建設培育產教融合型企業的政策工具差異性研究
——基于26個省(市、自治區)相關政策文本分析

邱 靜，韓劍穎

(天津交通職業學院，天津 300110)

0 引言

建設培育產教融合型企業可以推進教育鏈、人才鏈、產業鏈、創新鏈的有機銜接，是深化職業教育改革，推動人才、技術高質量發展的重要實踐[1]。2014年5月2日，國務院出臺《關于加快發展現代職業教育的決定》，文件提出：“深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用?！庇纱?，企業作為職業教育辦學主體的角色正式登上歷史舞臺。隨后國家又陸續出臺了《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》《職業學校校企合作促進辦法》《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》等一系列旨在推動產教融合、校企合作的文件，進一步凸顯企業在職業教育人才培養中的作用和價值。2019年3月，國家發改委、國家教育部聯合印發《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，文件明確提出了產教融合型企業的建設培育條件、認證標準、評價辦法等內容，為我國產教融合型企業的建設培育提供了實踐指引。

國家層面的政策文本作為建設培育產教融合型企業的指導方針和行動指南，對地方政府政策的制定具有指導和監督作用。截至2021年7月，全國已有遼寧、吉林、黑龍江、北京、浙江等26個省(市、自治區)公布了建設培育產教融合型企業的相關政策文本，在與國家政策總體保持一致的基礎上，也有一定程度的深化和地方化，為進一步推進產教融合型企業發展提供了思路，也為破解職業教育產教脫節難題，補齊職業教育和產業創新的短板提供了地方智慧。因此，本研究基于26個省(市、自治區)有關建設培育產教融合型企業的政策文本，首先從文本內容入手，對產教融合型企業政策制定的特征及執行差異性進行梳理，為有效推進產教融合型企業發展提出優化對策。

1 研究設計

1.1 理論基礎及分析框架

政策工具是政府治理公共事務、實現政策目標或者效果的方法和途徑[2]。在政策工具的選擇與運用中，既要考慮不同類型政策工具間的匹配度，也要顧及與政策目標的契合度?；谘芯恳暯堑牟煌?，可將政策工具進行多種形式的劃分，其中麥克唐納爾(Lorraine M McDonnell)和艾莫爾(Richard F Elmore)基于政策目標和政策選擇之間的關系將政策工具分為命令型、激勵型、系統變革型、能力建設型及勸告型五類工具[3]。該類政策工具廣泛應用于教育研究領域，因此文章將借鑒此分類方式進行問題的分析。

1.2 樣本選擇

本研究以“產教融合型企業”為關鍵詞，在各大省(市、自治區)的教育廳、發改委、教委、政府官網以及知網進行檢索，共整理出有針對性的政策文本26份(見表1)。本研究從政策出臺時間、文本標題、目標設定、文本內容等方面進行分析，總結出建設培育產教融合型企業政策的基本特點及政策工具的運用差異。

1.3 文本編碼

本文基于上述政策工具分類方法，對表1中26個省(市、自治區)出臺的政策文本內容進行逐條逐項分析，梳理其中所包含的政策工具類型，根據“政策序號—條款編號—要點編號”的標準對其進行編碼，編碼表(見表2)。

表1 各省(市、自治區)建設培育產教融合型企業的政策匯總

表2 產教融合型企業政策文本編碼表

2 研究結論

2.1 政策基本情況分析

從政策頒布的時間來看，各地出臺時間接近，最早出臺有地方針對性政策的為吉林省。2019年7月，吉林省發展改革委、教育廳及人力資源社會保障廳聯合印發了《關于開展產教融合型企業建設培育試點的通告》，對入庫企業享受的支持政策進行了明確和細化，隨后四川、浙江、黑龍江相繼出臺了相應政策文件。2021年，湖北省和甘肅省陸續出臺了《湖北省建設產教融合型企業實施細則(試行)》及《甘肅省產教融合型企業建設培育辦法》，對建設培育產教融合型企業給出了更加詳細的方案和措施。

從政策名稱和體例結構來看，在名稱上以“通知”“通告”或“公告”命名的較多，如湖南、河南、遼寧等22個省(市、自治區)，這些地方政策的體例結構與國家出臺的《辦法》高度統一。貴州、重慶、浙江、山東則以“工作方案”命名，在基本遵循了《辦法》中的建設培育條件和建設實施程序的基礎上，對激勵措施進行了細化和完善，如針對“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，貴州省細化了產教融合型企業可享受的具體優惠政策。甘肅省和湖北省則分別以“辦法”和“實施細則”來對政策文本命名，如甘肅省除細化支持管理措施外，對建設培育產教融合型企業的任務也進行了闡述，包括拓寬企業參與教育途徑、實施引企入教工作、主動接納職業院校學生實習就業等。由此可見，目前大部分省(市、自治區)對于建設培育產教融合型企業還處于摸索階段，結合自身情況制定個性化實施辦法或細則的并不多。

從政策目標的設置來看，表述相對籠統，精準度不高。國家發改委在2019年10月出臺的《國家產教融合建設試點實施方案》中對建設培育產教融合型企業的目標有明確要求，即“通過5年左右的努力……在全國建設培育1萬家以上的產教融合型企業，建立產教融合型企業制度和組合式激勵政策體系。”通過搜索各地政策文本發現，在26個省(市、自治區)中有20個省(市、自治區)的文本中不含“建設目標”。海南、重慶、浙江這三地雖設置了建設目標，但表述相對含糊，多使用“發揮”“提升”“努力”等詞語，目標沒有以數值的方式呈現，也沒有明確的時間節點。僅有貴州、上海和廣東三地在目標設置上明確了數據和時間節點，例如：貴州省提出“力爭到2020年，建設培育50家以上的產教融合型企業”；上海市提出到2025年“培育200家左右產教融合型企業，建設30個左右產教融合實驗實訓、協同創新重大項目”；廣東省要求“力爭到2020年，建設培育100家以上的產教融合型企業”?？梢姼魇?市、自治區)在建設培育產教融合型企業的目標設定上精準度有所差異。

2.2 政策工具運用特點及差異分析

2.2.1 特點分析

通過統計政策工具使用比例可以發現，在26份政策文本中，以命令和能力建設型工具為主，占比分別為37.3%、36.3%；以激勵型工具為輔，占比為18%；系統變革和勸告兩類工具較少涉及，占比分別為2.2%和6.2%。命令工具是指規范行為主體的規則和罰則，要求目標群體必須服從，如果違反將受到相應的懲罰[4]。當前，我國產教融合型企業建設培育工作正處于起步階段，為了保障其建設的有序推進，各地紛紛制定入庫企業遴選標準、要求以及評價規則，通過行政的手段來推進產教融合型企業的建設培育。能力建設工具是指通過必要的教育、培訓等方式幫助行為主體提升可執行的能力。在各地的政策中，能力建設工具主要通過政策傾斜、支持鼓勵的方式進一步激發產教融合型企業參與職業教育的內生動力。如陜西、山西、江蘇、甘肅考慮產教融合型企業的科研成果轉化效率問題，均提出優先支持建立創新平臺和創業基地；在金融政策方面，陜西、寧夏、四川均提出支持產教融合型企業運用多種融資工具滿足其融資需求。激勵工具是指通過物質獎勵或懲罰措施來鼓勵或誘導行為主體做出期待的行為。如陜西、四川、云南、山西、寧夏均提出通過專項經費、績效獎勵等多項優惠政策調動產教融合型企業參與職業教育的積極性。同時，各地均提出會定期對入庫企業進行審查，一旦出現侵犯學生權益、發生重大事故等問題，將取消入庫資格并在5年內不得申報，從而規范產教融合型企業行為。勸告和系統變革兩類工具使用頻率較少，主要因為目前對于產教融合型企業的建設培育還處于初期階段，更多以鼓勵、支持為主，因此對勸告和系統變革兩類工具的關注較少。

2.2.2 差異性分析

基于產教融合型企業政策工具的運用特點，可以發現各省(市、自治區)在建設培育產教融合型企業過程中對政策工具的運用存在以下幾點差異。

第一，政策工具結構合理性有待完善。首先，在現有的政策文本中，命令型工具占比最多，雖其自帶的強制性和穩定性有助于政府部門對政策實施主體進行管控，但過多使用一方面可能會導致各地在制定政策時缺乏靈活自主性，無法根據自身實際發展現狀出臺針對性的政策，容易出現結果與政策目標不一致問題；另一方面政府干涉過多，會影響學校和企業間交流溝通的主動性，也阻礙了多元主體參與到職業教育中。其次，在政策文本中，勸告型工具的使用略顯不足，僅占6.2%，主要是對產教融合型企業發展領域、引領作用等方面的鼓勵和倡導，而在校企人員的流通、科研成果轉化、參與人才培養等方面使用有限，容易導致產教融合型企業自主發揮的余地相對較少。

第二，政策文本實施的操作性有待加強。通過對政策文本的梳理可以發現，各地的文本結構較為一致，但對于政策文本中一些具體條款的表述還略顯籠統，易導致政策落實的操作性不高。如在入庫企業的管理方面，目前僅有湖北省提出通過建立產教融合型企業建設培育信息服務平臺對入庫企業相關信息進行管理，其他省(市、自治區)只提出對入庫企業進行定期備案，但并未提出具體的管理方式；在激勵機制方面，有不少省(市、自治區)只是籠統表述為給予產教融合型企業“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并未談及具體的激勵措施。若政策條款的表述缺乏具體性，不利于政策目標的落地。

第三，政策工具運用的協同性有待提高。產教融合型企業的建設培育需要政府機構、非政府組織、高校、企業等多元主體協同配合，從而提升政策落實成效。就政府內部而言，產教融合型企業政策的實施過程需要發展改革、教育行政、人力社保、財政、稅務等多個政府部門協同配合，這就需要建立一套完善的信息公開與發布機制，促進資金使用、事項變更、項目進展等方面信息公開，提高政策執行協調性。但在政策文本梳理過程中，發現只有湖北、甘肅等少數幾省提出建立產教融合型企業信息平臺和產教融合工作專班，多數省(市、自治區)并未在此方面提出可借鑒的做法。從參與主體看，產教融合型企業的建設培育包括遴選標準的制定、資金的投入、政策的落實、監督、評估等多個環節，同時為充分發揮產教融合型企業引領作用，還要涉及科研成果轉化、經驗的宣傳交流等方面。但在研究的政策文本中發現促進各方社會力量資源整合、部門間交流協作的政策工具非常有限，這也導致政策在執行過程中合力的形成明顯不足。

3 產教融合型企業政策工具的優化策略

3.1 提升政策工具選擇的適切性

政策工具的選擇受政策目標、政策工具自身特性、政策環境、組織路徑等綜合因素的影響，需要不斷變化和創新，以適應社會經濟發展的需要[5]。政策工具的選擇不僅要考慮工具本身的內涵、功能，還應充分考量是否與產教融合型企業建設培育的目標相一致，隨著建設培育階段的不同，政策的側重點也應有所調整，因此在選擇政策工具時應契合產教融合型企業的內在訴求與各相關利益主體間的現實需要。當前，國家針對產教融合型企業的建設培育頒布了一系列面向全國的政策措施，雖然這些政策的出臺為該項工作營造了良好的環境和氛圍，發揮了宏觀的指導作用，但缺乏政策的針對性，落地實效并不明顯。政策的執行者最終是企業，由于各地區在經濟條件、產教融合程度、理解政策等方面存在不同程度的差異，因此在政策工具的選擇中，既要落實國家文件要求，也應根據地方特色創設建設培育條件，結合各地具體情況，可適當放寬建設培育標準，從而調動更多優質企業參與到產教融合型企業的建設培育中來。

3.2 優化政策工具的使用結構

通過上文分析發現，目前產教融合型企業政策中命令型工具使用較為頻繁，而激勵型工具和勸告型工具的使用相對不足，說明建設培育產教融合型企業的初期階段很大程度上依賴于外部強制性要求，對目標群體內生動力的激發不夠充分。同時，應進一步增加激勵型工具的使用比例，完善產教融合型企業激勵政策，激發企業新動能。在“金融+財政+土地+信用”組合激勵措施基礎上，應進一步細化各項優惠政策，根據企業所屬地區經濟發展水平、校企緊密程度、院校專業設置等實際情況設置具體優惠指標，并給予企業分類指導，從而保證政策的順利落實，降低企業在推動產教融合過程中的利益損耗。另外，在政策工具的選取上應更加重視能力建設型工具的利用，可以在現有基礎上充分擴充能力建設工具范圍，如加強產教融合型企業在優惠政策的利用、履行職業教育社會責任感方面的宣傳培訓，積極引導企業充分發揮重要主體作用，在協同育人的同時協助企業創造利益。

3.3 提升政策工具的協同效應

產教融合型企業的建設培育單靠企業或者政府一方的努力是遠遠不夠的，需要政府、行業、企業、院校多方聯動，共同培育。首先，需要厘定各利益主體間的權責分工，通過完善利益協調機制，建立聯誼會議制度，加強不同組織間的溝通交流，及時發現并解決建設培育過程中的矛盾和利益沖突。如甘肅省產教融合工作專班，不定期召開會議研究解決問題，統籌推進產教融合工作。其次，完善監督評價機制。目前的政策中，對入庫的產教融合型企業監督的重視程度不高，大多數省(市、自治區)沒有成立專門的監督部門，對監督內容也未做詳細的界定。為保證產教融合型企業能長久發展，應進一步完善監督評價機制，如建立產教融合數據信息平臺，實時監督入庫企業產教融合情況，規范主體行為。

4 結語

產教融合型企業是深化產教融合、校企合作的新型發展形式，建設培育產教融合型企業的政策設計的出發點和落腳點就是要賦予企業真正參與職業教育的權利，充分激發企業辦學主體的內生動力，讓企業從被動參與轉變到主動發揮作用。政策的制定和實施在鼓勵和帶動企業深入參與職業教育方面取得了顯著成效，但也存在結構合理性不高、文本操作性不強以及工具運用協同性欠佳的問題，需要通過提升政策工具選擇的適切性、優化政策工具的使用結構、提高政策工具的協同效應等手段，幫助企業積極主動承擔并履行社會責任，真正實現多元主體辦學，推動職業教育現代化，促進職業教育持續健康發展。