鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式研究

摘要 通過查閱、分析歸納現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究成果，借鑒不同區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施經(jīng)驗，分析得出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要環(huán)節(jié)可運用的模式，其中拆舊區(qū)土地復(fù)墾方面有遷村并點模式、縮村騰地模式、遷村上山模式、撤村并居模式及整村搬遷模式;資金籌措方面有財政資金投入模式、社會資金投入模式及農(nóng)村集體組織自籌資金模式;周轉(zhuǎn)指標管理方面有先借后還模式及先還后借模式。通過研究，可輔助有關(guān)部門進一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)范標準，優(yōu)化農(nóng)村居民點科學(xué)布局，用活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺，促進鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村人居生活環(huán)境改善。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;模式

中圖分類號 F 301? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）01-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.01.067

Research on the Linking Mode of Increase and Decrease of Urban and Rural Construction Land under the Rural Revitalization Strategy

YANG Long

（Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Land Engineering Construction Group，Xi’an， Shaanxi 710075）

Abstract This paper summarizes the existing research results of the increase and decrease of urban and rural construction land by consulting， analyzing and summarizing the existing experience in the implementation of the increase and decrease of urban and rural construction land in different regions， and derives the applicable models for the main links of the increase and decrease of urban and rural construction land. The land reclamation in the district includes： relocation and consolidation mode， shrinking village and land acquisition mode， relocation and uphill mode， removal of villages and combined residence mode， and entire village relocation mode; fund raising includes： financial capital investment mode， social capital investment mode and the self-raising fund model of rural collective organizations; the management of turnover indicators includes： borrow-and-repay model and repay-after-borrow model. Through research， it can assist relevant departments to further improve the standardization of the increase and decrease of urban and rural construction land， optimize the scientific layout of rural residential areas， make use of the existing rural construction land， alleviate the shortage of urban construction land indicators， and promote rural revitalization and improvement of the rural living environment.

Key words Rural revitalization;Urban and rural construction land;Linking of increase and decrease;Mode

作者簡介 楊龍（1990—），男，陜西寶雞人，工程師，碩士，從事土地工程研究。

收稿日期 2021-04-15

脫貧攻堅易地扶貧搬遷政策實施背景下，“十三五”期間農(nóng)民住房條件得到了有效改善，但同時加劇了“空心村”“一戶多宅”等問題，造成農(nóng)村建設(shè)用地粗放、低效且影響農(nóng)村人居環(huán)境。與此相反，城鎮(zhèn)化推進，導(dǎo)致城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，日益突出的建設(shè)用地供需矛盾已成為限制城市持續(xù)發(fā)展的重要難題。2021年中央一號文件將鄉(xiāng)村振興上升到國家戰(zhàn)略地位，其中明確要求“要規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節(jié)余指標調(diào)劑及收益分配機制，要實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，改善農(nóng)村生活環(huán)境”[1]。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施以來（以下簡稱“增減掛”），積累了大量經(jīng)驗，但在主要環(huán)節(jié)模式設(shè)計上仍存在一定問題，不能較好地滿足鄉(xiāng)村振興新要求。筆者通過研究增減掛鉤模式有助于明確其主要影響機制，通過探索多種途徑的掛鉤和置換模式，可輔助相關(guān)部門完善現(xiàn)有增減掛鉤政策，優(yōu)化農(nóng)村居民點科學(xué)布局，活用鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺，促進鄉(xiāng)村振興及人居生活環(huán)境改善。

1 增減掛模式概念及內(nèi)涵

模式是指事物的樣式，它是用簡單、可操作的方法去闡述復(fù)雜問題，進而抽象出來的標準形式。增減掛模式可從3個方面理解：一是主要影響因素，二是主要目標，三是目標的本質(zhì)特性[2]。

第一，增減掛主要影響因素。增減掛涉及兩個區(qū)域，拆舊區(qū)和建新區(qū)，通過掛鉤周轉(zhuǎn)指標，實現(xiàn)項目區(qū)用地動態(tài)平衡，增減掛鉤項目區(qū)的確定需要依據(jù)區(qū)域地形地貌、地質(zhì)等自然條件，人口、產(chǎn)業(yè)等社會經(jīng)濟狀況，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力及土地利用方向綜合確定。因此，不同的增減掛項目區(qū)應(yīng)根據(jù)影響因素設(shè)計不同的實施模式。第二，增減掛主要目標。增減掛工作是根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，把若干個建新地塊和拆舊地塊共同打包成一個項目區(qū)，并安排項目區(qū)拆舊復(fù)墾計劃，將建新地塊占用的農(nóng)用地與拆舊地塊復(fù)墾出來的農(nóng)用地進行同等置換[3]，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用增加相掛鉤。拆舊區(qū)復(fù)墾、農(nóng)民搬遷安置需要資金，項目實施過程中應(yīng)保證資金來源。因此，增減掛研究目標包括：拆舊區(qū)土地復(fù)墾、項目資金籌措及掛鉤周轉(zhuǎn)指標。第三，對象的本質(zhì)特性。拆舊區(qū)的本質(zhì)特性是復(fù)墾潛力、復(fù)墾難度，并以此確定建新安置區(qū)安置方式，建新留用區(qū)主要用途[4];資金平衡本質(zhì)是資金籌措途徑及資金運作方式;掛鉤周轉(zhuǎn)指標實質(zhì)是指標數(shù)量、指標年度利用及償還計劃。

綜上所述，該研究認為增減掛模式是指在一定的自然條件、社會經(jīng)濟條件和土地利用方式等因素影響下，增減掛項目實施過程中，拆舊區(qū)土地復(fù)墾、資金籌措及掛鉤周轉(zhuǎn)指標按照一定方式所呈現(xiàn)出的標準形式。

2 增減掛涉及的主要環(huán)節(jié)

從增減掛模式的內(nèi)涵可知，增減掛主要環(huán)節(jié)包括拆舊區(qū)土地復(fù)墾、項目資金籌措及掛鉤周轉(zhuǎn)指標管理[5]。

2.1 拆舊區(qū)土地復(fù)墾

拆舊區(qū)土地復(fù)墾主要是針對規(guī)劃的拆舊地塊，遵循土地復(fù)墾相關(guān)政策及技術(shù)標準，采用工程技術(shù)手段將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成農(nóng)用地，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地空間布局優(yōu)化及規(guī)模調(diào)整，促進節(jié)約、集約利用[5]。拆舊區(qū)土地復(fù)墾涉及拆舊區(qū)農(nóng)民安置補償，包括對被拆除農(nóng)民的原來住房、院落附屬設(shè)施補償和對擬安置農(nóng)戶的未來生活保障采取的措施計劃。

2.2 資金籌措

資金籌措主要是指資金來源問題，用于保障增減掛項目資金支出，是項目實施成敗的關(guān)鍵[6]。增減掛項目中資金支出一般包括4個方面：一是拆舊區(qū)土地復(fù)墾支出，包括土地復(fù)墾費、拆遷補償費等;二是建新安置區(qū)支出，包括安置區(qū)規(guī)劃費、房屋建新費;三是建新留用區(qū)支出，包括建新留用土地征地費、三通一平配套建設(shè)費等;四是其他費用，包括前期工作費用、鎮(zhèn)辦獎勵費用等。資金收入包括兩個方面：一是拆舊區(qū)復(fù)墾后農(nóng)作物種植產(chǎn)生的直接收入;二是節(jié)余的建設(shè)用地指標，即建新留用區(qū)土地通過“招拍掛”等方式有償出讓產(chǎn)生的出讓收益。

2.3 周轉(zhuǎn)指標管理

依據(jù)增減掛工作相關(guān)規(guī)定，管理掛鉤周轉(zhuǎn)指標遵循“系統(tǒng)運行、定時考核、規(guī)?？刂?、到期償還”的原則。同時對項目區(qū)及行政區(qū)進行考核，其用地面積均不能超出周轉(zhuǎn)指標規(guī)定的面積。項目區(qū)建新所占耕地面積應(yīng)小于等于拆舊區(qū)土地復(fù)墾新增耕地面積。周轉(zhuǎn)指標專門用于管制項目區(qū)內(nèi)建新區(qū)面積，需在計劃時間范圍內(nèi)用拆舊區(qū)復(fù)墾的新增耕地面積進行償還且償還的面積不能小于周轉(zhuǎn)指標確定的面積。

3 主要環(huán)節(jié)可采用的模式

通過查閱已有增減掛研究成果，結(jié)合不同區(qū)域增減掛實施模式，歸納總結(jié)增減掛項目中拆舊區(qū)土地復(fù)墾、資金籌措、周轉(zhuǎn)指標管理3個主要環(huán)節(jié)可運用的模式，并分析其使用條件及范圍。

3.1 拆舊區(qū)土地復(fù)墾模式

3.1.1 遷村并點型。

遷村并點模式，是指把一定區(qū)域內(nèi)面積較小且布局零星的自然村全部或者部分遷移到特定的安置點，以該安置點為中心建設(shè)新村莊。實際操作中比如把幾個面積較小且分散的自然村歸并成新的中心村，并對原自然村閑置出來的廢棄宅基地進行復(fù)墾和整治，或者以某個區(qū)位優(yōu)勢明顯、自然經(jīng)濟條件較好的自然村為中心村，將周邊生活條件差的村莊并入該中心村，并對廢棄的宅基地進行復(fù)墾和整治[7-9]。該模式優(yōu)點是便于對村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施進行集中統(tǒng)一建設(shè)，在提高農(nóng)民生活水平同時土地復(fù)墾又可以增加耕地面積，缺點是自然村合并波及的面的比較廣，組織實施難度大，同時新的安置點對自然條件、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況及公共設(shè)施配套方面要有較高要求，安置點選取難度大。該模式對區(qū)域經(jīng)濟狀況沒有要求，但受農(nóng)民意愿和安置點的選取影響。

3.1.2 縮村騰地型。

縮村騰地模式，主要是針對位置較好、聚居面積較大但占用大量土地（主要是耕地）的廢棄宅基地或一戶多宅，全部由村集體按不同情況適當有償收回并重新規(guī)劃，二次改造利用，同時將新騰退出來的宅基地進行拆舊復(fù)墾[9]。該模式的優(yōu)點在于通過統(tǒng)一規(guī)劃提高了土地節(jié)約集約程度，杜絕了村莊“攤大餅”式發(fā)展，其缺點是改變農(nóng)民不愿意離開家鄉(xiāng)土地的傳統(tǒng)觀念較困難，且有一定適用條件。該模式適用于空心村及一戶多宅現(xiàn)象較嚴重的村莊。

3.1.3 遷村上山型。

遷村上山模式，指把在丘陵山區(qū)土壤肥沃且適合耕種的土地上已有的居民點全部遷移，然后對其復(fù)墾整治恢復(fù)耕種，新的居民點向山麓地帶安置，它是對山區(qū)丘陵村莊的遷移與改造相結(jié)合的一種模式[9]。該模式優(yōu)點是山區(qū)丘陵居民點分散，通過集中安置，可以騰退出原村莊占用的較好耕地，土地得到了有效利用，但缺點是農(nóng)民安置區(qū)選擇需考慮較多因素，如滑坡、水源問題等。此模式可運用于居民點面積小且原農(nóng)村居民點多在有水源、土地肥沃，耕地產(chǎn)出效益不明顯的丘陵山區(qū)。

3.1.4 撤村并居型。

撤村并居模式，指把城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村居民點（城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊）納入城市規(guī)劃建設(shè)管理范疇，向地上、地下空間立體發(fā)展，建設(shè)高規(guī)格安置小區(qū)，使原村莊變新社區(qū)，提高土地利用率。城市周邊區(qū)域受城市帶動作用較強，農(nóng)民普遍有追求城鎮(zhèn)化的觀念和想法，因此，可要求農(nóng)戶聯(lián)建統(tǒng)建，通過建設(shè)高規(guī)格安置小區(qū)減少人均占地面積，騰退出來的建設(shè)用地統(tǒng)一進行復(fù)墾整治，農(nóng)民生產(chǎn)用地集中安排規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)土地高效配置。該模式主要適用于城鎮(zhèn)周邊的村莊且農(nóng)民對追求城鎮(zhèn)化有較強意愿的區(qū)域[9]。

3.1.5 整村搬遷型。

整村搬遷模式，主要是針對自然條件較差、交通不發(fā)達、經(jīng)濟發(fā)展滯后，特別是地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)易發(fā)區(qū)、極不適合人類居住的偏遠山區(qū)村莊。對類似該生活條件地區(qū)的農(nóng)村居民點實施整體搬遷，統(tǒng)一規(guī)劃安置，并對原搬遷村莊集中復(fù)墾[9-10]。該模式優(yōu)點是整村搬遷后土地復(fù)墾規(guī)模大，易于施工，可復(fù)墾整治成高質(zhì)量農(nóng)田，產(chǎn)出效益更高，同時可有效改善鄉(xiāng)村人居住環(huán)境，促進鄉(xiāng)村振興。其缺點是項目運作需要大量資金來保障。該模式主要適用于偏遠貧困地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域的村莊。

拆舊區(qū)不同土地復(fù)墾模式優(yōu)缺點見表1。

3.2 資金籌措模式

增減掛鉤項目實施，需擁有充足的資金渠道做保障，才能解決好農(nóng)民搬遷補償、拆舊區(qū)復(fù)墾及建新安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)工作費用支出。現(xiàn)有資金籌措渠道主要有3個方面：一是財政資金投入;二是社會資金投入;三是農(nóng)村集體組織自籌資金[11]。

3.2.1 財政資金投入型。

財政資金投入型，既以政府為投資主體，由政府負責項目策劃、規(guī)劃方案編制、資金籌措及組織工程實施。該模式適用于財政資金較充足的地方政府。項目實施過程中，拆舊區(qū)復(fù)墾出來的耕地除了占補平衡指標外，節(jié)余的耕地指標還可以通過招拍掛形式進行市場化運作，用于收回投入資金。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，土地出讓產(chǎn)生的增值收益部分資金必須作為區(qū)域土地復(fù)墾儲備資金，縣級政府通過項目建新留用區(qū)土地出讓金，扣減項目實施各項支出費用后的節(jié)余資金可投入到增減掛項目中，將其納入專項賬戶管理，項目實施后的盈余資金優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興建設(shè)。地方政府財政資金充足，區(qū)域土地市場化不是很高的地方，財政資金投入方式是增減掛項目資金籌措的主要模式。

3.2.2 社會資金投入型。

社會資金投入既市場融資，指利用市場機制來組織項目區(qū)實施工作。對于交通方便、土地市場價值高的區(qū)域，項目運作與政府脫鉤，政府職能主要是審批、監(jiān)管和指導(dǎo)，市場作為項目運作的主體，引入社會資金籌參與到項目中，比如常見的EPC、PPP等模式。該模式讓企業(yè)作為項目實施主體，將社會資金引入項目實施中，改變政府工作重心，既政府部門工作不再是項目資金籌、管理和使用，而是審批、監(jiān)管和指導(dǎo)。通過市場為主、政府為輔，可充分發(fā)揮市場手段對項目運作的積極作用，可解決地方財政資金緊張導(dǎo)致項目難以實施的問題。土地市場化程度高，地方財政資金困難區(qū)域，項目資金籌措應(yīng)積極采用該模式。

3.3.3 農(nóng)村集體組織自籌資金。

農(nóng)村集體組織自籌資金，是指拆舊復(fù)墾及建新的全過程主要由拆舊涉及的集體經(jīng)濟組織作為投資主體進行項目運作。該模式下農(nóng)民必須作為項目主體之一參與到項目中來，原村集體經(jīng)濟組織作為項目實施主體，應(yīng)保障農(nóng)民合法權(quán)益。資金來源主要是原拆舊前村集體經(jīng)濟組織自籌資金，同時可合理吸收農(nóng)民資金。

不同資金籌措模式見表2。

3.3 周轉(zhuǎn)指標管理模式

周轉(zhuǎn)指標專門用于管控項目區(qū)內(nèi)建新區(qū)面積，需在計劃時間內(nèi)，用拆舊區(qū)復(fù)墾出來的耕地面積進行償還且償還的耕地面積不能小于確定的周轉(zhuǎn)指標面積。增減掛周轉(zhuǎn)指標可分為“先借后還”和“先還后借”2種模式（表3）[12]。

3.3.1 先借后還模式。

先借后還模式指先進行建新區(qū)建設(shè)用地指標借用，后開展拆舊區(qū)土地復(fù)墾償還指標。該種模式優(yōu)點是有利于提高地方政府組織實施項目的積極性，減少其償還掛鉤周轉(zhuǎn)指標的壓力;但缺點是，如果項目實施主體受利益影響，僅對獲取節(jié)余建設(shè)用地指標積極性高，而對拆舊區(qū)復(fù)墾不夠重視，容易出現(xiàn)占優(yōu)補劣、占多補少等現(xiàn)象發(fā)生。

3.3.2 先還后借模式。

先還后借模式是指先完成拆舊區(qū)土地復(fù)墾償還指標，后開展建新區(qū)建設(shè)用地指標借用。該模式符合國家有關(guān)耕地占補平衡要求。其優(yōu)點是，可以及時保質(zhì)、保量償還掛鉤周轉(zhuǎn)指標，確保項目區(qū)耕地占補平衡;但缺點是，資金籌措較困難，某種程度上會打擊地方政府組織實施項目的積極性。

4 結(jié)論及展望

通過對增減掛模式概念及內(nèi)涵分析，提出了增減掛涉及的3個主要環(huán)節(jié)：拆舊區(qū)土地復(fù)墾、資金籌措及周轉(zhuǎn)指標管理，不同增減掛模式主要在這3個方面體現(xiàn)出差異性。通過查閱、分析歸納現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究成果，結(jié)合全國各地增減掛鉤已有實施經(jīng)驗，歸納概括出3個主要環(huán)節(jié)可采用的模式，其中拆舊區(qū)土地復(fù)墾模式有遷村并點型、縮村騰地型、遷村上山型、撤村并居型及整村搬遷型;資金籌措模式有財政資金投入、社會資金投入和農(nóng)村集體組織自籌資金投入;周轉(zhuǎn)指標管理模式有先借后還和先還后借。該研究雖提出了增減掛主要環(huán)節(jié)可采用的模式，但該模式實際應(yīng)用中如何加以修正，將成為后續(xù)研究的重點。

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