政策工具視角下上海對接長三角區域人才一體化的人才政策評估分析

楊宇婷

2021 年9 月，習近平總書記在中央人才工作會議上強調：“綜合國力的競爭說到底是人才的競爭。人才是衡量一個國家綜合國力的重要指標。”長三角是區域一體化起步最早、跨地區協調機制基礎積累最好的區域。2018 年長三角一體化上升至國家戰略，2020 年，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上提出：“以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動。”長三角人才一體化對于實現長三角區域一體化來說是重要的后盾機制。

在長三角區域人才結構的研究中，（王修來等，2009）非均衡經濟發展理論視角下，人才結構非均衡是絕對的，均衡是相對的，從非均衡到均衡需要經過“散化階段”“中心極化階段”“和諧成熟階段”的三個階段。“中心極化階段”分為兩個過程：“單核心過程”和“多核心過程”。當前，長三角人才結構處于“多核心過程”向“和諧成熟階段”的轉變中，正構建跨區域的人才網絡結構。在長三角人才一體化協同發展的研究中（蘇立寧等，2020）發現：長三角經濟區人才政策共性特征有從“引人才”向“優結構”轉化、專一型人才政策占主導地位、政策內容覆蓋“選育—使用—評價”全過程。（曾剛等，2021）分析長三角人才一體化面臨主要的障礙包括區域內部利益難以協調，區域內部“搶人大戰”競爭過度，人才所有權和使用權的分離問題等。（黃永春，2021）提出長三角人才一體化協同發展的框架體系，建立共引共服共育共用的平臺共享機制，并且設置人才一體化協調機構，促進人才鏈、產業鏈、資金鏈和創新鏈的深度融合。（張勇，2020）從人才流動的動力和阻力因素入手，搭建產業政策、人才政策、綜合服務政策、柔性流動制度、流動機制五個引智環境協同的長三角人才一體化發展思路框架。

當前，大部分長三角人才一體化的研究是針對區域人才結構和整體框架進行分析，對政策的研究還較少，尤其是將地區人才政策和區域人才一體化目標結合起來探討。上海是海內外高層次人才高地，是長三角人才一體化的核心地。本文通過政策工具方法，研究上海在促進區域人才一體化的人才政策，對區域共同制定人才一體化政策來說具有理論和借鑒的意義。

一、研究方法

1.政策文本來源

筆者在“北大法寶”上以法寶詞云“人才流動”、標題詞“人才”為關鍵詞搜索2016 年至2021 年近6 年來的上海市地方規范性人才政策文件，在對初次收集到的政策文本進行嚴格篩選和剔除后，共收集由上海市人民政府、上海市人力資源和社會保障局、上海市教委、上海市科委等部門單獨和聯合發布的與人才有關的政策共計154 條，按照政策目標和政策工具的關鍵詞，對上海市人才政策文本進行分析單元編碼。

2.政策工具分析

本文采用X、Y 二維分析框架，X 為政策工具維度，Y 為政策目標維度。政策工具參考Rothwell 和Zebveld 的政策工具劃分：供給型、需求型、環境型。本文參考了楊艷、劉亞娜等的研究成果，結合區域人才一體化的目標，認為供給型的人才政策作用是往區域人才“蓄水池”提供人才，包含：人才培養、人才基礎設施建設、人才激勵與人才保障四類具體措施。需求型的人才政策作用是吸引人才到區域人才“蓄水池”，包含人才引進、產學研合作、海外人才機構、人才管制四類具體措施。環境型的人才政策體現在政府通過采取稅收金融、法規管制、信息技術、協同參與四類具體措施支持營造良好的人才環境。參考黃永春的長三角人才一體化協同發展的框架體系，本文將長三角區域人才一體化的政策目標劃分為四個維度：一是構建協調機制，二是暢通共享基礎，三是搭建共享平臺，四是抓實監督管理。

二、政策工具評估與分析

上海促進長三角區域人才的政策框架，從政策工具類型分布來看，上海人才政策主要以供給型為主，占了一半多，同時需求型數量也相當于供給型的一半多。其中，供給型的人才政策中，人才保障占比最高，其次是人才激勵；需求型的人才政策中，人才管制占比最高，其次是人才引進；而環境型的人才政策中，信息技術占比最高。結合具體的政策來看，上海在人才引進方面對人才質量要求高，在政策中會明確加大引進海內外高層次人才、科技人才、創新創業人才、行業急需人才，同時在人才落戶這類人才保障政策中，對落戶的企業、單位、人才要求條件并不輕松，對海外人才、高層次人才落戶給予傾向性落戶優勢，向這類人才拋出“橄欖枝”，可以發現政策目的明顯是要引進中高端人才，尤其是海外優秀人才。供給型政策遠比需求型政策多，上海注重本地區中青年人才的選拔和培養，人才激勵和人才培養以及人才基礎建設這三類供給型人才政策比較充分，通過物質激勵、培養教育、創造人才和產業集聚的平臺、為人才提供更好的機會等對現有人才資源進行開發和利用。供給型的人才政策一方面可以讓人才自我提升，實現自我價值；另一方面，通過有效的激勵，引導人才往重要的方向發展，創造人才效益。結合上海“人民城市”的治理名片以及城市數字化轉型 ，環境型的人才政策也有上海的亮點，一個是信息技術的運用，“一網通辦”和政府部門之間信息共享的運用，不僅令人才服務便捷化，更重要的貢獻是建立了人才數據庫，打造一體化大數據中心體系的上海樞紐節點，為區域人才順暢流動搭建共享信息平臺；另一創新是協同參與，上海的人才流動和集聚以市場為主導，政府作為樞紐，協調包括政府與政府之間、政府與企業之間、企業與人才之間、政府與人才之間、人才與人才之間等的利益需求以及糾紛矛盾。

從政策目標情況來看，當前上海的人才政策更多的是搭建共享平臺，其次是發揮對人才監督管理的作用。從實現區域人才一體化的目標分析，上海當前的人才政策值得借鑒的做法有：共享的平臺主要有雙創孵化基地、產學研基地、教育培訓基地等人才集聚的平臺，還有人才信息數據庫；監督管理主要是對人才以及項目的考核和評價以及對人才計劃資金使用的監督，同時對違反誠信的行為做出懲戒追責；共享基礎目前主要是對人才職稱制度的完善改革、人才流動職稱等跨區域的互認機制、建立科學規范的管理和考核辦法；協調機制在領導層面上有成立長三角區域合作辦公室、長三角生態綠色一體化發展示范區這樣的跨區域協調的常態化議事機構，還有充分協調行業管理部門、區縣、人力資源專業服務機構、行業協會、人才通力合作引才聚才、搭建人才推薦平臺、政府支持人力資源服務機構在上海的發展等。

三、長三角人才一體化的政策建議

1.完善長三角區域人才合作頂層設計

當前，長三角一體化的領導層面包括“三級運作”的聯席會議制度體制 、長三角區域合作辦公室、長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會，基本上已經建立起三省一市常態化分層議事制度，建議加快研究涉及人才流動的出入境、社會保障、戶籍制度等跨境跨類別的政策制定。在區域人才工作協調上鼓勵多主體參與合作，可以在重點合作的行業推動多方組成的長三角地區（人才資格、職稱）評審委員會，還可以發揮行業管理部門、行業協會和人力資源專業服務機構在人才信息資源上的優勢，引入人才。擴大人才試驗區的范圍，以上海自由貿易試驗區臨港新片區和浦東國際人才創新試驗區為例，落實對境外人才出入境和居留的便利措施，給探索創新的人才政策制定更多的決定權。

2.打造適應人才高地的共享平臺

吸引人才集聚的共享平臺，一是打造吸引高端人才集聚的產業平臺，如：省級市級重點國家實驗室、科研機構、創新基地、孵化園區等，同時要加快發展產學研一體化的合作，產學研的合作既可以是實現人才的跨單位跨區域共同培養和使用，促進人才的區域交流合作，同時可以整合資源優勢，共同投入資金、共同開發項目、共同分享利益，節約成本創造更大的價值效益。結合長三角區域產業發展的優勢和重點，打造各具特色的產業平臺。二是創建行業和地區的人才數據庫。通過人才信息大數據集合，既完善對人才的管理和監督，人才的榮譽和失信都被記錄在數據庫，即便跨區域流動，信息也都會保留，有助于人才對自我行為的管理，同時通過長三角“一網通辦”便于跨部門和跨區域的人才信息共享和提高人才辦事的便捷度。

3.暢通人才流動的機制

在一體化示范區、人才試驗田在專業資格互認、職稱互認的基礎上建立統一的人才評價體系，人才認定標準，對人才給予跨區域的資格獎勵。建立區域人才合作風險防控機制，尤其是在知識產權、財稅金融方面的風險規避，商討建立利益補償機制。探索長三角區域公共服務一體化機制，確保跨區域社保轉移接續制度的順暢和縮小養老待遇、醫療衛生享受水平差距。