國內外重大突發公共衛生事件區域協同治理的經驗及啟示*

張?；?，劉 悅

(重慶市人民醫院：1.內鏡中心；2.辦公室，重慶 401147)

隨著經濟社會區域一體化發展，地方政府在醫療與社會保障等領域的合作逐漸增多。尤其在非典疫情爆發后，重大突發公共衛生事件區域協同治理受到理論與政策的雙重關注。在理論層面，張成福[1]、王樂夫等[2]認為疫情蔓延與地方政府之間缺乏有效的協調與合作有直接關系，強調要加強中央政府領導和地方政府協同。在政策層，各地在推動跨區域協同治理方面形成了一些有效做法和經驗。深入提煉分析國內相關經驗，借鑒吸收國外相關做法，對于推動重大突發公共衛生事件區域協同治理常態化、長效化、制度化具有重要意義。

1 國內重大突發公共衛生事件區域協同治理的經驗

1.1 京津冀地區：應急合作協議機制

自京津冀協同發展重大戰略出臺后，京津冀三地圍繞應對重大突發公共衛生事件簽署了一系列應急合作協議，積極合作開展突發公共衛生事件協同治理，基本實現了京津冀三地衛生應急聯動無縫銜接[3]。其主要做法包括設立三地聯合安全監管機構、定期召開聯席會議、舉行衛生應急演練以及加強相關機構的協同響應。

以2015年6月簽署的《京津冀毗鄰縣(市、區)衛生應急合作協議》為例，該協議主要圍繞“預防為主，常備不懈；優勢互補，資源共享；毗鄰對接，協調聯動”的原則，通過開展衛生應急合作等相關活動，在北京市、天津市、河北省所轄毗鄰縣(市、區)區域范圍內搭建起長效穩定的衛生應急合作機制，以應對突發公共衛生事件發生，有效保障人民群眾的健康和生命財產安全。該協議具體要求京津冀三方毗鄰縣(市、區)需開展工作例會、臨時會商、工作交流，持續建立健全衛生應急隊伍相互支援、突發事件協調聯動處置、突發事件信息通報、應急資源共享互通、聯合應急培訓演練等協同機制。要積極推動形成合作支援關系，加強溝通協調和積極響應，在衛生應急管理中及時進行專家會商、技術支持、救援隊伍、應急藥械、相關設備支援等，以提高區域協同治理能力。

1.2 長三角地區：協同聯動機制

作為我國最具經濟活力的區域之一，長三角地區在重大突發公共衛生事件區域協同治理方面也進行了探索。2015年，上海、江蘇、浙江、安徽共同簽訂《滬蘇浙皖突發事件(預警)信息通報制度》《滬蘇浙皖應急管理合作協議》。隨著經濟一體化戰略加快落地，2019年，四省市進一步簽訂《滬蘇浙皖簽署衛生健康一體化合作備忘錄》[4]。備忘錄強調要加強重大突發公共衛生事件的協同治理，推進公共衛生一體化及建設區域醫療急救體系[5]。

一是通過聯合會議建立協同聯動機制。在新冠肺炎疫情蔓延形勢嚴峻的情況下，召開長三角地區新冠肺炎疫情聯防聯控視頻會議，強調在做好本地疫情防控的同時，加快建立長三角聯防聯控協同機制[6]。要求上海、江蘇、浙江、安徽建立常務副省(市)長層面的疫情防控溝通協調機制，進一步明確建立和實施確診和疑似病例密切接觸者信息互通、健康觀察解除告知單互認、供應保障和恢復生產人員物資通行便利等7項機制[7]。上述機制的確立及強化為相關省市協同應對新冠肺炎疫情奠定了扎實基礎。二是推動信息、物資和救治的協同共建[8]。在信息互通方面，依托大數據等新興信息技術來把控各地之間人員的流動情況，通過地區之間疫情數據信息共享平臺及時更新人員健康信息。三是依托數字技術推動智能化防疫管控。如浙江省有效利用自身資源集聚優勢，快速在全國推出了智能化防疫策略，實現了對浙江省各區縣疫情的高效管理。

1.3 粵港澳大灣區：聯合應急處置機制

粵港澳大灣區是我國最早探索突發公共衛生區域協同治理的地區之一。2002年即確定了內地、香港和澳門特別行政區“衛生行政高層聯席會議”。2004年，為進一步落實《泛珠三角區域合作框架協議》，廣東省人民政府發布意見明確從十一個方面加快推進重要領域的合作發展。其中在衛生防疫方面，要求建立突發公共衛生事件防治協作機制、衛生監督協查和疾病預防控制聯防機制，涵蓋疫情監測、疫情通報、衛生監督、資源共享、技術支援，并建立內地省區衛生廳和港澳衛生部門行政首長聯席會議制度以及合作項目部門落實制度[9]。2008年，廣東和澳門代表團在珠海舉行粵澳合作聯席會議并簽訂了包括《粵澳應急管理合作協議》在內的8個協議。2009年，泛珠三角區各方共同簽署了《泛珠三角區域內地九省區應急管理合作協議》[10]。該協議旨在強化應急管理區域協同、共同提高應急管理水平，明確建立合作協調機制及其具體內容。相關經驗主要包括：一是合作制度和機制持續深化?；浉郯娜貍魅静÷摲缆摽芈撓瘯h制度在非典疫情后隨即確立。在此基礎上，2006年簽署的《突發公共衛生事件合作協議》則進一步豐富了重大突發公共衛生事件信息互通、定期會商研究等制度的具體內容。新冠肺炎疫情爆發后，三地據此開展了卓有成效的信息共享與協同治理。二是建立海關口岸聯防聯控機制。根據珠澳兩地聯防聯控機制要求，雙方建立了通暢的溝通網絡，在跨境口岸、警務工作、領導干部、醫護人員以及基層工作者之間形成縱橫貫通的網絡。

2 國外重大突發公共衛生事件區域協同治理的做法

2.1 WHO：公共衛生全球治理框架

WHO作為世界衛生領域的重要聯盟，始終堅持合作促進健康原則。其宗旨是使全世界人民獲得可能達到的最高的健康水平。相關國際法賦予了WHO組織協調全球突發事件的目標以及權力范疇[11]。其主要內容包括：一是通過信息監測通報及評估機制對突發公共衛生事件中潛存的風險隱患進行挖掘。二是通過信息互聯互通及核實機制對重大突發公共衛生事件的信息態勢進行把握。三是通過應對與爭端解決機制指導各國采取科學措施來避免爭端事故的發生。四是通過合作與援助機制搭建重大突發公共衛生事件的全球治理體系。

2.2 美國疾病控制與預防中心(CDC)：跨州區域應急管理協作制度框架

美國在上世紀80年代末開始建立《州際應急管理互助協議》(EMAC)。EMAC為各州創建了區域應急管理協作的基本制度框架，并要求在突發公共衛生事件發生時依照情況的程度、范圍等，科學高效調動各方資源，最大化挽救突發事件帶來的損失，提升跨州應急管理協作的能力[12]。EMAC在包括“9·11”恐怖襲擊等突發事件中發揮出了其推動跨州區域應急管理協作的作用。在突發公共衛生事件協同治理方面，美國CDC和地方公共衛生機構共同組成了重大突發公共衛生事件跨區域協同治理體系。CDC的主要職責是圍繞疾病預防、疾病控制、疾病監測等主題開展相關活動，以此促進民眾健康水平的提升。其基本原則是：預防及控制疾病、損傷及殘障，促進健康及提高生活質量[13]。

2.3 歐盟：強化公共衛生立法

歐盟在公共衛生領域的立法主要表現為兩個方面的內容。第一個是歐盟條約，用于確立歐盟及其成員國在公共衛生領域應當履行的主要職責。第二個是與公共衛生相關的政策規則，具體包括公共衛生共同目標、行動框架、統籌協調，用以引導和約束成員國在公共衛生方面的政策與行動。與此同時，歐盟重視將公共衛生與其他政策進行聯系。2004年，歐盟成立歐盟疾病預防與控制中心(ECDC)，借此機構來統籌成員國家的疾病預防，強化歐盟成員國在突發公共衛生事件的信息互通、資源共享[14]，從而推動重大突發公共衛生事件的區域協同治理。2005年“里斯本行動綱領”對居民健康與經濟繁榮之間的關系進行了確認說明，指出必須要把歐盟衛生戰略與其他戰略結合起來整體考慮，制定了衛生健康領域相關政策[15]。

3 重大突發公共衛生事件區域協同治理的啟示

3.1 強化政治保障

一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實習近平總書記關于新冠肺炎疫情防控以及構建強大公共衛生體系等系列重要論述。按照黨中央、國務院關于重大突發公共衛生事件應急管理方面的決策部署要求，立足本職崗位擔當作為。二是進一步提高政治能力。維護人民身體健康和生命安全是“國之大者”。在應對重大突發公共衛生事件中，各級領導干部要始終牢記“國之大者”，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。在預防處置中，要善于從政治上分析問題、解決問題，堅決避免政治站位不高、政治意識不強等問題，堅決避免在落實黨中央統一領導和指揮中打折扣、搞變通的情況，堅決避免本位主義、部門主義等思想作祟，加強各級領導干部克服局部利益束縛自覺維護公共利益最大化的政治引領[16]。三是建立重大突發公共衛生事件區域協同治理的領導機制和責任落實機制。明確各級黨委、政府主要領導、分管領導職能職責，細化衛生健康、疾控中心、交通、教育等部門在重大突發公共衛生事件區域協同預防及應對中的權責清單，使其操作性、針對性更強。

3.2 堅持依法治理

習近平總書記強調：“堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。”[17]當前，既存在少數干部法治觀念薄弱、用權超出必要的限度和范圍現象，也存在法律法規保障層次過低、約束力較弱，合作協議和協同治理流于形式或浮于表面等問題。為此，一是優化重大突發公共衛生區域協同治理的法治體系。進一步修訂和完善《國家突發公共事件總體應急預案》《突發公共衛生事件應急條例》等相關法規，嵌入重大突發公共衛生事件區域協同治理的指導思想、基本原則、權力義務、保障舉措等條款，以此保障區域協同治理的剛性和有法可依。二是清理修正地方性政策法規。重點是細化地方政府及領導干部在重大突發公共衛生事件預防、應急處置、恢復生產生活等方面可操作性條款，及時廢除廢止地方法規或部門規章中阻礙或不利于協同共治的具體條款或精神要求，將京津冀、長三角等地區公共衛生協同治理經驗通過法律法規形式予以固化及推廣。三是提升依法治理能力。各級領導干部要主動加強應急管理特別是相關法律法規的學習，按照法定規范、法定要求、法定程序制定和出臺防控政策，依法依規開展信息共享和發布、應急資源儲備及調度、社會治安及公共交通管控、市場監督管理。

3.3 完善體制機制

習近平總書記指出：“我國公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系以及重大疫情防控與應急管理體系，總體上是有效的，但也存在一些薄弱環節。這里面，有些是體制機制問題……”。因此，一是建立協同治理的動力與補償機制。按照重大突發公共衛生事件經濟帶、經濟圈等區域協同治理的總體框架，科學設定不同地區在預防控制應對處置等全方位全過程的職能定位，通過財政資金、專項資金、經濟規劃、資源及產業配置等手段進行調控，降低或避免協同過程中“以鄰為壑”的風險。二是完善協同決策、執行、監督機制。建立分層分級的集決策、執行、監督為一體的協同合作治理機制，公共衛生應急的上下聯動分工協作機制，協同監測預警和應急反應機制，多元主體自救互救機制，最終形成平戰結合、跨部門跨區域、上下聯動的聯防聯控協調機制。三是健全協同治理的正向激勵與反向鞭策機制。建立健全重大突發公共衛生事件區域協同治理的專項監督檢查和評價體系，將治理成效納入部門組織績效管理、個人績效考評、干部選用、擔當作為表彰以及責任追究、黨紀政紀處分之中，強化各級領導干部協同治理的意愿和動力。

3.4 加強技術支撐

一是事前協同監控。要進一步強化國家傳染病網絡直報系統的功能與作用。在此框架下，建設國家級重大突發公共衛生事件預防的區域網絡中心。利用區塊鏈技術去中心化、信息對稱、透明可信、防偽防篡改、永久儲存數據、可查詢、可追溯等特點，設定區域內政府部門、疾控中心、醫療機構等主體的信息報送和查看權限，使得區域協同監控更加敏銳。二是事中協同應對。要重點強化技術對于疫情信息發布、管控等級提升、應急物資統籌調配、社會捐助資金接收及使用等方面的支持。如通過搭建應急物資跨區域管理平臺，在平時負責區域應急救援物資的生產與儲備管理，戰時則負責應急救援物資的跨區域緊急調配與使用，有效提升應急物資儲備和保障能力。三是事后協同提升。在“后危機”時期，要通過對預防及處置過程中的信息、數據進行查詢和梳理，總結監測預警及應急處置中的不足，有針對性補齊短板漏洞。在此基礎上，利用技術手段建立一套府際危機管理信息和決策支持系統，把突發公共事件資料庫、重大傳染性疾病知識系統、全方位全周期的區域健康管理及健康政策系統等納入其中。