內蒙古稅收轉移外流現狀、成因及對策建議

《內蒙古發展要素外流破解機制研究》課題組

稅收是國家（地區）公共財政最主要的收入形式和來源。稅收的本質是國家為滿足社會公共需要，憑借公共權力，按照法律所規定的標準和程序，參與國民收入分配，強制取得財政收入所形成的一種特殊分配關系。前些年由于種種原因內蒙古存在著一定程度的稅收外流問題，導致區域間稅收貢獻與稅收收入分享不匹配，拉大了內蒙古與發達地區財力差距，不利于區域經濟協調發展和基本公共服務均等化。黨的十八大以來，財政部門不斷深化稅制改革、持續推進減稅降費，宏觀稅負從2012年的18.7%降 至2021年 的15.1%。在宏觀稅負降低的情況下，內蒙古稅收與稅源背離是在擴大還是縮小，區域稅收分配失衡如何影響地區間經濟和社會協調發展，是本文研究的主要問題。

一、稅收與稅源背離的主要形式及原因

從理論上說，地區的稅源規模與稅收收入成正比，但一段時期內，由于稅制設計、企業跨區域經營、資源性產品生產銷售方式等因素的存在，使得不同地區稅負不均，由此產生跨區域稅收轉移，形成稅收與稅源背離。部分地區雖有稅源，并為之提供了貨物、勞務和服務，卻沒有獲得相應的稅收收入，出現有稅源的地區沒有獲得稅收，無稅源的地區卻獲得了稅收的現象，已成為制約區域協調發展的一個不可忽略的因素。

（一）企業匯總納稅的征管方式引起的稅收與稅源背離

匯總納稅分為兩種方式，一種是全部匯總繳納，如央行、鐵路運輸等，另一種是“統一計算、分級管理、就地預繳、集中清算”。企業所得稅是法人企業所得稅制，納稅人必須具有法人資格，不具有法人資格的企業分支機構，應當由具有法人資格的企業總機構匯總計算繳納企業所得稅。當總機構與分支機構在不同地區時，分支機構所在地的企業所得稅收入將轉移大部分到總機構所在地，從而引起稅收與稅源的背離。自2009年后，企業不得合并繳納企業所得稅，從原則上避免了企業合并納稅所可能造成的企業所得稅收入與稅源的背離，但母公司與子公司之間存在通過轉移定價等手段進行稅收轉移的現象。

（二）礦產品銷售方式和定價引起的稅收與稅源背離

大型煤炭生產企業開采的煤炭主要由同一集團的煤炭銷售公司進行對外銷售。在對外銷售時，煤炭生產企業和銷售公司統一與下游用煤單位定價，無論定價如何，銷售公司均從最終定價中抽取一定份額，而煤炭生產企業則按照剔除銷售公司抽取的一定份額后的銷售單價計算繳納資源稅，可能造成一部分資源稅稅款流失。

（三）企業通過轉讓定價等方式引起稅收與稅源背離

部分大型企業集團往往利用區域間稅收政策的差異， 采取稅收籌劃或關聯方轉讓定價的方法實現利潤和稅收的跨區域轉移，將總部設在稅收優惠政策比較多的地區或者在稅收優惠地區設立分支機構，將銷售商品、提供服務和資金拆借等關聯交易行為，將利潤在地區間轉移。如為降低生產經營成本，企業將生產加工部門建立在資源和勞動力比較豐富地區，然后將產成品或半成品通過較低價格銷售給企業總部，總部或總部控制的銷售公司以高價向第三方出售，造成利潤和稅收轉移。

（四）企業地點遷移引起的稅收與稅源背離

受地區招商引資和一定時期的區域性稅收優惠政策的影響，部分企業會在本地區優惠政策到期前遷往其他存在優惠的地區，享受新的優惠政策和政府方面給與的照顧，將會出現稅收從遷出地向遷入地的轉移。

二、內蒙古稅收發展概況

（一）稅收收入持續增長

21世紀以來，依托國家實施西部大開發戰略和振興東北等老工業基地的機遇，內蒙古深入貫徹落實科學發展觀，依靠自身特有的資源優勢和區位優勢，堅持不懈地推進工業化、城鎮化和農牧業現代化，實現了跨越式發展，經濟增長突飛猛進。“十三五”以來，內蒙古自治區GDP總量呈逐年遞增趨勢，2016-2021年，GDP總量從18128.1億元提升至20514.2億元。在宏觀經濟下行壓力持續加大和減稅降費規模不斷擴大雙重影響下，內蒙古稅收收入仍保持穩步增長。2016-2021年，全區累計實現稅收收入8691.15億元，年均增長率達4%，其中，增值稅、企業所得稅、個人所得稅和資源稅等主體稅種均呈增長趨勢，2021年，這四大稅種占內蒙古稅收總量的73.03%。

（二）稅收轉移外流狀況逐步改善

科學的計量方法是正確判斷區域稅收轉移外流現狀的關鍵，目前國內有多種方法計算區域稅收轉移情況，本文采用國家稅務總局原副局長許善達的“區域稅收所占比重與經濟總量所占比重比較分析法”，即以國民生產總值來代表稅收能力，同時假設在相同稅收制度和征管能力前提下，相同的國民生產總值含稅量是相同的。因此，以某一地區稅收收入占稅收總收入的比重與地區國民生產總值占全國國民生產總值的比重來衡量，兩個比重越接近，稅收收入與稅收能力越均衡。具體做法是：計算地區稅收占全國的比重，減去區域經濟總量占全國的比重，比重差為零，表示地區稅收與稅源一致，比重差為正，表示該地區為稅收移入地；比重差為負，表示該地區為稅收移出地。

表1的數據反映出我國2020年稅收收入與稅收能力非均衡的現狀，8個省區為稅收移入地，16個省區為稅收移出地，7個省區相對均衡。上海市、北京市、浙江省、廣東省地方稅收入占比明顯高于經濟總量的占比，即這些地區稅收收入高于其自身稅收能力，這就意味著稅收收入從其他地區的流入。另外，一些地區如河南省、福建省、湖南省、湖北省、江蘇省稅收收入占比明顯低于其自身稅收能力，呈現稅收收入流出的現象。

表1 2021年地方稅收收入與稅收能力均衡性評價（單位：億元）

按這種方法計算，2021年內蒙古地方稅收收入從總體上看是呈流入狀態，占比差為0.27，在稅收流入省區居第8位，稅收收入與稅源相對均衡。在計算2010—2021年區域稅收所占比重與經濟總量所占比重之差可以看出，2010年到2016年這7年間內蒙古地方稅收是流出狀態，2017—2021年占比差由負轉正，處于相對均衡狀態。

從趨勢上看，內蒙古地方稅收收入背離程度在波動中縮小并逐步轉入凈流入狀態，從總體上來說地方稅收收入和稅源狀況基本匹配。這主要是得益于國家加強稅收制度的頂層設計與研究，加快新一輪稅改和建設現代稅收制度，通過稅收制度的改革或重構以從源頭上解決稅收背離問題，逐步實現“誰消費、誰納稅、誰受益”。

三、促進稅收與稅源均衡的建議

內蒙古的稅收與稅源背離情況從總體上來說趨于好轉，但部分主要稅種仍存在一定程度的流出，因此進一步完善稅源分配，促進區域經濟協調發展，不僅需要夯實稅基，穩定發展稅源，還應依托內蒙古資源稟賦，將地方稅源的培育與地區產業結構布局和規劃緊密結合起來，注重稅源質量的提高，打造特色稅源和優勢稅源。

表2 2010-2021年內蒙古稅收收入占比與經濟總量占比比較（單位：億元、%）

（一）平衡跨區稅源流動，加強收入轉移監管

加強跨地區匯總納稅的管理，有針對性地強化跨地區稅收轉移征管措施。應建立總分機構所在地稅務部門之間溝通交流機制，及時公告總分機構的重大經營事項、納稅情況以及關聯企業交易的定價等信息，全面了解企業經營與稅收管理的動態信息。保證總機構信息報告中分支機構與分配表中分支機構相符、匯總納稅總分機構信息報告齊全、財務報表相符、總機構與分支機構匯總納稅信息報告匹配。同時，積極爭取社會方面的支持配合，加強對區域稅源分析，提高匯總納稅管理質量。

（二）充分利用本地優勢，積極穩妥拓展稅源

一是用足國家稅務總局西部大開發和民族自治地區減免企業所得稅地方分享部分等區域性稅收優惠政策，吸引總部企業落戶內蒙古，形成資金、技術、人才、稅收的匯聚效應，而不是一味地吸引分支機構，甚至是有污染的分支機構。二是壯大自治區龍頭企業，促進資本、技術、人才以及稅收的流入，確保相關產能在全區實現。三是在促進煤炭、化工、鋼鐵、有色、房地產等相關產業的發展及效益的改善和稅收貢獻的增加同時，積極推動生態、環保、高技術產業的發展和壯大，確保稅源穩定增長。

（三）加快產業結構優化，提升貿易格局地位

加快調整升級項目庫，圍繞重點產業鏈、供應鏈、創新鏈謀劃推進項目建設，強化招商引資工作，引進區外投資大幅增長。加快基礎設施建設，持續促進消費擴容升級。著力穩產業、強鏈條、育動能，打造重點產業鏈，帶動產業結構調整優化升級。大力推進制造業高端化、智能化、綠色化發展，推進服務業提質提效。

（四）強化稅收制度創新，構建橫向協調機制

一是稅法優先的原則。凡是稅法己經有明確規定的必須遵照稅法規定執行。二是堅持以屬地管轄為基礎的基本原則,確保資源所在地政府所擁有的稅基的穩定與完整。當涉及資源的企業來內蒙古注冊時，一定將其作為法人給予注冊登記，不要向外推，造成利用內蒙古資源卻在其他省份落戶的情況。三是優先保證生產經營所在地稅收利益原則,必須堅持生產經營所在地稅收利益優先的原則。

（五）重點關注資源領域，加強煤炭稅收監管

資源儲量涉及一個能源地區未來的發展，也是重點經濟和稅收產生的來源。一是建議在辦理工商登記時，對本地企業尤其是資源型企業設立其他關聯企業進行嚴格審核，避免稅收流失；同時鼓勵外地企業在內蒙古設立法人企業，增加內蒙古稅收收入。二是建議國家稅務總局完善稅收政策，將屬于煤炭生產企業及銷售公司作為一個整體，向購買方收取的銷售收入全部作為計稅依據征收資源稅，無論中間的銷售形式怎樣變化，均按照用煤單位支付的全部價款和價外費用作為計稅依據征收資源稅，避免企業利用關聯交易化整為零，減少資源開采地稅款流失。