市域社會治理法治化的實踐探索與路徑優化

摘 要：市域社會治理法治化是以法治思想為指導，以法治手段為依托，以法治思維考察市域社會治理問題，是依法治市的集中體現。市域社會治理法治化的實踐探索，既有以綠色發展引領、科技手段運用和“楓橋經驗”相結合的可鑒舉措，也有法治思維缺失、法治能力不足和治理格局不調的影響因素。市域社會治理法治化的路徑優化應當秉承以人民為中心的原則，從發揮立法權優勢，完善法律規范體系、健全行政執行體系，規范行政執法行為、將非訴糾紛解決機制前置，優化糾紛調處機制和加強普法宣傳及法律援助工作四個方面進行優化。

關鍵詞：市域社會治理；法治化；實踐探索；路徑優化

中圖分類號：D913文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００93 — ０4

黨的二十大報告指出，要推進完善現代社會治理體系，建立健全共建共治共享的中國特色社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和拓寬群眾訴求表達通道、創新并完善利益協調機制和權益保障體制，樹立社會治理人人有責、人人盡責、人人享有共同體觀念。同時還提出“提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”，體現了以問題為導向的思維方式，對加強當前社會治理具有很強的針對性。隨著我國經濟的高速發展，人口的流動性不斷增強，推動著城市化進程越來越快，帶動著各類生產要素不斷向城市聚集，由此也產生一系列社會問題，這些問題一方面促進著社會治理能力和治理水平的提高，另一方面也增加了政府提升自身社會治理能力的緊迫性。從社會治理被提出到實踐探索，我國對社會治理的認識水平和理解能力不斷深入，這也更加符合中國式現代化的內在要求。市域不僅是社會重大矛盾的集中地，也是豐富社會治理資源的匯集地，市域層面具有解決社會治理中出現的各類重大矛盾問題的域場和能力。法治在社會治理中具有舉足輕重的地位，是實現社會治理的重要手段，黨的二十大報告更是對法治建設進行專章論述、專門部署，充分體現了黨中央對全面依法治國工作的高度重視。換言之，就是要引導人們在法治軌道上解決社會上存在的問題，就是要運用法治手段改變城市風貌、保障城市發展、促進市域正義，真正從法治層面實現市域社會治理法治化水平的提高。

一、市域社會治理法治化的內涵

2019年10月市域社會治理被正式提出。①市域社會治理在國家治理體系中起著銜上接下的重要作用。市域社會治理法治化是一個復合概念，其既具組合要素的共性，又具有復合概念的特性。對市域社會治理法治化的理解，應從對域場、社會治理、社會治理法治化等部分內涵作為出發點。

（一）市域社會治理法治化的域場

市域社會治理中的市主要是地級市一級的行政區域內的市，包括副省級市、省會城市和計劃單列市，這類設區的市。地市一級市域內人口等各類生產要素聚集，黨、政、工、商等社會治理主體多元，且立法權、行政權和司法權相對完備，市域范圍內的社會治理更具實踐性和代表性。

（二）社會治理的內涵

最初，社會治理與社會管理同意，沒有什么特殊的意義。社會治理一詞內涵的豐富是在2013年11月，“社會治理”一詞被重新定義，并引起學界的廣泛關注。①隨著對社會治理實踐和理論研究的深入，“社會治理”被作為與“社會管理”相對的概念，其內涵也被不斷被豐富，學界結合社會治理實踐，總結出社會治理具有重過程，以過程管控結果；重調解，以調解促進和諧；重參與，以多元主體共治；重互動，以溝通化解矛盾的四個特點，是政府組織下，由各類社會主體共同參與治理，以溝通互動促進協調解決社會事務，并最終實現各社會主體利益平衡，利益共享的過程。與社會管理重“管”不同，社會治理強調“治”，“管”是一種拘束，突出的是自上而下的支配與服從，“治”則是一種參與，強調的是多元主體的共建與互動。

（三）社會治理法治化的內涵

社會治理上升為國家意識形態后，引起了學界的廣泛關注。社會治理的手段和路徑是多樣的，其中尤其重視法治化路徑，法律要在社會治理中發揮作用，這是國家層面的共識。②社會治理法治化就是要實現社會治理有法可依，有法必依，執法必嚴和違法必究。就是要以法治思想為指導，以法治手段為依托，以法治思維考察市域社會治理問題，將法治理念貫穿社會治理全過程，發揮“良法善治”的作用，以法治保障社會治理的實施和成果。

綜上，市域社會治理法治化就是以法治理念和法治思維為主線的社會治理在設區的市域內的實施。

二、市域社會治理法治化的實踐探索

市域社會治理作為踐行國家治理的重要課題，許多地方在中央文件精神的指導下進行了有益嘗試，取得了一些可供借鑒的經驗，同時也發現了一些普遍問題。

（一）可鑒舉措

1.綠色發展的引領。綠水青山不僅代表環境健康，也代表著經濟健康，在城市建設中只有堅持綠色發展，才能實現可持續發展。“綠水青山，就是金山銀山”，提示我們應以綠色發展理念引領市域社會治理，應將綠色發展理念與市域社會治理一體推進，同步建設，應以法治保障社會治理，服務生態文明建設。在這方面西寧市提供了很好的范例，2018年西寧市頒布了我國首部地方綠色發展法規——《西寧市建設綠色發展樣板城市促進條例》。該條例最大的亮點就是以法律形式將社會治理與市域綠色發展聯系起來，以社會治理為手段，有效利用資源，在推進城市發展的同時兼顧環境保護治理和生態文明建設，以法治保障綠色發蔚縣，以綠色發展提升經濟質效，促進社會治理能力的進一步提高。

2.科技手段的運用。市域社會治理法治化水平的提高，應充分發揮科技的力量，以科技手段為支撐，不僅可以拓寬社會治理的廣度，而且可以提高社會治理的質效。隨著互聯網、大數據的不斷深化發展，“互聯網+”的模式被越來越多的運用到社會治理領域。以珠海市為例，近年來珠海市將互聯網、大數據等技術手段運用到傳統領域中，建立了法院智慧送達（執行）平臺，使長期困擾法院的“送達難”問題可實現了“E鍵送達”，顯著提升了司法效率。此外，珠海市還首創了“平安+”市域社會治理指數和“綜合中心+網格化+信息化”的“一心兩化”建設，提升了社會治安防控體系和警務的信息化、全面化、準確化水平，大大增加了群眾的安全感，提升了社會治理水平。科技賦能社會治理，讓法治借助科技釋放更大的能量。

3.“楓橋經驗”的結合。在黨和政府的領導下，走進群眾，依靠群眾，有效的預防糾紛，就地化解群眾矛盾，維護安定團結的社會氛圍，促進地方經濟和諧發展，是楓橋新經驗的主要內容，也是新時期對堅持和實踐黨的群眾路線的高度概括。“楓橋經驗”扎根于群眾之中，形成的群防群治群調，矛盾就地化解，風險不外溢的治理理念值得每個城市學習，有些地方將“楓橋經驗”與本地區實際情況相結合，建立多渠道糾紛調解機制，將人民群眾之間的矛盾沖突化解在基層，現實源頭治理，在不穩定因素在萌芽初期即被消化解決。還有很多地方建立社區微信群，確保溝通及時和信息對稱，減少誤解及矛盾的發生。

（二）普遍問題

1.法治思維缺失。法治思維首先是一種平等思維，人生而平等，這種平等不僅體現在司法實踐中，更體現在進行社會治理的每個環節中，不論是政府工作人員還是普通公眾首先應是平等的，目前，政府工作人員較普遍存在的“高人一等”的思想和優越感心理正是缺少平等法治思維的表現；其次法治思給是一種參與思維，社會治理是政府的事，也是廣大公眾共同的事，對于涉及人民生活和公共利益的重大事項，如法律修訂、基礎設施建設、環境生態保護等，廣大公眾都有參與的權利與義務，但目前公眾與公共生活重大事項的參與意識明顯不足；再次治理思維是一種公正思維。公正不僅體現在對同類事情，同類處理，而且體現為不同事情，應不同處理，事情相同，但所處不同程度、階段或者情形不同的，應不同處理。

2.法治能力不足。首先，立法方面，2015年修訂的《立法法》賦予絕大多數地級市獲以地方立法權，①為通過立法解決市域社會治理難題提供了條件，但目前設區市的立法權沒有充分行使，科學立法、民主立法的原則還有待進一步落實，立法能力和立法質量還有待進一步提高，有些地方法律及規范性文件不周延、相互矛盾、抵觸的情況還時有發生。對社會廣泛關注的熱點和難點問題回應不及時，如個人信息保護、物業服務等缺乏規范和實施細則。其次，在行政執法方面，職權不明，有法不依，選擇性執行和任性執行的情況還時有發生。再次，在司法方面，“立案難、訴訟難、執行難”問題仍需要進一步解決。雖然近些年，司法+互聯網+大數據的模式在司法實踐中廣泛應用，并取得了明顯效果，在一定程度上緩解了“立案難、訴訟難、執行難”問題，但受人為的拖延推諉、案多人少、糾紛解決機制不暢等主客觀因素影響，“立案難、訴訟難、執行難”問題仍需進一步解決采取措施。

3.治理格局不調。社會治理是一個復雜的綜合體，需要建立起全方位、立體化的治理體系，結合各地實踐，還需要繼續探索完善“五治融合”機制。部分地方存在未將“條”的管理和“塊”的治理協同起來的問題，往往是一級組織包攬一切，弱化了職責關系。另外，市域社會治理所在處理的社會矛盾較縣域社會治理更加復雜，風險的不確定性和難測性更大，如常見拆遷補償、環境污染、基礎設施建設等問題矛盾更加突出，與之相適用的治理措施、治理能力尚未完全匹配與實現對各類風險矛盾進行有效化的目標尚有差距。

三、市域社會治理法治化的路徑優化

隨著經濟社會的不斷發展，我國城市人口規模將進一步擴大，城市化進程將進一步加強。要做好應對因資源與利益沖突帶來的社會矛盾集中突顯的法治準備，需要進一步優化市域社會治理法治化路徑，不斷提高市域社會治理法治化水平。

（一）堅持以人民為中心的原則，提高人民參與度

民惟邦本，本固邦寧，人民性是馬克思主義最鮮明的品格。市域社會治理法治化要始終堅持人民利益至上的以人民為中心的原則。要充分發揮人民在城市治理中的積極性、主動性和創造性，要打破傳統管理的以政府為中心的一頭獨大局面，不斷創新城市治理舉措。人類社會發展的事實證明，沒有萬能的政府，事無巨細的政府是不可行的。政府不僅需要通過法律、政治、技術等手段為社會經濟發展搭建一個平臺，而且需要為其他社會主體參與社會治理提供一個舞臺。中國已步入一個新時代，經濟的高速發展和進步推動著城市化進程不斷加快，我國社會的主要矛盾也發生了轉變，物質文化需求與落后的社會生產力之間的矛盾已轉化為人民對美好生活需要的增長與社會發展不充分、不平衡之間的矛盾。社會主體的自決意識不斷增強，人民對社會治理的參與意識和對自身價值的追求意識不斷提高。但由城市化、老齡化帶來的公共服務不均衡、公共政策出臺不及時、配套制度健全，極大制約了社會治理的效果。與傳統的社會管理不同，社會治理強調的是社會公平、強調的是社會主體參與城市建設，共同治理并享有城市建設的成果。社會治理關注的是社會主體在社會發展方面的作用，強調治理主體的多元性，而政府只是眾多治理主體中的一元，而人民的參與是社會治理的主要依托，應以人民為中心，以人民的參與度和滿意度去衡量社會治理的成效。

（二）發揮立法權優勢，完善法律規范體系

立法權是指由有權機關行使的制定、認可、解釋、補充、修改或廢止法律的權力。立法權是國家意志形成和表達的重要途徑，是確認社會關系和社會秩序的重要手段，是調節社會關系，解決社會矛盾的重要方式，同時也是判斷未來社會發展的重要指引，立法全面依法治國的基礎性工作，是建設社會主義法治國家的必經之路。目前，市域立法體系不完善，不健全，存在規章制度內容重合、規定籠統，可操作性不強、相互矛盾等情況，極需清理、修訂現行規章制度中不合適宜的內容，應主動適應我國社會政治、經濟、文化發展的需要，優化頂層設計。我國設區的市擁有一定的立法權，②應充分發揮設區市的立法權優勢，完善市域法律規范體系。與國家立法權相呼應的地方立法權，應當更具有針對性，更切合當地實際情況，更能有的放矢的實現城市的法治化需要。地方立法應當圍繞與城市生活和發展密切相關的生態環境保護、市政管理建設、民生熱點難點等重點領域展開立法，充分發揮市域立法的自主性，堅持科學立法，積極探索立法功能，創造性的運用地方立法權，為地方經濟發展和城市治理提供法治保障。通過有效的市域立法破解地方社會治理難題，不斷豐富和完善地方法律法規體系，將市域社會治理納入法治軌道，以法律手段推進和保障市域社會治理的進程和成果。

（三）健全行政執行體系，規范行政執法行為

法律的生命和權威均有賴于于對法律的貫徹實施，法治化的關鍵亦在于法律規范執行。行政執法是法律實施的途徑之一，也是治理社會的重要途徑，行政執法水平的高低直接關系社會治理的效果，影響著社會治理的水平。市域社會治理法治化應將健全行政執法體系，規范行政執法行為作為治理重點。首先，應進一步簡政放權，將社會能夠自行調節的事務交給相關社會主體自行解決，繼續推進事業單位、行業協會、學會、工會等社會組織的去行政化，將權力下放至社會，將社會事務交給社會主體去處理，突出社會治理的多元化，改變傳統政府管理和包辦的情形。其次，建立專家論證和社會聽證機制，對涉及社會公共生活和人民重大利益的決策進行論證、聽證，使行政決策更加合理和完善。行政決策應保障公眾的知情權和參與權，通過對重大決策開展專家論證和社會聽證使行政決策更加規范化、合理化和法治化。再次，應深化市域行政執行體制改革，完善行政裁量制度和執法監督制度，將統一行政執法標準和落實行政“軟執法”相結合。一方面要將行政執法人員向基層傾斜，充實基層行政執法力量；另一方面要依托政務公開，負面清單等制度，加大對行政執法監督和檢查的力度，通過完善公眾和社會監督、政務監察、行政復議和行政訴訟等制度，促進市域行政執法質效的提升。

（四）應將非訴糾紛解決機制前置，優化糾紛調處機制

市域社會治理的重要內容之一是解決各類社會矛盾和糾紛。在各類糾紛解決機制當中，訴訟方式是最耗費人力物力和時間的成本最高的方式。應將訴訟作為處理社會矛盾和糾紛的最后一道屏障，而將人民調解、機構仲裁等非訴糾紛解決機制作為化解社會矛盾和糾紛的優先選項。這不僅有利于將有限的司法資源用于解決更重大的問題，而且以人民調解、商事仲裁等非訴方式解決糾紛更有利于社會和諧和矛盾的真正化解。事實上，正如新時代“楓橋經驗”總結的那樣，要廣開渠道，讓人民群眾充分表達自己的訴求，那樣才能找到問題的關鍵，再通過最親近人民群眾的人民調解、行政調解等非訴糾紛解決機制，才能將矛盾糾紛有效化解在基層，進而切實保障人民群眾的權益。

（五）加強普法宣傳和法律援助工作

市域社會治理法治化的根本在于人們法律知識的豐富、法治意識的提高和法治思維的養成。加強普法宣傳，提高人民的法律意識，建立法治思維，鼓勵人民從法律角度，理性對待和解決矛盾糾紛。組織建立法律服務平臺，實現公共法律服務全面覆蓋，為人民群眾提供與其自身利益直接相關的法律普及服務，幫助受困企業解決法律問題。提高法律援助的針對性和精準性，強化法律援助方式，倡導律師代理人民群眾的涉訴信訪案件，為人民群眾提供針對性強的法律服務。充分利用新媒體平臺，豐富普法宣傳的形式，緊跟時代特點和社會熱點，增強普法宣傳的鮮活性和代入感。

市域社會治理是聯系國家社會治理和縣域社會治理的重要紐帶，對完善和提高國家社會治理體系和治理能力具有重大意義。要充分認識市域社會治理法治化所具有的長期性、系統性和基礎性特點，需從保障人民利益出發，持以人民為中心的原則，在黨和政府的領導下，依靠人民群眾、社會組織、民間團體等社會主體積極參與來提高社會治理水平，共建共享，協同發展，使市域社會治理法治化的不斷向前發展。

〔參 考 文 獻〕

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［7］張繼焦.打破政府唱“獨角戲”的格局 激發社會組織參與城市治理活力［N］.人民日報，2017-05-23（07）.

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［9］周振超、侯金亮.市域社會治理法治化：理論蘊含、實踐探索及路徑優化［N］.重慶社會科學，2021（08）：125-129.

〔責任編輯：侯慶海〕

① 2019年10月中共十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》正式提出要“加快推進市域社會治理現代化”。

收稿日期：２０22 — １2 — ０６

基金項目：本文系黑龍江省社會科學院青年項目“市域社會治理法治化的實踐探索與路徑優化”（2021-Q02）的階段性研究成果。

作者簡介：任廣章（1980—），女，黑龍江安達人，助理研究員，主要研究方向：民商法學研究。