破解內蒙古人口外流的對策和建議

《內蒙古發展要素外流破解機制研究》課題組

一、內蒙古人口外流現狀

（一）總體情況

2011年之前內蒙古人口呈增長狀態，從2011年開始人口變化出現拐點，呈逐年下降趨勢，2011-2021年，十年間全區人口凈減少了70萬人，除去自然增長率下降、人口流入放緩、人口老齡化等因素，人口外流加劇是內蒙古總人口下降的主要和關鍵原因。全國第七次人口普查數據顯示，2011-2020年，內蒙古共流出人口177.77萬，較2001-2010年流出人口106.76萬，增加71.02萬，流出人口同比增長66.52%。

（二）內蒙古外流人口目標地區分析

全國第六、七次人口普查數據顯示，六普和七普期間，內蒙古流出人口分布在除內蒙古之外的其他30個省區市。

1.內蒙古人口流出地以華北、東北地區為主。七普期間，內蒙古流出人口最多的5個目標省區市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津，5個目標省區市總和超過100萬，占內蒙古流出人口比例約6成，內蒙古流出人口最少的5個目標省區市依次為西藏、青海、貴州、云南、重慶，占比不足2%。從七普數據可以看出，內蒙古人口偏愛京津冀經濟圈，以及華北、東北南部、華東北部等環渤海地區，西北、西南偏遠欠發達地區對內蒙古人口的吸引力較低。

2.內蒙古外流人口數量持續呈正增長。比六普，七普期間內蒙古流向其他30個省區市的人口數量均呈正向增長，增長數量最多的省區市依次為遼寧、河北、山東，僅遼寧一省就超過12萬。從增速看，內蒙古流出人口增速較快的目標省區市依次為西藏、新疆、云南，其中西藏增速超過500%，高增速的原因與低基數密切相關。增速較慢的目標省區市依次為江西、北京、天津。

3.五大經濟圈對內蒙古人口吸引力梯度排列。京津冀經濟圈對內蒙古人口的吸引力遠超其他地區，七普期間，內蒙古人口流向京津冀經濟圈超過60萬人。第二梯隊為長三角經濟圈，七普期間，內蒙古人口流向長三角經濟圈超過10萬人，不足京津冀經濟圈的五分之一。第三梯隊為珠三角經濟圈、成渝經濟圈、華中經濟圈，七普期間吸納內蒙古外流人口均不足5萬，成渝經濟圈對內蒙古人口的吸引力最弱，但增速最快，超過140%。

（三）內蒙古外流人口結構特征分析

從外流人口性別結構看，六普和七普時期內蒙古流出人口中，男性比例都略高于女性，同時七普時期的內蒙古男性外流人口增速也略高于女性。從外流人口城鄉結構看，六普時期，內蒙古流出人口中，城鎮流出人口遠大于鄉村流出人口，城鄉比例約為4:1，七普時期，城鎮人口持續加速流出，這一比例擴大到約6:1。從外流人口年齡結構看，七普時期，內蒙古流出人口中，15-64歲的青壯年比例最大，占流出人口的絕大多數，比例超過80%，65歲及以上的老年群體比例則最低。

（四）內蒙古分盟市人口外流情況分析

1.內蒙古外流人口主要集中在中東部盟市。七普期間，內蒙古流出人口超過10萬人的盟市有6個，分別為呼和浩特、烏蘭察布、呼倫貝爾、興安盟、通遼、赤峰，主要為中東部盟市，流出人口最多的盟市為赤峰、呼倫貝爾、通遼，全部為東部地區盟市，流出人口最少的盟市為阿拉善、烏海、鄂爾多斯，主要為西部盟市，內蒙古東部地區流出人口占比最高，接近流出總人口的七成。

2.各盟市人口流出地各有側重。七普期間，內蒙古東部盟市流出人口最多的目標省區市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津、黑龍江、吉林，且東部各盟市人口流出的目標省區市各有偏好特點，例如呼倫貝爾人口更偏愛遼寧、山東、黑龍江三個地區，興安盟人口更偏愛遼寧、吉林、山東三個地區，錫林郭勒人口則更偏愛河北、北京兩地，這與地緣相近、風俗習慣相通、移民歷史淵源等因素有關。七普期間，內蒙古中部盟市流出人口最多的目標省區市依次為北京、山西、河北、陜西，且各有偏好特點，例如呼和浩特、包頭二市的人口更偏愛北京地區，鄂爾多斯人口更偏愛陜西，烏蘭察布人口則更偏愛山西，這與地緣接壤、口音接近、產業關聯、改善與發展需求較強等因素有關。七普期間，內蒙古西部盟市流出人口最多的目標省區市依次為北京、寧夏、陜西、河北，且各具特點，例如巴彥淖爾流出人口更偏愛北京、陜西二地，烏海流出人口更偏愛北京、寧夏，阿拉善人口更偏愛寧夏、甘肅兩地，這主要與民族淵源、地緣和習俗相近、移民歷史淵源等因素有關。

二、內蒙古人口外流原因分析

（一）部分高素質人口尋求出區發展機會

發達地區具有更大的市場和更好的發展空間，吸引了大量的適齡人口外流，主要為勞動適齡人口、高學歷年輕人口和在某些領域有所造詣的知識技能型人才。同時，由區內考出，在區外就讀的知名高校畢業生很少回生源地就業，這也造成高學歷人才外流。除此之外，部分在區內就讀的高校畢業生、職業技術學校畢業生，在選擇就業地時，出于未來發展的需要，也選擇出區學習和就業，這也造成存量人口的外流。

（二）城鎮綜合競爭力與吸引力減弱

內蒙古人口布局分散，多數城鎮工業化程度低，生產性服務業發展滯后，城鎮化質量不高，集聚人口能力不強，即便是內蒙古最發達的呼包鄂城市群，與發達地區相比，其綜合競爭力也較為落后。例如首府呼和浩特市競爭力較強的制造業較少，新經濟、研發創新、教育、醫療水平仍待提高。包頭市是典型的重化工產業結構，受市場周期影響較大，大型企業轉型升級和成長速度慢。鄂爾多斯市發展高度依賴煤炭資源，產業、人口分布都比較分散，無法起到較大的輻射帶動作用，較難承載高水平公共服務。以上情況不僅造成對高層次人才吸引力下降，導致高層人才流失，且會造成地區吸納就業能力減弱。

（三）人口生活成本高、生存質量低

從生產和生活成本看，內蒙古人口和產業布局分散，綜合競爭力低下，能占領全國市場的輕工產品嚴重匱乏，物流滿車進空車出，不能攤薄物流成本，造成當地居民生活成本高、企業生產成本高。從生態環境看，內蒙古邊境地區氣候和生態環境差、人口少、收入低，教育、醫療等基本公共服務水平落后，尤其是呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市等重點生態保護區、生態環境脆弱區仍然面臨人口多、生態環境壓力大的問題。

（四）產業結構對當地居民就業增收帶動作用弱

內蒙古第一產業產出效率較低，大量勞動力滯留在農牧業領域，與全國平均水平相比，從二、三產業中獲得的收入偏低。內蒙古是典型的“外部資本嵌入型”資源類為主的產業結構，資源主要由大型央企、區外大型國企民企開發生產加工，產業鏈條短，地方很難參與其分工合作，分享其發展成果，對當地居民收入帶動能力弱。同時，內蒙古的第三產業是在制造業還沒有得到充分發育、工業化程度較低的情況下發展的，主要為居民生活和農牧業生產提供服務，而城鄉居民收入偏低，農牧業規?；F代化生產不足，也影響了就業吸納質量，第三產業對就業和增收的帶動作用無法充分發揮。

三、內蒙古人口外流產生的影響

（一）制約經濟增長

人口外流雖然一定程度上有利于緩解剩余勞動力的就業壓力，但從長期看，對經濟發展會形成制約，造成地區經濟增速放緩。從內蒙古人口外流情況看，流出的人口主要為15-64歲青壯年，人口外流，實質上是勞動力的外流，勞動適齡人口占比與新增勞動力數量的同時減少，將會造成勞動力成本提高，對地區的消費與投資產生不利影響，特別是對于以低端服務業為主的地區，第三產業很難發展起來，導致區域經濟的內需不足，經濟增長乏力。

（二）導致產業結構調整滯后

年輕勞動力的外流，其中大多為高學歷、高技術人才的外流，這在一定程度上造成了內蒙古產業結構調整滯后。內蒙古要發展現代服務業、戰略性新興產業，需要大量高學歷、高素質的人才。因為產業結構升級的過程就是一系列基本生產要素不斷從低級向高級進行轉化的過程，而生產要素的每一次轉化升級都是由勞動力所創造的成果，很大程度上是高技能、高學歷人才所帶來的，高學歷創新性人才和高技能人才在產業結構轉型中起著關鍵作用。高學歷、高素質人口的流失，對于亟需人才的內蒙古來說是雪上加霜，由此造成產業結構轉型滯緩甚至在某些領域陷入瓶頸。

（三）人口老齡化帶來的挑戰加劇

按照世界衛生組織標準，65歲及以上人口占總人口的比例達到7%，即進入老齡化社會。按此標準，內蒙古2010年已進入老齡化社會，并呈快速老齡化態勢。農村牧區由于大量青壯年人口流向城市，人口老齡化問題更為突出。人口流出幅度大的盟市人口老齡化程度偏高，例如2021年烏蘭察布市65歲及以上人口占總人口的比例超過23%。隨著我國第二次人口生育高峰（1962—1970 年）出生人口進入老年，內蒙古將進入老齡化加速期，高齡、失能老年人數將持續增加。老齡化疊加少子化、家庭結構小型化和家庭保障功能弱化，同時內蒙古經濟欠發達，是典型的未富先老省區，財政困難，社會承受力較弱，各方面制度尚不配套，要滿足快速增長的老年人口養老、健康保障等基本公共服務需要，面臨較大的挑戰。

（四）引發一系列社會問題

一是社保體系負擔壓力加大。大量的人口外流使得內蒙古老齡化趨勢越發加快，老年人口撫養比上升，養老負擔加重，用于社保和就業的財政支出增大，繼而加重社會保障壓力。二是人口外流加劇就業結構性矛盾。企業難以招到需要的人才，招工難引發企業經營困境，與此同時，又伴隨著存量人口就業困難、收入降低的惡性循環。三是農村年輕勞動力外流導致農牧業發展落后。隨著青壯年勞力的流失，留下大量的留守老人和兒童，對農牧業生產和經營造成較大影響。

四、破解人口外流的思路對策

（一）加強人口科學管理，促進人口均衡發展

一是加強人口科學管理。加快人口發展規劃的制定與實施，強化人口動態監控，定期分析人口變化狀況及趨勢，加強人口科學預測，合理規劃配置社會公共資源，建立人口安全水平狀況評估制度，科學合理設計人口安全相關的指標體系，進一步完善人口安全預警機制，及時發現人口安全隱患，優化人口布局，推動全區人口穩定增長。二是多措并舉提高生育意愿。出臺育兒補貼、降低婦幼醫院開銷和完善產假等政策，為育齡女性提供更加寬松優厚的產假、二孩和三孩補貼、生育保險制度，積極籌建公立托育機構，對符合條件托育壓力大的家庭給予費用減免，切實減輕群眾生育、養育負擔。

（二）加快產業轉型升級，實現產業留人聚人

一是進一步優化產業結構。加快對傳統生產流程進行更新換代，延伸能源、制造、石化、食品等產業鏈，提升附加值，大力發展新能源，提高清潔能源在能源結構中的占比，扶持民營企業發展，適當調整民營企業市場占比。二是優化產業空間布局。加快低端制造業、高污染高耗能產業、生產產品雷同企業的整合與重組，實現企業經營效率與效益雙提升，推動呼包鄂城市集群高質量發展，打造赤峰通遼“雙子星”城市圈，發揮中心城市的輻射和帶動作用。三是調整改造產業模式。加強科技研發的經費支出，引進技能型人才，實現向精細集約化快速轉變，加大開放力度，以承接產業轉移為主要抓手，提升園區集約利用效率和經濟效益，全力打造特色產業集群。

（三）合理制定人才戰略，優化人才發展環境

一是優化人才環境，留住用好人才。倡導企業開展人性化管理，為員工建造舒適的工作生活環境，營造有利于人才發展的社會氛圍，引進良性晉升機制，激發人才隊伍活力。二是落實創新舉措，培養緊缺人才。優化高等教育學科專業結構，深化人才培養模式改革，加快重點領域急需緊缺人才培養，優化人才培養方案，課堂教學要多與當下技術生產發展密切結合，加強實訓基地建設，健全校地合作人才培養機制。三是利用政策導向，引進新型人才。主動搶占稀缺人力資源，重點引入急需領域內的管理和技術人才，完善人才評價和激勵機制，確保人才引進流程規范化，減少人才篩選失誤和不公平性。

（四）積極優化市場環境，提升城市軟硬實力

一是構建規范嚴明的投資環境。打造良好的經濟體制環境，建立高效的政府服務環境，營造良好的人文科技環境，營造優良的信用環境。二是創設以人為本的就業環境。進一步完善相關政策法規，把就業優先放在突出位置，鼓勵社會機構開展就業培訓，營造創業帶動就業的良好氛圍，建立高效便捷的求職環境，建立區域內統一信息平臺，實現就業雙方實時信息匹配。三是營造公平競爭的創新創業環境。優化營商環境，提高政府服務水平，加大本地優秀創業項目的支持力度，最大限度激發本地創業活力，適當降低金融機構貸款門檻，廣泛吸收民間、社會資本融資，積極為中小企業拓寬融資渠道。

（五）關注老齡人口生活，開發銀發經濟市場

一是積極推動醫養結合。補齊醫療服務短板，減輕老年人的就醫負擔，支持醫療衛生機構開展醫養結合服務，加快推進醫療衛生與養老服務緊缺人才培養，多渠道拓展專業人員供給。二是加快推進智慧養老。樹立全社會智慧養老理念，完善智慧養老配套制度，推廣智慧養老試點，促進養老產品服務供需平衡，加快統一規范、互聯互通的養老信息共享系統建設。三是大力發展銀發經濟。抓住人口轉型與新消費趨勢的機會，給予銀發經濟相關產業與企業政策支持，推動養老事業和養老產業協同發展，推動與老年人群相關的日常消費、家政服務、健康服務、旅游娛樂、教育服務等“銀發經濟”快速健康發展。