完善地方中小金融機構監(jiān)管和風險防控體制機制研究

王立彥

一、引言

地方中小金融機構是指不跨省（自治區(qū)、直轄市）經(jīng)營的地方中小銀行業(yè)金融機構和非銀行金融機構，其中城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行、城市信用社和農村信用社是主體。相對于大型金融機構而言，地方中小金融機構資產負債規(guī)模、信用擔保體系、網(wǎng)絡覆蓋范圍、機構整體功能及服務手段明顯弱勢，在產權結構、公司治理方式、信息披露規(guī)范程度、員工綜合素質等方面亦普遍存在差距。回顧包商銀行被接管、錦州銀行重組等事件，地方中小金融機構風險積聚問題加速暴露，成為我國當前一段時期金融風險防范的重點。2019年以來國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會多次會議提出要重點支持中小金融機構多渠道補充資本，并研究深化中小金融機構改革、防范化解金融風險等問題，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部等部門陸續(xù)出臺具體措施，足見監(jiān)管部門對中小金融機構風險防控的重視程度。因此，金融監(jiān)管部門在不斷創(chuàng)新政策工具、完善監(jiān)管手段的同時，還需要在市場化、法治化的原則下健全風險處置監(jiān)管體系，以強化市場紀律、維護金融穩(wěn)定、保護公眾利益。

二、我國地方金融監(jiān)管體制演變及當前存在的主要問題

（一）我國地方金融監(jiān)管體制發(fā)展與演變

在我國金融監(jiān)管體制演變過程中，中央對地方性金融活動的監(jiān)管事權呈現(xiàn)下放趨勢，地方金融監(jiān)管從無到有，逐步形成了央地協(xié)作監(jiān)管的框架。我國地方金融監(jiān)管大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

1.萌芽與探索階段。1996年8月，為避免上世紀80年代中期在農村經(jīng)濟改革中發(fā)展起來的農村合作基金會出現(xiàn)債務危機而引發(fā)金融風險，中央首次授權給各地方政府，要求其對本轄區(qū)農村合作基金會可能存在的債務風險進行清理、整頓，從而開啟了我國地方政府對屬地金融風險隱患進行處置與監(jiān)管的嘗試。2003年起，我國金融監(jiān)管體制改革加快。2003年6月，國務院下發(fā)《深化農村信用社改革試點方案》，明確農信社管理交由各省級地方政府負責。2004年5月，原中國銀監(jiān)會會同中國人民銀行出臺了《關于明確對農村信用社監(jiān)督管理職責分工的指導意見》，進一步明確地方政府、銀監(jiān)會和人民銀行在農村信用社管理方面的職責。同時，部分地方政府陸續(xù)成立金融辦，以加強對小額貸款公司、融資擔保公司等地方金融組織的管理。2008年5月，原中國銀監(jiān)會會同中國人民銀行出臺了《關于小額貸款公司試點的指導意見》，明確小額貸款公司設立的審批由各省級政府負責，標志著地方政府金融監(jiān)管職權得到初步提升。

2.逐步發(fā)展階段。2010年以來，隨著中國人民銀行等部委一系列規(guī)范性文件的出臺，地方政府在屬地金融監(jiān)管中的職責范圍不斷擴大。2011年3月，當時新出臺的《“十二五”規(guī)劃綱要》首次提出“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任”。2012年9月，“一行三會”及外匯管理局共同發(fā)布了《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》，其中就地方政府如何在“中央與地方協(xié)同監(jiān)管”這一模式下更好發(fā)揮屬地監(jiān)管職責提出了明確要求。2014年8月，國務院出臺《關于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》，明確了中央和地方的金融監(jiān)管職責和風險處置責任，提出要加強職能轉變和制度機制建設、完善中央和地方金融監(jiān)管工作協(xié)調機制的總體要求。這一發(fā)展趨勢充分說明地方政府在國家整體金融風險防范治理體系中已不可或缺。

3.確立完善階段。2017年7月，中央召開第五次全國金融工作會議，對金融監(jiān)管框架做了進一步設計，央地監(jiān)管協(xié)作也進入新階段。一是在監(jiān)管職責分工方面，小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司和轄內投資公司、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所（合稱“7+4”類機構）明確由地方金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管。二是在機構設置上，明確在各省級政府設立地方金融監(jiān)管局，原有的金融辦等機構并入地方金融監(jiān)管局。三是強化央地金融監(jiān)管協(xié)調，2020年1月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會要求各省（區(qū)、市）建立金融委辦公室地方協(xié)調機制，強化與地方政府金融工作議事協(xié)調機制的分工協(xié)作，為央地金融監(jiān)管協(xié)作機制建設提供了明確指導。在這一階段，地方政府對屬地的金融監(jiān)管逐漸走向前臺，并在中央的統(tǒng)籌下不斷加強。

（二）當前存在的主要問題

長期以來，金融管理主要是中央事權，金融機構“生老病死”都由國家負責。第五次全國金融工作會議要求地方政府承擔“7+4”類金融機構的監(jiān)管，并承擔各類金融機構風險化解的屬地和維穩(wěn)處突責任。由于長期以來地方習慣于中央事權管理模式，現(xiàn)階段仍存在地方金融監(jiān)管權責不對等、不成熟以及監(jiān)管協(xié)調困難等問題。

一是存在監(jiān)管“碎片化”問題。央地監(jiān)管的權責不相對稱，職責邊界仍存在重疊、交叉、模糊，導致交叉金融風險的監(jiān)管“盲區(qū)”。這些監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)往往又是常態(tài)下大家都不愿觸碰的“難題”，加之早期的一些監(jiān)管協(xié)調機制組織松散、目標不清、關切不同，在處理這些監(jiān)管“難題”時，缺乏統(tǒng)一解決力度。

二是發(fā)展與監(jiān)管之間的矛盾依然突出。從職責目標來看，中央金融管理部門注重合規(guī)監(jiān)管和風險防范，地方政府則更關注經(jīng)濟發(fā)展目標，對長期風險和系統(tǒng)性風險防控的制度安排相對不足。地方政府普遍存在“重發(fā)展、輕監(jiān)管，重審批、輕監(jiān)控”的傾向，對地方中小金融機構，往往重視審批準入，支持做大做強，但后續(xù)監(jiān)管卻相對滯后，存在潛在風險隱患。

三是金融監(jiān)管信息共享有待加強。雖然政府與監(jiān)管各級部門均強調要加強信息共享，但目前一些中央金融管理部門派出機構、地方政府職能部門之間的一些關鍵信息仍處于分割狀態(tài)，各部門數(shù)據(jù)信息建設口徑不一，信息來源復雜，缺乏統(tǒng)一的綜合信息共享平臺和風險監(jiān)測預警平臺。

三、內蒙古中小金融機構風險狀況及前期風險處置的經(jīng)驗教訓

（一）內蒙古中小金融機構風險基本情況

近年來，受地區(qū)經(jīng)濟下行、內部治理薄弱、金融生態(tài)不佳等因素影響，內蒙古中小金融機構風險形勢嚴峻。部分機構因違規(guī)經(jīng)營及野蠻發(fā)展模式積累的風險陸續(xù)暴露，特別是包商銀行嚴重違法違規(guī)經(jīng)營形成巨額資不抵債，最后不得不由人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合接管后改革重組。除中小銀行外，內蒙古2家信托公司1家因屬“明天系”被接管，1家被采取監(jiān)管強制措施；2家法人證券公司中1家也屬“明天系”。

（二）內蒙古金融風險形成的原因分析

內蒙古金融風險高、化解難固然有經(jīng)濟基礎薄弱、產業(yè)結構單一、外向度不足、市場波動等外部環(huán)境因素，但“人禍重于天災”。按照習總書記“要善于從政治上看問題”的要求分析，政治層面的問題實為主因。

一是地方金融機構黨的領導弱化，黨的建設缺失。曾經(jīng)一段時間，地方金融機構對金融風險的危害性認識不足，認為即使出了風險中央金融監(jiān)管部門也會出手施救。思想上的誤區(qū)導致地方中小金融機構放松了黨的領導，地方中小金融機構黨委的日常管理流于形式，黨的領導弱化、黨的建設缺失，黨委紀委無法發(fā)揮作用，落實民主集中制原則更無從談起，包商銀行甚至由監(jiān)事長擔任黨委書記。對于這些不正常現(xiàn)象，地方主管部門也未能及時發(fā)現(xiàn)并加以制止和糾正。

二是內部治理失靈，經(jīng)營發(fā)展迷失方向。地方中小金融機構快速擴張的階段正是內蒙古經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，在過熱的經(jīng)濟浪潮中，這些中小金融機構普遍追逐暴利，偏離主業(yè)，內部治理混亂，違規(guī)經(jīng)營問題突出。在內蒙古的高風險機構中，權力無一例外都高度集中于董事長或理事長一人，“三會一層”制衡機制失效，董事會（理事會）淪為其實現(xiàn)個人目的的合法工具。由于公司治理形同虛設，內外部監(jiān)督制約缺失，業(yè)務和人員管理被少數(shù)人掌控，使違規(guī)違法行為得以一路綠燈、大行其道。政績觀的偏差助長高管亂作為之風，為追求利益不惜偽造業(yè)績，打著業(yè)務創(chuàng)新的旗號偏離服務實體經(jīng)濟主業(yè)。

三是金融腐敗惡化政治生態(tài)，助推風險擴散蔓延。信用風險作為金融機構面臨的最大風險，在股東和高管失去制衡的情況下，容易與違規(guī)違法和腐敗相關聯(lián)。包商銀行、農信系統(tǒng)高管帶頭與大股東合謀侵占機構資金，通過各種方式謀私，腐化干部隊伍。部分被“圍獵”和甘于被“圍獵”的金融監(jiān)管人員貪腐瀆職，給違法違規(guī)和舞弊行為提供了滋生土壤和寬松環(huán)境，教訓十分深刻。

四是地區(qū)經(jīng)濟轉型升級緩慢，影響金融風險化解。內蒙古經(jīng)濟發(fā)展曾長期依靠礦產資源，盲目追求經(jīng)濟高增長導致“塌方式”的涉煤腐敗，嚴重破壞地方政治生態(tài)和經(jīng)濟生態(tài)。由于經(jīng)濟結構轉型需要時間，新的經(jīng)濟增長點一時難以培育成型，致使地方財政捉襟見肘。一方面限制了金融風險化解的財政手段作用的發(fā)揮，另一方面不能充分為金融支持實體經(jīng)濟提供風險補償分擔保障，削弱了金融政策與財政政策的協(xié)同效果，形成了金融風險處置緩慢與金融支持實體經(jīng)濟能力不足的惡性循環(huán)。

（三）內蒙古中小金融機構風險化解中的主要困難

一是資本補充難。高風險中小金融機構股東持股動機異化，履行資本補充和承擔風險損失責任的意愿和能力不足。內蒙古缺乏具備實力并愿意入股中小銀行的戰(zhàn)略投資者，企業(yè)參股中小銀行積極性不高。

二是杜絕道德風險難。按照風險處置程序和相關規(guī)定，高風險機構處置前必須進行清產核資、嚴格問責，原有股東權益可能減值甚至清零，導致部分機構一方面呼吁政策支持，一方面對實質性的風險處置較為排斥，寄希望于政府幫助清收不良以減輕股東及高管責任，繼續(xù)維持表面穩(wěn)定獲得經(jīng)營收益。

三是抵債資產處置難。由于中小銀行抵債資產處置稅負較重，且無法享受全國性銀行的優(yōu)惠政策和試點資格，巨額長期未處置的抵債資產大量消耗資本。部分機構出于利益考慮，寧愿支付高額維護費用也不愿意進行資產處置。

四、構建完善地方中小金融機構監(jiān)管和風險防控長效機制的建議

（一）構建地方黨政金融風險處置責任體系

近年來，中央多次強調要強化地方黨政防范化解金融風險的屬地責任，從包商銀行風險處置經(jīng)驗看，地方黨政在應急維穩(wěn)、輿情管控、打擊犯罪、追贓挽損、協(xié)調出資中發(fā)揮了重要作用。鑒于地方黨政擁有豐富的政治資源和有力的工作手段，應推動出臺地方黨政金融風險處置責任制規(guī)定，明確各級地方黨政對本地區(qū)金融風險處置負總責，統(tǒng)籌金融風險處置，促進黨委與政府領導下的各部門與中央金融管理部門協(xié)同發(fā)力。

（二）提高金融監(jiān)管水平

深入開展監(jiān)管問責，通過嚴監(jiān)管倒逼金融機構落實責任，完善管理制度和風控體系，依法規(guī)范經(jīng)營。一方面應深化金融體制改革，從制度層面徹底鏟除滋生金融風險的土壤，提高金融違法違規(guī)成本。將金融監(jiān)管關進制度的籠子，督促監(jiān)管機構切實履行職責，完善功能監(jiān)管，強化行為監(jiān)管，完善監(jiān)管手段，豐富監(jiān)管工具，提升系統(tǒng)監(jiān)管的整體效能。另一方面應完善監(jiān)管體系，加強金融監(jiān)管協(xié)調、打造信息共享、政策互通、聯(lián)合懲戒的監(jiān)管協(xié)調機制。

（三）增強中央與地方工作合力

在金融風險處置實際工作中，對由中央金融管理部門審批監(jiān)管的高風險金融機構，金融管理部門應進一步加強與地方黨政的聯(lián)系溝通，及時通報風險狀況，提出處置建議，在明晰各方職責的基礎上形成合力，共同維護地方金融穩(wěn)定。對由地方金融管理部門負責審批監(jiān)管的“7+4”類地方金融組織，中央金融管理部門應做好政策指導，消除監(jiān)管真空，促進提高監(jiān)管有效性。要進一步健全市場化法治化的金融機構長效處置和退出機制，明確動用公共資金處置高風險機構的條件標準，完善損失分擔和問責機制，構建透明、公正的規(guī)則體系，增強地方黨政、金融管理部門和金融機構各方責任意識。

（四）補齊風險處置制度短板

加快建立市場化、法治化的金融機構有序處置機制，依法規(guī)范金融機構破產清算程序，中央金融管理部門繼續(xù)完善市場化處置方式和工具。對于能夠自救的，盡量推動其積極自救；無法自救的，應及時介入，盡量通過重組減少損失，降低市場沖擊；不具備重組條件的，依法退出市場。同時，應推動研究出臺金融機構破產法，制定重大緊急金融風險應急處置安排，明確金融風險處置資金來源和使用順序，建立風險處置問責機制，進一步明晰和壓實金融機構、地方政府、金融管理部門的風險處置責任。

（五）完善地方金融機構內部治理

把加強地方中小金融機構黨的領導和公司治理相結合，把黨的領導嵌入公司治理架構，形成權責透明、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制，充分運用黨的紀律約束彌補內控管理和外部監(jiān)管的不足，構筑收益與風險兼顧、長期與短期相結合的激勵約束機制，確保黨建責任與公司治理目標真正實現(xiàn)一致，使地方中小金融機構回歸正確和正常的發(fā)展軌道。發(fā)揮紀檢監(jiān)察、巡視巡察、審計等方面監(jiān)督作用，推動派駐紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、出資人監(jiān)督、審計監(jiān)督和機構內部問責等各類監(jiān)督有機貫通。深化清廉金融文化建設，加快培育以人民為中心的中國特色金融文化，增強從業(yè)人員的道德品德和職業(yè)操守。