中國農地制度變革趨勢探討

蔣步銀

摘要：文章從生產力與生產關系基本原理出發，分析了我國耕地承包制度演變的歷史邏輯，分析了在當今形勢下耕地及其他集體資源對我國三農發展及國家的價值意義、提出對農民和農民收入的概念要重新認識、探討了我國農地制度變革的現實需求，指出了我國農地制度未來的發展趨勢。

關鍵詞：農地制度;變革趨勢;探討

農地制度在我國農業政策中具有基礎性、決定性作用，農地制度是決定農業生產關系的基本制度，正如馬克思主義政治經濟學基本原理所揭示的那樣，生產關系必須與生產力的發展水平適應，才能不至于束縛生產力的發展。因此我國的農地制度應因時而動，不斷適應農業生產力的發展要求。本文論述了我國農地制度在新中國成立以來演變路徑并對我國農地制度今后的變革趨勢進行探討，以期引起更多的討論。

一、我國農地制度的演變路徑

在解放初期，在耕者有其田的思想指導下，將全國的耕地以相對均等的方式分配給農戶，但這樣的路徑雖然可以保證起點公平，但并不能保證結果公平，其中社會上有部分農民隨著時間的推移，極有可能將政府分給的田地賣掉，重復過去幾千年封建社會的故事，社會重新演變為有地主和雇農的社會，革命的成果將歸零。基于這種考慮，國家大膽地對農村土地實行了社會主義改造，奠定了耕地及其他資源集體所有的社會主義制度基礎。這樣的制度安排能充分地體現了公平，使廣大農民能得到最基本的保障，并且對農田基礎設施建設，用地養地發揮了重要作用，但集體所有集體勞動導致的勞動效率低下，農民勞動積極性被壓制的狀況在這樣的制度框架內得不到解決。安徽小崗村農民冒著坐牢的危險，為中國農村創造了耕地集體所有，農戶承包經營的模式，開創了我國農村土地政策的新紀元，既規避了農民失地的問題，又調動了農民的生產積極性。但土地承包制度發展到現在，又與我國目前農業生產力發展不相適應，因此國家提出三權分置的概念，這是我國農業發展的又一重大戰略性決策，是繼土地承包經營后的又一標志性的政策措施，必將對我國現代農業的發展起到關鍵性的推動作用。

二、農地及其他集體資源的價值所在

農地及其他集體資源的價值體現在以下幾個方面：一是國家農產品有效供給的依托。村集體農業生產資源首先要保障國家糧食安全和重要農產品、特色農產品的有效供給。二是村集體獲得收入的法理來源。村農民集體對耕地及其他資源享有國家法律賦予的所有權，從所有權中必然引申出管護權和收益權。在承包制實施前，實行三級所有隊為基礎時，村集體所有權、管護權、收益權實現得比較充分。承包制實施后，在有效克服了集體勞動效率低下的弊端后，由于沒有從法律上賦予村集體穩定的收入來源，導致組與組之間，自然村與自然村之間、行政村與行政村之間、鄉鎮與鄉鎮之間甚至于縣與縣之間，省與省之間，各村集體收入千差萬別，而各村所承擔的義務和責任是大致相同的，這就是鄉鎮發展不平衡的根本原因所在。三是集體經濟組織成員中老弱病殘者的安身立命之所。但凡有點能力的人，是不會依賴村集體的幾畝田來生存的，它們是老弱病殘的依賴。隨著我國社會就業機會增多和社會保障的進一步加強，村集體資源的收益可以主要用來為老弱病殘等社會弱勢群體提供保障，對其他有能力的集體組織成員可以在某一時間階段弱化這部分對他們來說占其收入份額相對較少的收入的需求，讓其他有需要的成員有更好的保障，體現社會主義扶助貧弱的價值取向。

三、對農民和農民收入的概念要重新認識

農民有兩個概念，一是身份農民，二是職業農民。身份農民是與城市居民相對應的概念。在改革開放前，身份農民與職業農民是相吻合的，身份農民就是職業農民。改革開放后，身份農民與職業農民開始相脫離。隨著我國經濟社會的發展，這種分離分化的趨勢已經很明顯了，但是在社會話語中，還沒有將這兩個概念很好地區分開來。現在講保護農民利益，基本上還是講保護身份農民的利益，講保護職業農民的利益的概念才剛剛開始。

當然，身份農民作為社會的弱勢群體，社會主義國家保護弱勢群體的利益是必須的，只是我們要區分開來，采取不同的保護措施。

對一輩子從事農業生產，為共和國農業作出畢生貢獻的老農民，要妥善地保護好，使其老有所養、病有所醫，國家在這方面一直在努力，醫療保險已經基本全覆蓋了，養老保險有一點，現在看得見的收入還有土地租金，但事實上，從法理上講，村集體所有成員均有此項保障，攤到老農民頭上的數量相對于城市居民的退休金來說，還是微不足道。隨著國家財力的進一步增強，通過政策制度的調整，可以使這一代老農民有更好的供養，使他們能夠共享國家改革發展的成果。

對于已經脫離農業生產，身份仍然是農民的這一部分人，可以用對待產業工人的辦法來保障其權益，通過完善養老保險、醫療保險及其他保障來保證他們的收入預期，弱化這一部分人對土地的依賴。在他們能工作時，有較好的收入;在他們退休時，有相當于城鎮職工的退休金;在他們生病時，有較好的醫療保障。這樣的話，可以通過政策的調整，將他們從對土地的依賴中釋放出來。

關于農民人均可支配收入，在概念上比較籠統，在統計上也比較籠統。如前所述，應根據身份農民分化后的三種類型來分別計算農民人均可支配收入。對在農村養老的老農民，需要做一個調查，測評其當地正常生活標準所需要的保障水平;對在外經商或打工的農民，包括新生代農民工，其人均年可支配收入應單獨作為一個社會群體來調查，既不能作為城鎮居民，也不能作為農民來統計;對職業農民，這個群體正在形成，這里所指的職業農民群體是指家庭收入主要來源于農業生產，其主要精力也在農業生產上。這部分正在形成的職業農民群體是重點要研究的對象，要通過政策的調整，保證這部分人的積極性得到充分調動。

四、中國農地制度變革趨勢探討

一是堅持集體所有權和收益權。按照我國的《民法典》，村民委員會是特殊法人，村民委員會是一種經濟組織得到法律的確認。因為村集體擁有耕地和其他資源的所有權，所有權必然帶來收益權。現在有的村很富裕，特別是工業發達地區工業發展得好的村，但這樣的村畢竟是少數;另外有的村級集體也有很好的收入，原因是這些村不僅有耕地，而且有其他諸如水面，四荒地等資源，這些資源的收益歸村集體;最痛苦的是那些只有耕地資源而無其他資源的村，土地都承包了，村集體沒有了收入來源，村的正常運轉都很困難，正所謂對國家貢獻越大，處境越差。