新冠肺炎疫情對世界高等教育財政的影響與應對

摘 要：新冠肺炎疫情導致世界絕大多數高校收入縮減，同時高校為應對疫情增加了額外支出，因而對世界高校正常運營和可持續發展帶來了巨大的影響與挑戰。為此，世界各國政府普遍推出緊急財政救助方案，高校也及時采取成本控制等應對舉措，以緩解疫情帶來的影響。本次疫情給高等教育財政及其運營帶來的沖擊也進一步說明充足的教育經費對于高等教育可持續發展的重要性。國際比較發現：我國高等教育的投入仍然低于OECD國家的平均水平。我國政府和高校應把增加教育投入作為未來高等教育高質量發展的重要戰略任務，政府應進一步加大對高等教育的投入，包括常規投入和應急救助性投入;高校應強化管理，提高自主籌資能力和資源利用效率。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;高等教育財政;影響;應對;啟示

據2020年12月美國伊薩卡戰略與研究智庫（Ithaka S+R）發布的《重塑州立高等教育撥款方式》報告指出，新冠肺炎疫情對高等教育財政將產生史無前例的影響。[1]據歐洲大學協會負責撥款和公共政策的專家托馬斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）說，新冠肺炎疫情對歐洲大學財務的影響將會超過10年，由此引發的全球衰退在歐洲已經比2008年金融危機更具挑戰性。[2]在此背景下，世界各國政府和高校均在積極應對，尋求舉措，以緩減疫情帶來的影響，進而保障高校核心功能的實現。

高校面臨收支矛盾突出的困境

1.學費收入巨減。美國是世界最大的留學目的國，每年約有100多萬名赴美留學生，占世界留學生總量的20%，對美國和其高校的經濟具有舉足輕重的作用。留學生每年為美國經濟創造400多億美元的貢獻。突發的新冠肺炎疫情導致美國高校的留學生數量出現了巨幅下降，給學校學費收入帶來了巨大影響。據美國國際教育學會（IIE）發布的2021年《美國門戶開放報告》（Open Doors），2020年秋季留學生數量比上一年下降了15%。據估計，學生數量的減少導致了230億美元的學費收入損失，這個數字幾乎是國會救助資金的2倍。

據加拿大國家統計局（Statistics Canada）預測，受新冠肺炎疫情的影響，2020年加拿大大學經費損失可能高達34億加元，主要原因是留學生數量的減少所致。同年，由于留學生數量的減少，澳大利亞的高等教育經費收入減少30億美元至46億美元。

2008年金融危機以來，英國的高等教育投資體制發生了很大變化—高校日益高度依賴學費，特別是留學生的學費收入。疫情之前，留學生學費年度高達69億英鎊，占所有學費的三分之一。據英國大學聯合會倫敦經濟咨詢部（London Economics for the University and College Union）分析稱，2020年下半學年英國大學損失26億英鎊，其中大部分的損失來自國際學生學費收入的減少，降幅達47%，學費損失15億英鎊。

2.政府投入縮減。政府投入是公立高校經費的首要來源。根據世界銀行和聯合國教科文組織最新聯合發布的《2021年度教育財政監測報告》（EFW），2/3低收入和中低收入國家，1/3中高收入和高收入國家在疫情伊始就消減了公共教育投入，勢必也減少了高等教育的公共投入。[3]

在美國，由于疫情導致加州2020-2021財年財政赤字543億美元，州政府對本州高等教育的撥款凈減少近13.5億美元，其中加州大學系統（CSU）減少2.99億美元。2020-2021財年科羅拉多州財政比上一財年減少35億美元，對該州高等教育撥款減少4.93億美元，比上年減少58%。2020-2021財年佐治亞州大學系統財政撥款減少2.29億美元，比上年減少10.8%。[4]

金融危機以來，英國政府對其高校的投入整體就處于逐年減少的趨勢。2010年，高校一半以上的經費來自政府撥款，2020年政府的投入只占大約25%，其中政府用于教學的投入比2010年減少79%。[5]

長期以來，德國和北歐等多數歐洲大陸國家的政府對大學的投入較大，因此這些國家的高校對學費的依賴程度較低，面臨的財務危機相對較小。但是，據歐洲大學協會發布的一份研究報告稱，即使是疫情之前政府投入較大的教育體系，其未來的財政狀況也會令人十分擔憂。如果后疫情時代經濟持續下行以及政府優先投資其他經濟領域，也會促使政府削減對高等教育的投入。

3.捐贈基金的投資收益大幅縮水。捐贈及其捐贈基金投資收入（Endowments and investment income）是私立大學的重要財源，在學校收入中占有較大的比例。由于疫情導致的經濟下行和資本市場的波動致使許多大學基金投資收益大幅減少，有些學校的常規捐贈及其基金絕對市值也出現了下降。

據美國大學協會對705所高校的年度捐贈基金收益最新調查研究，2020年基金回報率平均為1.8%，遠低于上一年度的5.3%，是2016年以來的最低水平。[6] 雖然收益率降低，但是多數學校的基金總市值還是增加的，然而有些學校的當年捐贈或基金絕對市值也出現了減少。美國大學協會的調查顯示：40%的被調查院校當年接受新的捐贈也下降了16%。哈佛大學擁有全美高校最大的捐贈基金規模，達405.6億美元。2020年，捐贈及其基金收入占到學校總收入的46%，是學校的最大收入來源。雖然學校基金市值增加2.9%，但是2020年新捐贈承諾收入（Gift pledge）比上一年度下降13%。2020年，康奈爾大學捐贈基金市值比上年減少1.49%，杜克大學減少1.57%，萊斯大學減少4.89%。由于經濟恢復尚需一段時間，預計未來新的捐贈及其捐贈投資收益整體會處于減少的趨勢。

4.營業性收入減少。營業性收入（Commercial income）包括附屬企業、教學醫院和繼續教育等收入，是公立和私立高校的重要經費來源。首先，這場危機導致學生住宿、就餐、體育和文化表演等領域的收入損失。2020年，哈佛大學食宿收入1.6億美元，比上年減少16%。同年，哥倫比亞大學和加州大學伯克利分校住宿和餐飲等附屬企業凈收入比上一年度分別減少2，6000萬美元和1，100萬美元。加州大學系統由于停辦體育賽事損失3.75億美元。

其次，教學醫院收入也受到明顯影響。有些高校教學醫院的收入占到經常費收入的50%以上，如斯坦福大學教學醫院收入占學校總收入的57%，是學校收入的首要來源。由于新冠肺炎疫情下教學醫院取消了非緊急性手術等導致收入大幅減少，同時收治新冠肺炎病人也致使額外支出的增加，給這些高校的收支帶來了明顯的挑戰。例如：印第安納大學醫院2020年第一季度的收入就比上一年度減少約50%。

最后，繼續教育收入減少。疫情導致取消培訓項目和降低收費標準給學校帶了不小的損失。2019年，哈佛大學繼續教育收入5億美元，占學校總運行經費收入的9%;2020年，繼續教育收入4.1億美元，比上年減少了9，000萬美元。

5.額外支出明顯增加。首先，應對疫情的防護性支出和大規模開展線上教學的支出增加。這些支出包括用于密切接觸者追蹤、檢測、清潔、護理，實驗室、教室和宿舍改裝配置，購買個人防護物品以及用于購買在線與混合教學設備和開展師生在線教學培訓等。2020年，斯坦福大學用于購買防護設備和衛生用品、開發檢測技術支出達4，300萬美元。據哈佛大學2020年財務報告顯示，僅檢測費用學校就支出高達幾千萬美元。其次，獎助學金支出增加。由于疫情導致學生家庭支付能力下降，學生對獎助學金的需求大增。據美國教育協會預計，2021財年高校為了應對學生家庭的需求，學生的獎助學金額將達到120億美元。2020年，哈佛大學獎助學金實際支出6.45億美元，比上年增加了5%。

由于高校收入巨減和額外支出的增加，引發經費收支矛盾突出，給許多學校正常運行帶來了巨大影響，甚至有些學校已經永久關閉，而有些學校面臨永久關閉的風險，其中不乏歷史悠久的高校。據賓夕法尼亞大學教育學院羅伯特·澤姆斯基（Robert Zemsky） 教授預測，受疫情沖擊，未來全美將有20%規模較小且畢業率低的學校面臨關閉的風險。2020年7月，據英國財政研究所（Institute for Fiscal Studies）的研究表明：由于疫情危機的長期影響，尤其是來自國際學生學費收入的減少，約十幾所英國大學將可能在一段時間后破產。

應對舉措

1.政府層面。在政府層面，提供緊急救助資金是應對經濟危機的常規舉措。為了應對疫情對經濟的沖擊，2020年3月，特朗普政府推出了聯邦新冠肺炎疫情救助和經濟安全法案（簡稱CARES Act），總救助金額達2萬億美元，其中140億美元用于緊急資助高校。這些資金可用于資助學校和學生與疫情有關的非預期支出，其中至少50%以上的資金必須用于學生的緊急救助。同年12月，聯邦政府又簽署了一項新冠肺炎疫情救助補充法案，其中為高校提供的第二筆救助資金達227億美元。2021年3月，拜登政府簽署了1.9萬億美元的新冠肺炎疫情救助法案（American Rescue Plan），其中包括400億美元用于資助高校。2020年4月，加拿大政府實施了對在校大學生和剛畢業大學生提供90億加元的緊急資助計劃。2020年5月，英國政府宣布給高校提供27億英鎊的救助資金;同年12月，為受疫情影響引發經濟困難的學生提供了2，000萬英鎊的救助資金;2021年2月，該資金又增加了5，000萬英鎊。2020年4月，澳大利亞政府實施高等教育救助計劃，提供資金180億澳元。

2.學校層面。2008年的金融危機對世界許多國家的經濟和教育財政帶來了較大沖擊。2012年至2018年期間，經濟合作與發展組織（OECD）國家高等教育經費占GDP的平均比例處于減少的趨勢（約三分之一的國家增加），雖然政府投入在高等教育經費中仍然占有較大比重，但是政府投入比例的整體平均水平在減少。[7]在此背景下，許多高校一方面通過加強成果轉化、發展繼續教育和擴大國際學生規模及社會捐贈等途徑來增加收入;另一方面，通過加強管理，提高資源使用效率。一是進行戰略調整，許多高校把發展重心放在發展優勢學科和學術領域上，削減非核心的學科專業。二是實行成本控制管理，如基于重點發展領域和績效進行資源配置。三是把博士生和博士后納入兼職教師和學術研究隊伍，緩解教學科研隊伍不足。四是注重與國內外高校、科研機構、企業和政府等外部機構的密切合作，共建共享課程、儀器、設施等資源。

本次新冠肺炎疫情進一步加劇了高校的財務困境，雖然政府給高校的救助資金一定程度上緩解了高校和學生的經濟困難，但是依然不能滿足實際所需。美國一些高等教育機構人士認為，目前高校所需的實際資金應該是拜登政府提供救助基金的兩倍以上。因此，疫情以來學校從自身的層面也采取了一些必要改革措施。一是加強對資金的高效管理。學校通常設有專門的管理公司負責資金管理，如哈佛大學設有哈佛管理公司（HMC）對學校財務進行管理，疫情期間提出三個原則：保持流動性（足夠的現金流）;盡量減少支出;積極尋找投資機會。這些原則作為指導資源管理和行政決策的依據。二是實施成本控制，在保障核心學術功能實現的前提下，減少不必要的開支。哈佛大學在疫情開始階段就實施了成本控制的方法，包括減少自由支配資金的支出，停止人員招聘和加薪，取消獎金或加班工作，減少基建支出等。2020年4月，斯坦福大學就開始實施暫停加薪和人員招聘，減少院系自由支配資金的支出，停止審批所有新的基建項目等措施。為應對收入巨減，許多英國高校采取了暫停招聘人員、裁員、終止短期合同項目、減少課程乃至整個專業，甚至關閉院系等措施。

啟示與建議

1.把增加投入作為高等教育高質量發展的重要戰略任務。國內外大量的實證研究表明：教育經費的充足程度對于教育質量具有顯著的影響。疫情導致高校收入的銳減不僅給高校正常運行帶來影響，而且也引致部分學校的永久關閉。由此也進一步說明，充足的辦學經費對于高等教育可持續發展的重要性。當前，我國高等教育發展面臨的問題還很多，但是經費短缺仍然是一個非常突出的問題。雖然近年來我國高等教育經費逐年增長，到2020年達13，999億元，但是高校生均支出與OECD國家相比差距還很大。2018年，OECD國家高校生均支出平均為17，065美元，其中美國為34，036美元，同年我國普通高校為36，294元（折合約5，485美元），分別是OECD國家和美國的32%和16%。[8]①而且需要引起關注的是，2020年我國普通高校生均教育經費總支出37，241元，比上年下降3.78%，是多年來的首次下降。[9]因此，要實現我國高等教育的高質量發展，多方增加教育經費的投入應是我國高等教育未來發展的一項重要戰略任務。

2.增加政府對高等教育的投入。2012年以來，我國教育財政性投入占GDP的比例已連續九年保持在4%以上;2019年，全國教育經費總投入首次超過5萬億元，但是與國外大多數國家相比仍有一定差距。2018年，我國公共教育投入占GDP的比例為4.11%，低于同年高收入國家4.7%以及中低收入和中高收入國家4.3%的水平。[10]

與國際比較發現：我國高等教育經費投入仍然不足。2018年，我國高等教育經費總投入為12，013億元，占GDP1.3%，低于OECD國家1.4%的平均水平，遠低于美國2.5%。2018年，我國財政對普通高等教育投入占GDP的比例為0.8%，低于OECD國家1%的平均水平。2018年，我國高等教育經費占教育經費總投入26%，低于OECD國家29%的平均水平。[11]我國政府應在增加教育總投入的基礎上，在三級教育經費分配中加大對高等教育的投入，包括在特殊困難時期對高校和學生的專項救助性投入。

3.提高高校自主籌資能力和資源利用效率。一方面，高校應提高自主籌資能力，努力擴大辦學資源。縱觀國內外各大學經費的差異，主要體現在自主籌措資金方面的差別。借鑒國外有益經驗，我國高校應進一步加強科研、繼續教育和基金經營等工作，增加科研經費及其成果轉化收入、培訓收入、校友和社會捐贈收入、投資收入、相關附屬企業或教學醫院收入等;應優化學科布局，做強核心發展領域，同時加強理工科建設，既實現學科交叉，也增強籌資能力。從國內外獲得經費較多的大學可以發現，實力強勁的綜合型大學，特別是理工科院校占有明顯優勢。[12]另一方面，高校應完善資源高效配置與共享機制，提高資源配置和使用效率。強化成本管理、戰略管理和績效管理，形成以重點發展領域和績效評價為導向的資源配置模式。加強與其他高校、科研院所和企業等校外機構的實質性合作，實現校內外資源設施共建共享。此外，鑒于我國高校生師比普遍偏高，教師和科研人員相對不足，借鑒國際經驗，應把博士生和博士后納入兼職教師和科研隊伍，作為學校人力資源的重要補充，充分發揮人力資源的整體效能。

注釋：

①2018年為OECD國家可獲得最新統計數據的年份，為便于比較也使用了我國同年份的數據，下同.

參考文獻：

[1]PISACRETA E D，WARD J D.Reimagining the Future of Higher Education Funding [EB /OL].（2020-12-10）[2021-12-20]. https：//sr.ithaka.org/blog/reimagining-the-future-of-higher-education-funding/.

[2]BOTHWELL E. Pandemics impact on university finances ‘will last for a decade [EB /OL].（2020-09-22）[2021-12-20].https：//www.timeshighereducation.com/news/pandemics-impact-university-finances-will-last-decade.

[3][10]World Bank-UNESCO. Education Finance Watch 2021 [EB /OL]. [2021-06-20]. https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000375577.

[4]The Impact of COVID-19 on State Higher Education Budgets[EB /OL]. （2021-02-18）[2021-06-26].https：//www.newamerica.org/education-policy/reports/state-budget-cuts/.

[5]UK Parliament. Higher education funding in England[EB /OL].（2021-01-27）[2021-06-22]. https：//commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7973/.

[6] WHITFORD E. Endowment Returns Tumble[EB /OL].（2021-02-19）[2021-06-20]. ?https：//www.insidehighered.com/news/2021/02/19/college-and-university-endowments-post-worst-returns-five-years.

[7][8][9] OECD. Education at a Glance 2021[EB /OL].（2021-09-16）[2021-12-06].https：//www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2021_455a2bcc-en.

[11]教育部.2020年全國教育經費執行情況統計快報[EB /OL].（2021-04-27）[2021-06-30]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202104/t20210427_528812.html.

[12]李勇.世界一流大學經費來源結構變化分析與啟示[J].北京教育（高教），2015（12）：20.

（作者單位：北京林業大學）

[責任編輯：于 洋]