我國居民貧富差距問題的生成邏輯及治理之策

姜 力

自上世紀90年代中期開始，我國居民的貧富差距迅速擴大，基尼系數很快超過了警戒線。近些年通過對貧困人口的大力扶持，絕對貧困人口已經不多，但還有相當規模的群體處于貧困邊緣，貧富差距依然懸殊,直接影響到共同富裕目標的實現。破解這一難題，首先要弄清成因，明確貧富差距過大的生成邏輯，進而尋求關鍵破解之策。

一、我國貧富差距問題生成的邏輯起點和邏輯條件

（一）邏輯起點：經濟體制改革

居民貧富差距過大問題雖然始于上世紀90年代，但其邏輯起點則是上世紀70年代末開始的經濟體制改革。這是時間的起點，也是成因的起點。當時，為了改變生產力水平低、物質產品匱乏、城鎮就業困難、社會普遍貧困的經濟狀況，為了激發經濟發展活力，最終實現共同富裕，以十一屆三中全會為開端，黨的工作重心轉移到經濟建設上來，提倡一部分人、一部分地區先富起來，改革傳統的計劃經濟體制。其中，農村家庭聯產承包責任制的推行和非公有制經濟的發展，率先打破了傳統的平均主義分配模式，個體之間的貧富差距開始拉大。之后，繼續推行的一系列改革舉措，進一步拉大了貧富差距。自上世紀90年代中期開始，收入基尼系數超過了警戒線，我國居民間貧富差距迅速擴大。

（二）邏輯條件：市場化環境下個人資源稟賦的差異和外部環境的失范

我國貧富差距問題是在不斷深化的市場化環境下，以個人資源稟賦的差異和外部環境的失范為邏輯條件形成的，集中體現在個體的生產要素占有、社會秩序、政府再分配等方面。

第一，生產要素占有的個體差異導致要素收入的差距。經濟領域中一系列政策制度的變革，推進了計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，市場體系和市場機制得以培育發展。擁有不同數量和質量的生產要素的市場主體，在供求、競爭、價格等市場機制的作用下，其要素收入必然存在差距。缺乏人力資本和物質資本、僅僅擁有簡單勞動力或收益微薄的農村承包地的個體，無論是自主勞動經營，還是受雇于他人，在市場競爭中只能獲得較低收入。與此同時，在數量或質量上擁有優勢人力資本或物質資本的個體，抗風險能力比較強，生產要素配置效率比較高，容易得到更多的市場進入機會，容易獲得更高收入。在過去一個時期，投資于資本市場、房地產市場、礦產資源領域的物質資本得到了最大程度的增值，財產增值收益成為我國貧富差距擴大的一個重要部分。

第二，前期的社會秩序失范加劇了貧富差距問題。在市場化進程中，諸多領域治理之策失范，導致一定程度的社會秩序失范，公平公正遭受損害，權力、暴力和欺詐等斂財手段橫行一時，進一步加劇了貧富差距。首先表現為公權力在不同層次分配領域的運作過程，往往不夠公開透明，缺乏標準和規范，自由裁量權大，權力的監督約束弱化。這使公權力在市場化環境下異化為個人的權力資本，公職人員通過貪污、設租尋租或者以權經商等途徑實現權力資本的增值。另外，在權力失范的同時，規范市場經濟秩序及其它方面社會秩序的制度也不夠完善，而且治理事權分散，治理缺位、虛位，這為不法者以暴力、欺詐等手段攫取財富提供了機會。其中，憑借官員庇護和暴力威脅而結成的黑惡勢力，通過敲詐勒索和不法經營而攫取的暴利，不亞于公職人員的權力資本收益。總之，這些人獲取的灰色收入和不法收入中，相當一部分是侵蝕國家、集體乃至個人財富的所得，一些弱者因此而貧困或更加貧困。

第三，前期的政府再分配功能失調放任了貧富差距問題。在體制轉型中，再分配政策制度沒有及時得到調整，導致其利益調節功能失調，未能有效縮小貧富差距。無論是再分配政策制度的設計還是實施，都沒有充分利用轉移支付和稅收手段來平衡貧富差距。在轉移支付方面，對經濟弱勢群體的扶持力度不夠大，還存在著某些“逆向調節”。由于城鄉二元結構體制，城鄉居民公共服務的供給沒有實現均等化，城市戶籍居民獲得的公共服務多于農村戶籍居民。由于社會保障的人群化制度模式，體制內高收入群體的社會保障待遇高于社會低收入群體，而且大量進入退休年齡的體制外人員沒有基本養老保險。一些需要救助的貧困者，因為社會救助標準偏低，或因救助資金、財政扶貧資金被截留挪用和貪污侵占，而難以擺脫貧困。在稅收方面，由于稅制設計和稅收征管環節的漏洞，缺少對富有者存量財產征稅的稅種，缺少收入行為陽光化的監控手段，缺少稅務部門與相關部門的信息溝通，使得收入來源多元或隱蔽的高收入者偷逃漏稅現象普遍存在，一些富有者的收入和財富游離于國家稅收調控之外。

二、我國貧富差距問題的邏輯核心：治理之策失調

在任何一個時代、任何一個經濟體，都存在著個人條件的差異、地域環境的差異和制度的人群傾向性，因而個人擁有的財富有所不同，社會貧富差距在所難免，但貧富差距程度卻明顯不同。計劃經濟體制下的我國貧富差距很小，當今實行市場經濟體制的經濟體也并非都是貧富差距過大，市場經濟體制下的一些發達國家的貧富差距也可以保持在合理區間，而轉型期間的我國以及一些發展中國家卻出現了貧富差距過大問題。顯然，經濟體制與貧富差距過大沒有必然的因果聯系。深層原因在于分配規則尤其是法律層面的分配規則是否健全、是否公正合理、是否有效實施。實際上，貧富差距在合理區間的經濟體都有有效的制度或法治來保障財富比較公正地分配，而貧富差距過大的經濟體都存在著分配制度失范的問題，更存在著法治失范問題，難以保證財富公正分配。

轉型期間的我國，無論是既有的政策法制規范，還是某些政策法制規范的缺失，其影響都貫穿于各分配層面和貧富差距問題形成的歷史進程中。我國不僅存在著政策法制規范不夠明確具體、有失公平、執行不力的問題，也存在著法律規范一度嚴重缺失的問題，更多的是通過不夠剛性、不穩定的政策法規規章來影響個人財富分配。即使目前，這種情況依然一定程度上存在。然而，在以自由競爭、追求個人利益最大化為特征的市場經濟環境中，面對不斷深化的市場化經濟活動和自主化社會活動，政府對社會各利益主體及其利益分配的掌控就顯得力不從心。一方面，主要由個人素質弱勢導致的初次分配層面的貧困，因再分配層面的治理之策失范而未得到妥善解決，甚至存在一定程度的逆向調節，進一步加劇了貧富失衡。另一方面，治理之策失調導致權力失控、市場失序和財富再分配失調，非法獲利行為得不到有效震懾遏制，一些有悖公平公正的攫取財富行為游離于國家管控之外，進而給一部分人提供了巨大致富空間。結果是弱勢群體的經濟利益因得不到有力保障而貧困，強勢群體在侵蝕他人利益和公共利益的基礎上攫取暴利而富有，并成為財富分配不公和貧富差距過大的主要原因。

三、破解我國貧富差距問題重在法治完善

如果利益由權力和資本來主導分配，受損的只能是弱者。要改變強者擁有特權而弱者無權的狀況，就要加大有利于分配公平的制度供給，消除分配不公的制度根源，通過強有力的政策和法制規范來平衡強者與弱者之間不平等的權利義務關系。同樣，要實現由貧富差距差距過大到貧富差距相對合理的轉變，將貧富差距控制在社會能夠承受且有利于激發個體創造財富的區間，必須完善、規范治理之策。然而，從前相當一段時期，我國分配關系調整的治理之策，主要以執行力低于法律的黨和國家的政策形式出現，法律制度供給不足。因此，今后除了政策的不斷完善和落實，更要把完善法治作為重點，進一步提升法治理念和法治建設，讓法律在保障個人收入分配公平中發揮重大作用。既要在公正平等原則的基礎上，修訂原有各類規范的不當之處，增強其科學性和可操作性，又要增加新的規范，還要將更多事關財富分配的政策法規上升到法律層次，更要強化執法程序和執法力度，嚴厲打擊攫取非法個人收入的行為。要重點完善以下幾方面法治建設。

（一）以法治保障公共財政向貧困人口傾斜，提升其生活水平和脫貧能力

依法強化各級政府對貧困人口的扶持力度，經濟貧困與能力貧困標本兼治，輸血式扶持與造血式扶持并舉。對于經濟貧困，除了規范和加大社會救助制度外，重點是打破城鄉界限、區域界限和職業界限，切實建立全國統一的全覆蓋、保基本、可流轉接續的社會保障體系，改變社會保險的地方化、人群化的制度模式。中央承擔社會保障的主要責任，財政轉移支付向經濟落后地區傾斜，財政投入向貧困人口傾斜，提升貧困人口的各類社會保障程度，保障貧困人口全部納入社會保障體系。對于能力貧困，除了加強貧困人口的基礎教育扶持，更要加大貧困人口職業技能教育的法治建設，確保財政投入有保證、有針對性、有實效地為貧困勞動者提供免費的教育培訓，提高其基本素質和技能，進而提高收入水平。

（二）以法治約束公職人員以權謀私行為，減少公共利益流失和腐敗收益

依法規范權力的行使范圍、運行程序、運行標準，最大限度推進公共權力公開透明，科學規范國有企事業單位管理者的權力，控制單位“內部人”行為。除了完善已有的法律，還應該盡快制定《財政監督法》《公共投資法》和《轉移支付法》，加強政府財政支出行為的法律責任制約，以防政府掌握的財政資源異化為公職人員的私人利益；盡快制定《特許經營權法》，以防特許經營權的濫用。此外，要加強對與分配有直接關聯的其他公權的法律約束，如土地征收權、房屋強制拆遷權、某些重要商品和服務的政府定價權等。

在既有的法律法規基礎上，要以法治對權力監督具體化、系統化，并通過強化人大監督、民主監督、審計監督、行政監督、司法監督、社會監督和輿論監督的法治保障，對權力形成全方位、全過程監督。

（三）以法治監管投資者和經營者的不良市場行為，減少財稅流失和不當收益

在政府簡政放權的同時，市場監管要由行政監管為主轉向法治為主，強化市場監管方面的法治建設，形成完備的法制體系、高效的執法監督體系、有力的法治保障體系，提高法制規范的可操作性和執法力度，解決監管事權分散、監管缺位虛位的問題。其中，主要著力點是整合監管主體。根據監管執法機構和職能職責的統籌配置，對市場監管領域的綜合執法主體、綜合執法權限、權力種類、權力大小和執法程序等做出適應性的法律規范調整。相對集中監管權，推進綜合監管，加強監管聯動，構建政府之間、部門之間跨界協調合作機制，建立互聯、互通、互享的信息數據庫，開展跨部門、跨領域、跨區域的聯合監管。

在法治建設基礎上，依法對各類要素市場及產品市場進行監管，依法對經營者各類市場行為、投資者的投資與交易行為進行監管。嚴厲查處、懲罰不正當競爭行為、壟斷行為、侵犯消費者權益行為、偷稅騙稅行為，進而遏制企業經營者和投資者謀求的不當利益。

（四）以法治調控富有者的財富，增強扶持貧困人口的財政能力

完善稅制設計，通過稅法調節不合理的高收入。健全財產稅法體系，對富有者較高數額的存量財產及其轉移的財產開征不動產稅、遺產稅和贈與稅，提高主要來自富有者的投資性收入稅負，從而彌補個人所得稅對財產流量調控過程中的不足。擴大消費稅的征收范圍，擴大消費稅稅基，將消費稅負最終轉嫁到奢侈品消費者身上，從而平衡收入差距。

加強對高收入群體的收入和財產監控的法治建設，全面監管高收入群體的偷逃漏稅行為，并加大懲罰力度。建立統一的高收入者電子信息檔案庫，保證收入來源和數額等信息的真實性，從而強化稅務部門對高收入者所得稅的監管。同時，建立完善第三方信息報告制度，稅務部門與銀行、市場監管、海關、房管、證券、司法等部門加強信息溝通、協同配合，以此解決稅務部門對高收入群體監管的信息不對稱性。另外，減少現金交易，擴大信用卡和支票收付體系，從而將收入來源多元或隱蔽的高收入者完全納入征管視域。