內蒙古人才外流狀況及對策研究

《內蒙古發展要素外流破解機制研究》課題組

在所有影響發展的因素中，人才無疑是最具決定性的因素。深入實施新時代人才強國戰略，加快建設世界重要人才中心和創新高地，這是新時代人才強國建設的鮮明主題，也是當前和今后若干年人才強國建設的方向、任務、標的。十八大以來，內蒙古全面貫徹落實中央人才工作會議精神，深入貫徹習近平總書記關于做好新時代人才工作的重要指示精神，堅持人才引領發展的戰略地位，大力實施人才強區戰略。2020年制定了《關于構建“一心多點”人才工作新格局的指導意見》，有力地推動了人才引領發展戰略,推進了全區人才工作轉型升級、提質增效。

一、內蒙古人才工作取得的成績

黨的十八大以來的10年，是內蒙古認真落實習近平總書記關于人才工作重要指示精神的10年，也是大力推進“人才強區”戰略的10年，為自治區勾畫了人才發展藍圖，創新了人才發展政策，優化人才了發展環境，構建高層次人才引進、培養、激勵、服務長效機制。

一是人才工作體制機制進一步健全。以自治區《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》為總綱，推動廳局出臺12項配套政策文件，帶動盟市和高校、科研院所、醫院等用人主體制定各具特色的人才政策舉措，逐步形成了多層次的人才引育新格局，全方位的“1+N+X”特色人才政策體系初步形成。

二是人才工作思路理念進一步聚焦，“一心多點”人才工作整體思路得到深化。立足新時期人才工作新形勢新要求，以及內蒙古欠發達區情實際，自治區創新性地提出以首都、首府、黨管人才為中心的人才工作思路。通過扎實有力工作，著力構建“一心多點”人才工作新格局，力爭到“十四五”期末，新增人才資源80萬人，人才資源總量占人口比重達到全國平均水平。人才發展總體水平步入西部省區前列。

三是人才培養選拔質量進一步提升。明確了推進“一心多點”人才工作的8項重點工作計劃，以“草原英才”工程為抓手，各盟市“青城英才”“鹿城英才”“玉龍人才”等人才工程全面推開，多渠道多形式培養選拔人才。2010-2021年，累計選拔自治區層面“草原英才”1835名，優化了高層次人才隊伍。同時，培育自治區級產業創新創業團隊762個，高層次人才創新創業基地82個，人才引領支持項目93個，38人入選國家重大人才計劃。人才隊伍結構、布局和創新能力與自治區經濟社會發展需要逐步相適應。

二、內蒙古人才外流現狀

人才外流，特別是高端人才外流，是一個多年困擾內蒙古的問題。從20世紀八九十年代的“孔雀東南飛”，到近年來的“一江春水向東流”，內蒙古的人才流失一直比較嚴重。內蒙古的人才外流主要表現在兩個方面：

一是基礎性人才外流。內蒙古處于京津冀虹吸效應的輻射區，近十多年來，內蒙古參加高考總分在600分以上的考生絕大多數選擇到外省市上學，并且在畢業后很少回到內蒙古工作。另外，畢業的碩士以上學生更傾向于區外城市就業，由此導致基礎性人才大量流失。未來內蒙古在新一輪人才爭奪中面臨的形勢將更加嚴峻。隨著人口紅利消逝，人才價值日益凸顯。2021年中國最具人才吸引力城市100強顯示：人才吸引力指數排名中京滬深居前三，呼和浩特、鄂爾多斯、包頭分別為47、56、63。應屆生和碩士及以上人才更傾向往一二線城市集聚，人才流失傾向明顯。據統計，2021年自治區有1/3應屆生、碩士及以上人才將簡歷投向一線城市。

二是高端人才外流①李春林.走人才引領高質量發展的新路子[N].內蒙古日報，2020年08月20日第5版.。隨著全國高校之間人才競爭的日趨激烈，內蒙古人才流失現象十分嚴重②內蒙古政協委員馬占新：不斷優化內蒙古高校人才成長環境助力高層次人才成長[EB/OL]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1722817667044783100&wfr=spider&for=pc。這在一定程度上影響了內蒙古人才建設和自治區高等教育的發展。據課題組不完全統計，自治區每年正高級工程師、教授等領軍人才外流到區外的數量為100人左右。值得注意的是，隨著博士研究生的不斷擴招，雖然也有大量的人才流入，但是他們需要經過數十年的培養，方可成為正高級工程師、教授等領軍人才。

三、內蒙古人才外流原因

（一）創新環境不佳

建設科技強國，人才是關鍵，激發科研人員創新活力是重要支撐，這離不開優良的創新創業環境。對標全國創新驅動發展水平，內蒙古整體科技基礎、科技創新能力存在明顯差距。根據研發經費（R&D）投入強度可知，自治區的強度僅在0.7-0.9之間，而這僅是全國平均水平的1/3，存在明顯的短板。另外，2020年全區民營企業100強中有49家沒有研發投入，全區規模以上工業企業有研發活動的僅占10%，研發投入偏低，低于全國18個百分點。

（二）高校學科設置和學位管理制度不合理

內蒙古高等教育發展基礎薄弱，辦學質量相對偏低。全區現有高校54所，為全國高校數量的倒數第5。在全國高校第4輪學科評估中，內蒙古排名在全國倒數第6位，參評學科中沒有一個學科進入全國同類學科前10%，僅有2個學科進入前20%，進入前70%的學科只占全國總數的0.78%。差距主要體現在學科聲譽、科研成果和生源質量等方面。

（三）統籌使用激勵各類人才方面存在缺陷

內蒙古人才培養、科學研究、產業化協同發展相對脫節。例如，跨部門跨單位的合作度低，全區有限的平臺資源不能共享共建，有著深厚工作基礎、熟悉內蒙古區情的優秀中老年人才未得以充分發揮作用。如自治區的農科院、社科院、科學技術研究院等科研單位沒有研究生培養授權，相關科研人員也大多數不在學校帶研究生。

（四）科研成果轉化機制不夠健全

一是自治區內可以轉化為現實生產力的成果少，溯其源，成果轉化的利益機制不暢，法律和政策規定的內容難以落實。如《中華人民共和國專利法》明確規定，發明專利可以“從其約定”，即利用公共資源和條件所產生的專利，如果雙方事先有約定，可以從其約定。二是在科技合作中，事先對成果使用權、處置權、收益權沒有約定，無法進行成果轉化，甚至一些重大科技合作成果因排名前后長期爭執不下，影響合作。

四、破解內蒙古人才要素外流的重點思路和對策措施

（一）積極爭取差別化人才政策

首先，積極爭取在編制上給予松綁，允許內蒙古根據本地的實際情況確定本地區的編制指標或在現有的基礎上把編制總額上浮20%以上，并且允許在本地區內部調劑使用，便于在自治區的各個市縣區和部門行業實行差別化政策。其次，對內蒙古的高等院校、科研院所、醫療衛生機構等實施高級職稱比例適當放寬政策。最后，“破五唯”，堅持“以用為本”。允許內蒙古打破體制內外和所有制的限制，突破地區之間、城鄉之間以及干部工人身份之間的界限，形成不拘一格選才用人的良好局面。

（二）加大對學校學科和創新平臺建設的支持力度

首先，重點布局和特殊扶持高校“雙一流”建設。建議要緊密結合內蒙古地區的資源稟賦、產業發展和已有基礎，布局一批重點院校和重點學科，并實施特殊扶持政策，促其迅速發展壯大。其次，圍繞符合國家戰略定位和生態優先綠色發展大局，緊扣產業鏈供應鏈部署創新鏈，在內蒙古布局一批國家級的產業創新基地和科技創新中心，不斷提升欠發達地區科技支撐能力。如，國家級現代農業產業基地、種子研發基地、清潔能源基地、稀土研發中心、石墨烯研發中心、云計算與大數據研究中心、草原研究中心、蒙醫藥研發中心等。最后，加大人才待遇傾斜。針對內蒙古人才待遇遠低于發達地區的嚴峻現實，建議實行中央財政支持政策和國家人才工程傾斜政策，落實崗位與薪酬匹配制度。

（三）結對幫帶、共建共享，提升基礎創新和人才培養能力

首先，建設地區之間結對幫扶的合作關系。要繼續推動京蒙合作，并根據形勢任務要求，加大人才和科技、教育、文化、醫療衛生的對接，形成以北京為“一心”、呼和浩特市、包頭市、赤峰市、通遼市等為“多點”的人才工作格局。再比如，把“研發中心”“研究基地”建在中心城市，實現諸如研發在北京、上海、廣州、深圳等發達地區，轉化在內蒙古等。其次，加大高校之間結對帶培或結對幫帶共建。推動北京大學、清華大學、中央民族大學與內蒙古大學、內蒙古工業大學、內蒙古民族大學分別形成結對培帶共建關系，實現以強帶弱，既解決欠發達地區大學人才不足、創新能力不強等突出問題，也幫助和支持這些地區辦好大學，培養更多本地區留得住、用得上的各類人才。最后，推進科研院所對接合作。積極推動國家級科研院所、研發中心與內蒙古的地方科研院所、研發中心對接合作，發揮國家隊的傳幫帶作用，帶動和幫助欠發達地區科研院所、研發中心成長發展、產出高質量成果、服務地方經濟社會發展。

（四）堅持全國一盤棋，著力構建區域性人才開發區

首先，重點深化區域間的互認互聯互通、完善區域間的利益分享機制，推動人力資本“云共享”和“云聯動”，減少“搶人大戰”的內耗，推進“產業飛地”與“人才飛地”的協同建設，在區域一體化發展中實現“一心多點”的互動，全面推動人才開發。如“包頭·上海張江”科創飛地、“包頭·北京中關村”科創基地、浙江大學—北方稀土聯合研發中心暨包頭稀土研究院杭州分院。其次，進一步完善人才評價和激勵機制。體制順、機制活，則人才聚、事業興。向用人主體授權、為人才松綁，是人才發展體制機制改革的核心內容。黨的十八大以來，黨中央將人才發展體制機制改革擺在新時代人才工作的突出位置，健全以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系。制定實施《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，大力破解人才工作體制機制障礙。各地區各部門從完善人才管理制度、深化科研經費管理和科研項目管理改革、優化整合人才計劃等方面入手，著力在服務、支持、激勵上下功夫，把人才從各種體制機制束縛中解放出來，人才發展環境不斷優化，人才活力進一步增強。

（五）推進人才市場化，成立專門的人才引進機構

當前的城市“人才爭奪戰”實際上是政府直接出手搶人才，企業用人卻無所作為，是有違人才市場化體制機制改革方向的。而且有些人才也并不是政府可以直接引進的。因此，城市人才競爭愈演愈烈。而各地悄然興起“人才集團”新模式，正在成為人才競爭新的“秘密武器”。

根據先進地區的經驗來看，人才發展集團具備自身的優勢，能夠通過市場化和企業化運作，彌補政府引進人才的不足之處。2021年以來，武漢、廣州、青島、無錫、深圳、福州、長沙等地成立了各具特色的人才集團。2022年7月12日，內蒙古人才發展集團有限公司在包頭成立，這意味著包頭市人才工作市場化邁出重要一步。據不完全統計，當前各地建立的人才集團已達50多個。這些新成立的人才集團使命很明確，就是打造“城市HR”，充分發揮市場在人才資源配置中的決定性作用，最大限度激發人才創新創造創業活力，全面提升區域人才工作整體水平。

（六）以乳業、稀土、煤化工強勢產業為“心”，留住高端人才

2021年內蒙古發布《2021年內蒙古自治區重點產業急需緊缺人才需求目錄》。但是，這是一個根據產業確定的急需人才目錄，需要進一步明確更高層次的科技領軍人才引進計劃。根據內蒙古“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”的戰略定位，制定更高層次的高端領軍人才需求目錄。如“中國乳都”呼和浩特乳業領軍人才、“稀土之都”包頭稀土領軍人才、“中國煤都”鄂爾多斯煤化工領軍人才，在全國樹立起內蒙古的人才標識、品牌代言人。為全面貫徹落實中央和自治區黨委人才工作會議精神，構建更加開放的科技人才引育新格局。2022年6月15日，自治區科技廳發布了《科技人才激勵政策十五條》，這是“十四五”時期的人才工作的重要任務，有利于全面優化科技人才創新創業環境，激發科技人才創新創業活力。

（七）為外國高端人才創新創業開辟“綠色通道”

首先，落實外國人來華工作許可制度。為外國高端人才來內蒙古工作、創新創業開辟“綠色通道”，將外國留學生在內蒙古就業納入外國人來華工作許可管理范圍。重點引進“高精尖缺”外國人才，落實“告知+承諾”和“容缺受理”等便利服務，推進外國人來內蒙古工作許可屬地辦理。其次，通過加強與外籍高端人才的對話，建立人才定期聯系機制，把地方經濟發展的方針政策與外籍高端人才的想法結合起來，做到取長補短，才能為外籍高端人才提供更加精準的服務。最后，完善外國人才評價標準。制定內蒙古鼓勵性加分標準，將人才簽證發放范圍擴大為外國高端人才（A類）。對符合條件的外國人，簽發長期（5年）多次往返簽證，并可憑簽證辦理最長有效期5年的工作許可、申請工作類居留證件。