大經濟區，東北經濟區居于首位。抗戰結束后，國民政府把東北劃為九省，分別是遼寧、吉林、黑龍江、安東、遼北、松江、合江、嫩江、興安。中央設計局則依托于九省建制，將東北九省及熱河東北部列入東北經濟區。中央設計局此舉，具有地緣與區域經濟的理念。特定區域內的經濟形態相近，若沒有相對固定的經濟區，極易出現資源分配和建設重心不均衡的局面，進而導致經濟建設遲滯，乃至影響全局。中央設計局認為，東北鐵路網完備，礦藏豐富，各大城市經濟聯系緊密，“具有發展重工業之條件，”“現已成為我國最重要之重工業區。”［10］因此，中央設計局將東北經濟區定位為現代化的工業基地。

進而，中央設計局圍繞東北經濟區，展開對東北戰后工業、交通建設的規劃。據《物資建設五年計劃》所示，工業建設方面，擬在本溪、撫順、遼陽興建煤礦、鋁礦工廠，使其戰后五年產煤1億噸以上，產鋁2萬噸左右，預計占全國煤、鋁總產量五分之一。在鞍山興建鐵礦工廠，使其戰后五年產鐵近2000萬噸，預計占全國鐵產量的55%。在本溪、鞍山興建煉鋼廠，使其戰后五年產鋼約264萬噸，預計占全國鋼產量的58%。此外，應以鋼鐵等工業為基礎，促進東北的運輸工具、化學、紡織工業之建設。如《物資建設五年計劃》中指出，戰后五年內，擬于大連、哈爾濱興建造船工廠近10處，在大量生產軍用、民用船舶的同時，將大連、哈爾濱打造成東北亞航運樞紐。擬在安東設立木材干餾廠，利用東北豐富的林業資源，大規模制造木膠油、丙酮、木瀝青、松香，以此發展化學工業。擬在沈陽、營口、遼陽、大連興建棉紡織工廠，修復原有紗錠19000枚、織布機1200臺，投入到戰后紡織工業建設中。

交通建設方面，由于東北交通發展程度遠勝中國大部分地區，因此，對于東北內部交通線路，戰后無需過多新增，而是應將其向外延伸，使交通干線由東北貫通至華北、華東乃至國外。如鐵路之處，應貫通赤峰、通遼至承德共600公里鐵路，以此增加進入東北的陸地干線。公路之處，主要應修復受損的公路干線，使沈陽、長春、哈爾濱等大城市的公路與其周邊市、縣、鄉相連。水運之處，對于東北內河，擬由國營招商局、復興輪船公司開設同江至哈爾濱、安東至臨江、營口至遼陽等水運線，并投入客輪貨輪等70余艘。對于東北沿海，擬由國營招商局、中國海運局、大中華郵船公司、復興輪船公司開設大連至上海、大連至天津、大連至煙臺、大連至仁川等國內外水運線。另由國營招商局在渤海、松花江修建港口、碼頭倉庫，進口起重機、冷藏庫等設施，以此促進東北進出口貿易。空運之處，擬成立國營東北航空公司，所有東北空運業務均由該公司經營。該公司應在戰后第三年開始營業，并于三年之內布置國內外航線4460公里。至于郵政及電信之處，中央設計局給予東北地方政府充分的自主權，使其以郵政、電信復員成果為基礎，根據實際需求建造或購置設備，酌情開設郵局等。

由上可見，中央設計局對戰后東北現代化建設的規劃，既因應戰后國情與現實所需，又契合國民黨的宏觀政策。并且，在地緣和區域經濟的框架下，相關規劃立足東北，輻射全國乃至海外，試圖構建起工業、交通相對發達的現代化東北，并使東北成為全國現代化建設的模范地區之一。

余論

開羅會議后，蔣介石準備為戰后收復、建設東北提前布局，中央設計局則承擔起相關規劃工作。中央設計局的規劃成果，集中體現在《東北復員計劃》和《國家五年建設總計劃》之中。根據中央設計局的構想，相關計劃全面實施后，東北將快速抹去日本統治的痕跡，融入中國統一的發展體系，并成為現代化程度較高的中國工業基地。然而，抗戰結束后，現實的發展超出中央設計局的預期，在時局和政局雙重影響下，中央設計局的構想難以全面付諸實踐。

在抗戰行將結束之際，國民政府與蘇聯簽署《中蘇友好同盟條約》。該條約簽訂后，國民黨高層大多盲目樂觀，以致其缺乏主動接收東北的態度，且沒有做出應對突發情況的預案。然而，蘇聯屢次延期撤軍，令國民黨的接收工作一度陷入停滯。此后，國民黨的外交政策又出現嚴重偏差，經過漫長、繁瑣的交涉，直至1945年12月，國民黨方得以接收長春、沈陽。翌年1月，國民黨才完成對哈爾濱等重要城市之接收。而國民黨開始大范圍接收東北的時間，更是推遲到1946年中。此時，全國復員早已展開，中央黨政機構甚至已完成復員。此種情況下，《東北復員計劃》中的諸多內容無法按照預期實施，并影響著后續的東北建設工作。另一方面，隨著國共內戰爆發，東北一度成為軍事斗爭的主戰場。由于國民黨軍隊在東北屢遭失利，直至東北解放，國民黨都未能掌控過東北全境，這也導致其《國家五年建設總計劃》失去了在東北付諸實踐的先決條件。

不僅如此，國民政府的行政亂象也阻礙著相關構想之實施。于東北復員而言，接收日本產業是極其重要的一項工作。然而，有論者指出，大量負責接收的人員利用職務之便貪污腐敗、謀求私利。部分官員中飽私囊，將日本遺留的房產和錢財據為己有。部分機構不顧大局，在接收過程中與其他機構搶奪辦公房產，以求壯大自己單位的勢力。更有甚者，部分辦事人員徇私枉法，收受日本方面的賄賂，為其轉移資產打開便利通道。［11］此類行徑嚴重影響東北復員及戰后建設之成效，這恐怕是中央設計局所始料未及的。

除此之外，還有諸多其他原因。如蘇軍進入東北后，曾對東北工業、交通大肆破壞，影響到國民黨對東北的經濟接收。又如國民黨官員大量進入東北后，CC系、政學系官員為爭奪派系利益，在東北互相傾軋、打壓異己，造成東北各級政府內人心思動，其行政效率亦隨之愈漸低下。凡此種種，皆給戰后東北復員和建設帶來消極的影響。

總而言之，中央設計局對戰后東北現代化建設之構想，既體現出東北在國家現代化建設中的重要地位，又顯示著國民黨對東北的重視。但是，蔣介石及部分國民黨高層錯誤判斷戰后東北局勢，并且國民黨及其政府內部貪污腐敗、執行不力，導致中央設計局的構想難以轉化為建設成果。一定程度上，中央設計局的規劃及其在實施過程中的各種困境，也是國民黨政權在東北興衰的縮影。而在同一時期，中共決策正確，外交應對得當，并當機立斷挺進東北，取得了收復東北的先機。此后，經過遼沈戰役等軍事行動，東北全境得到解放。東北解放后，中共充分發揮東北工業、交通等優勢，逐漸將東北建設成當時現代化程度較高的地區，東北亦為新中國的工業化、現代化建設提供了諸多助力。

〔參 考 文 獻〕

［1］蔣委員長與美國總統羅斯福、英國首相丘吉爾在開羅聯合發表對日作戰之目的與決心公報（1943年11月27日）［G］//秦孝儀.中華民國重要史料初編——對日抗戰時期：第3編：第3冊.臺北：中國國民黨“中央”委員會黨史委員會，1981：547.

［2］中央設計局組織大綱（1940年10月）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-1：147.

［3］蔣介石.中央設計局之使命及其工作要領（1941年2月12日）［G］//秦孝儀.總統蔣公思想言論總集：第18卷.臺北：中國國民黨“中央”委員會黨史委員會，1984：51-52.

［4］六年來之中央設計局（1947年）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-33：11.

［5］孫中山.建國方略［M］//廣東省社會科學院歷史研究室，中國社會科學院近代史研究所中華民國史研究室，中山大學歷史系孫中山研究室.孫中山全集：第6卷.北京：中華書局，1981：157-493.

［6］國家五年建設總計劃編造辦法草案（1945年12月）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-4026：9.

［7］東北復員計劃下冊（1945年8月）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-88：79.

［8］蔣介石致熊式輝手令（1943年10月2日）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-28：64.

［9］中央設計局工作報告（1945年5月5日）［Z］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-159：5.

［10］中央設計局.物資建設五年計劃草案（提要）［M］.重慶：中央設計局，1945：6-7.

［11］邱濤.中國反貪制度史：中卷［M］.太原：山西人民出版社，2019：291.

〔責任編輯：包 闊〕

收稿日期：２０22 — 11 — 15

作者簡介：崔澤楓（1993—），男，遼寧大連人，博士研究生，研究方向：中國近現代史。