關注內蒙古邊境人口新特征 筑牢北疆安全穩定屏障

《內蒙古發展要素外流破解機制研究》課題組

一、內蒙古邊境地區人口變化特征分析

（一）邊境旗市區與人口基本概況

從邊境旗市區分布情況看，內蒙古目前擁有20個邊境旗市區，分布在包頭、呼倫貝爾、巴彥淖爾、烏蘭察布、興安盟、錫林郭勒、阿拉善四市三盟，其中呼倫貝爾擁有邊境旗市區最多，為6個；錫林郭勒與阿拉善緊隨其后，分別為5個和3個。東部地區邊境旗市區最多，為13個；中部和西部地區分別為2個和5個。從人口數量看，邊境旗市區人口最多的3個盟市為呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒，全部為自治區東部盟市，占邊境旗市區總人口數的比例超過63%。20個邊境旗市區中，20萬人以上的人口大旗只有一個，為興安盟的科爾沁右翼前旗，10-20萬人口的旗市有4個，分別為阿拉善左旗、滿洲里市、四子王旗、烏拉特中旗，其余邊境旗市區人口均在10萬以下。

（二）邊境地區總人口持續減少，男性人口下降更明顯

內蒙古邊境地區總人口數量自新中國成立以來至21世紀初進入快速發展階段，但后期出現低速發展階段，甚至出現人口負增長現象。從人口總量看，2020年，據第七次全國人口普查統計，內蒙古20個邊境旗市區總人口數量超過160萬，比第六次全國人口普查時19個邊境旗市區（扎賚諾爾區當時隸屬滿洲里市）減少20萬以上。從旗市區情況看，對比六普和七普數據，2010-2020年，內蒙古20個邊境旗市區中僅有4個旗市人口為增加，分別是額濟納旗、阿拉善左旗、新巴爾虎右旗、二連浩特市，每地增加人口平均不足3000人，其余邊境旗市區人口數量均為減少，人口數量減少在萬人以上的旗市區為8個，人口數量減少最多的是四子王旗和阿爾山市。從人口性別看，對比六普和七普數據，10年間內蒙古20個邊境旗市區男性人口減少比女性多近一倍，2020年，邊境地區男女性別比約為1.076，仍高于全區比例1.042。

（三）邊境鄉村人口大幅減少，邊境城鎮人口微增

從城鄉人口結構看，據第七次全國人口普查統計，2020年內蒙古20個邊境旗市區城鎮人口超過108萬，僅比2010年增加約1.1%，鄉村人口則明顯大幅減少，10年間減少約30%，邊境旗市區平均城鎮化率提高了將近9個百分點，已接近全區常住人口城鎮化率67.48%。從旗市區情況看，對比六普和七普數據，20個邊境旗市區的城鎮化率均有不同程度的提高，提升幅度最大的為四子王旗、阿巴嘎旗、烏拉特中旗。據七普數據，2020年，20個邊境旗市區中城鎮化率最高的市區為滿洲里市、扎賚諾爾區、二連浩特市，而城鎮化率最低的地區為科爾沁右翼前旗、四子王旗、達爾罕茂明安聯合旗。

（四）邊境地區漢族人口下降明顯，東部少數民族比例更高

從人口的民族構成看，內蒙古邊境地區少數民族比例超過30%，遠高于全區少數民族比例21.62%，多民族集聚融合的特征更加明顯。七普數據顯示，2020年內蒙古20個邊境旗市區漢族人口相比2010年減少超過20萬，下降約16%，而少數民族人口同期只減少了約2萬人，下降不足4%。從旗市區情況看，七普統計顯示，2020年內蒙古東部邊境旗市區的少數民族比例，遠高于中西部邊境旗市區，中西部7個邊境旗市區的少數民族比例，均在30%以下，少數民族比例最高的邊境旗市區則為新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、東烏珠穆沁旗、蘇尼特左旗，全部為東部旗市區。

（五）邊境人口受教育水平相對較低，但教育結構逐步優化

從人口受教育程度看，七普統計，2020年內蒙古20個邊境旗市區大專以下人口比例最高，占邊境旗市區總人口比例超過78%，本科學歷人口比例最低，僅占約7%，低于全區平均水平。2010-2020年，邊境旗市區人口教育結構逐步優化，高學歷人口比例有所提升，大專人口比例由約6%提高到超過9%，本科人口比例由不足3%提高到超過7%。從旗市區情況看，除阿拉善盟外，其他盟市所屬的邊境旗市區人口大專與本科學歷人口比例均在20%以下，而阿拉善盟所屬的阿左旗、阿右旗、額濟納旗三地大專與本科學歷人口比例均超過20%。

（六）老年人口比例上升較快，部分邊境旗市區老齡化程度嚴峻

從各年齡段人口分布看，2010-2020年，內蒙古20個邊境旗市區0-14歲人口比例下降0.7個百分點，15-64歲人口比例下降5.1個百分點，65歲及以上人口比例卻上升5.8個百分點。總體上看，邊境旗市區青壯年人口群體依然占據主體地位，但人口老齡化程度進一步加劇，不過仍低于全區65歲及以上人口占比13.1%的平均水平。從旗市區情況看，據七普數據，2020年人口老齡化程度最嚴重的邊境旗市區為達爾罕茂明安聯合旗、四子王旗、扎賚諾爾區，65歲及以上人口比例均超過15%，明顯高于全區平均水平。

二、內蒙古邊境地區人口變化對經濟社會發展的影響

一是削弱穩邊固防的群眾力量。居住在邊境沿線的群眾，是加強邊境管理、戍邊固防的有力保障，但目前我區邊境地區總人口持續減少，其中青壯年人口流失狀況更加嚴峻，可能會對守邊固防造成一定的影響。

二是削弱地區經濟增長后勁。從人口年齡結構變動趨勢看，老齡人口占比呈持續上升趨勢，反映出邊境地區人口紅利呈持續減少。由于人口數量下降，老齡化壓力進一步加大，將導致勞動力供應不足，特別是對勞動密集型行業產生一定影響。同時，領取退休金和養老金的人口將不斷擴大，醫療需求激增，將推高政府社保支出，加重財政負擔。

三是制約社會事業更好發展。伴隨著人口及人才流失，邊境地區的醫療衛生、教育等社會事業發展將受到一定制約，醫療人才匱乏與老齡化帶來的醫療需求激增的矛盾將進一步凸顯，成為制約醫療衛生事業發展的核心因素，同時也會造成教師隊伍流失嚴重，招錄困難進一步加劇，教師隊伍老化等因素，無法滿足邊境地區教育事業發展的需要。

四是導致鄉村基層組織老化和弱化。邊境地區本身就存在生源不足、教育投入偏低的問題，為了維持基礎教育，提高教育資源利用率，某些地區不得不實行合村并校，鄉鎮中小學撤并，部分青少年被迫擇校就讀，這在某種程度上進一步加劇了年輕人口外出求學和打工，從而導致邊境地區村委會、社區等基層組織人力資源缺乏，難以滿足治邊控邊和鞏固脫貧攻堅成果的需要。

三、促進邊境地區人口安全與發展的幾點建議

（一）聚焦邊境人口安全，以科學手段管理人口

一是要從戰略高度重視內蒙古邊境人口安全問題，內蒙古邊境人口安全對戍邊固防、社會穩定、經濟發展意義重大，因此加強邊境人口管理十分必要，建議聯合公安、衛生健康、人才、教育、民族宗教等部門設立邊境地區人口安全專門機構。二是加強頂層設計，加快邊境地區人口安全與發展規劃的制定與實施，綜合邊境地區社會、經濟、文化等各種因素，建立邊境地區“人口信息數據庫”，對人口進行動態監控，全面跟蹤、掌握邊境地區人口數據，定期分析邊境地區人口變化狀況及趨勢，制定可行的目標管理體系，整理出詳實的人口資料。三是建立邊境地區人口安全水平狀況評估制度，科學合理設計邊境地區與人口安全相關的指標體系，依照指標體系定期對邊境人口形勢進行科學評估分析，進一步完善邊境人口安全預警機制，及時發現人口安全隱患，優化人口布局，推動邊境地區人口穩定增長。

（二）發揮特色產業優勢，以經濟發展集聚人口

一是發揮綠色有機農畜產品優勢，推動“原字號”深度開發，大幅提升農畜產品附加值，加大對勞動密集型企業的培育和引進力度，大力發展以林下產品、沙漠產品為代表的特色加工產業，實現以產業聚人氣。二是充分發揮北方邊境地區夏季涼爽宜人、空氣清新、遼闊壯麗的氣候環境優勢，以溫泉療養、馬術培訓、森林氧吧等休閑康養新業態，吸引人口進行候鳥式和季節性的遷徙、居住和消費。三是轉變思維，以發展眼光看待和解決問題，積極發展冰雪產業，變冰為寶，化雪成金，將邊境地區“冬季漫長寒冷”的劣勢轉化為優勢，讓冰天雪地變成金山銀山，實現“靠寒吃寒”。四是充分發揮內蒙古向北開放重要橋頭堡的戰略地位優勢和在中俄蒙經濟走廊建設中的紐帶作用，打造充滿活力的沿邊開發開放經濟帶，積極推進面向俄羅斯和蒙古地區的交通物流樞紐建設，持續推動口岸產業加工基地建設，加快延邊實體經濟發展和經貿往來。

（三）加快體制機制創新，以優厚政策吸引人口

一是通過高工資和福利留住吸引人口，以按服務年限遞進提升艱邊補貼等形式，持續提高邊境地區的工資福利待遇，擴大邊民補貼的發放范圍，提高發放標準，提升邊民生活質量。對于進駐邊境區域的企業提供就業補貼，以投融資、工商、稅收等方面的政策優惠，吸引人口和產業聚集。二是多措并舉加強人才招聘與引進力度，在引進人才時重點以德才兼備為準繩，注重人才的個人發展與價值體現，使其能留得住、用得好、形成歸屬感，采用定向培養、協議服務、征信約束等形式向邊境地區輸送亟需的醫療、教育及其他特殊人才，提高人才隊伍穩定性。三是由“鼓勵生育”向“激勵生育”轉變，加大邊境地區生育補貼和稅收減免力度，對符合條件的多子女家庭給予高中階段學費減免、區內大學降分錄取等支持政策，為邊境地區育齡女性提供更加寬松優厚的產假、二孩補貼、生育保險制度，激發多孩生育意愿，提高邊境地區人口出生率。

（四）改善居住就業環境，以良好氛圍留住人口

一是完善邊境地區農牧區基礎設施建設，著力提升社會公共服務水平，尤其在教育、醫療、文體方面加大對邊境農牧區社會公共事業的投入，推動公共服務“軟硬兼施”，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。二是加強沿邊重點鄉鎮政策支持，推進“美麗邊境線”建設，圍繞“創新探索，因地制宜，分類施策，突出特色”，重點建設一批邊境特色新型小城鎮，著力培育供給側邊境小鎮經濟，與美麗鄉村建設形成有機銜接，在抵邊一線集中建設一批新村，使其成為邊境線上重要發展節點。三是支持農牧民創業創新與農牧民工返鄉創業，推動鄉村農牧業與服務業融合發展，積極拓展休閑農牧業與鄉村旅游等業態的增收和就業渠道，解決農牧民就近就地就業創業難的問題。

（五）積極應對老齡化，以長效機制穩定人口

一是從邊境地區人口老齡化問題的實際出發，加快推進邊境地區養老社會保障體系建設，加大政策和資金扶持力度，提升社會養老服務功能水平，確保政策的長期性與穩定性。二是進一步加大對養老院、福利院的資金投入，改善老年人生活基礎設施，提高老年人生活水平，增加養老方面的醫療財政支出，針對老年人會面臨的突發性疾病，做好應急措施。三是積極布局老齡產業，加快推進智慧養老服務建設，形成新的經濟增長點，挖掘低齡老年人口的人力資源，加快發展“銀發產業”，積極推進“智慧用老”，利用老年群體知識、技能和經驗豐富的優勢，開發更多適合老年人的工作崗位，做到“老有所為”。