全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業三重挑戰下的中國社會保障

席 恒

作為以確定性應對不確定性的社會保障制度，自誕生以來為人類防范各類不確定性風險發揮了十分重要的作用。但剛剛過去和正在經歷的2021和2022年，全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業等不確定性風險的不斷增加，對人類的社會保障制度提出了嚴峻的挑戰。全球新冠肺炎疫情作為全球突發公共衛生事件，在危及世界人民生命健康的同時，對于各國的經濟發展也發起了近乎毀滅性的沖擊；超級老齡化減少了勞動力的供給，為世界經濟持續發展蒙上了一層陰霾，同時也挑戰了現收現付制的社會保障運行模式；新型就業在給世界帶來了一定的繁榮與新的經濟增長點的同時，其反傳統的用工模式卻使得其從業者的社會保障問題日益突顯。社會保障制度如何應對日益增加的不確定風險，是當下全球各國政府面臨的共同挑戰。

一、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業三重挑戰下的世界與中國

（一）全球新冠肺炎疫情中的世界與中國

2020年全球新型肺炎病毒大流行是人類抗疫史上前所未有的全球性突發公共衛生事件。全球新冠肺炎疫情在世界各地的蔓延對人們的生命安全、生活、生產以及就業等各個方面都造成了重大持續的沖擊。

據世界衛生組織統計數據顯示，截至2021年11月17日，全球新冠肺炎累計確診病例2.54多億例，累計死亡病例511余萬例。①WHO, WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard, https://covid19.who.int/, 2021.中國確診病例9.8余萬例，累計治愈出院病例9.25余萬例，累計死亡病例4636例。②《截至11月17日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛生健康委員會官網：http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202111/f751ac20513741e8bd2849c08198416c.shtml，2021年11月18日。全球新冠肺炎疫情不僅影響人類死亡水平、降低預期壽命，對生育也造成了強烈沖擊。③張翠玲等：《新冠肺炎疫情對中國出生人口變動的影響》，《人口研究》2021年第3期。這已嚴重損害世界各國人民的生命安全與身體健康，更是成為抑制世界人口健康增長的不利因素。

聯合國報告顯示，全球新冠肺炎疫情抹去了十年全球發展成果。2021年發布的《聯合國秘書長可持續發展目標進展報告》顯示，全球新冠肺炎疫情大流行造成2020年全球有1.19億到1.24億人的生活陷入貧困，導致極端貧困率從2019年的8.4%上升到2020年的9.5%，這是同一代人中首次上升。國際勞工組織（ILO）估計有2.55億個全職工作崗位的流失，并預計2021年將損失9000萬個（基準）或1.3億個（悲觀情景）全職同等工作崗位。

在面對全球新冠肺炎疫情的沖擊時，任何國家和個人都難以獨善其身。據國家統計局公布,2020年2月中國城鎮月度調查失業率創2018年1月以來最高記錄6.2%。2020年中國全年城鎮新增就業1186萬人，比上年少增166萬人。年末全國城鎮調查失業率為5.2%，城鎮登記失業率為4.2%。全國農民工總量28560萬人，比上年下降1.8%。④國家統計局：《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202102/t20210228_1814159.html，2021年2月28日。此次疫情對中國勞動力市場中各就業群體產生了不同程度的影響，主要受到沖擊的就業人群是餐飲、旅游、教育等第三產業的從業者，以及部分非正規就業的老年人群與進城務工的農民工群體。在大流行階段失業人口數量激增，中國勞動力市場初顯就業人群的結構性變化。

（二）超級老齡化中的世界與中國

自1864年法國65歲人口首次超過總人口的7%以來，人口老齡化逐漸成為發達國家、發展中國家、甚至全球社會日益關注的話題。“作為生產力發展和社會進步最具綜合意義的指標”，⑤鄭功成：《實施積極應對人口老齡化的國家戰略》，《人民論壇·學術前沿》2020年第22期。人口老齡化既是人類進步的標志，也是各國經濟社會發展面臨的重要挑戰。因為在人類壽命延長的同時也對生產人口造成了一定的負擔。據世界銀行統計，全球65歲及以上人口比重于2002年突破了7%。目前，全球65歲及以上人口比重占總人口的9.32%，達到7.2億人。在世界194個有統計數據的國家和地區中，有88個國家或地區處于老齡化社會。

早在1999年,中國就步入老齡化社會，中國是目前世界上老年人口最多的國家。據第七次人口普查結果顯示，中國60歲及以上人口達2.64億人，占比18.7%，65歲及以上人口1.91億，占比13.5%。與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點。31個省份中，除西藏外，其他30個省份65歲及以上老年人口比重均超過7%，其中，12個省份65歲及以上老年人口比重超過14%。①《第七次全國人口普查公報（第五號）——人口年齡構成情況》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html，2021年5月11日。

按照人口比重的標準衡量，中國目前處于老齡化社會（65歲及以上人口占總人口比例7%—14%），但是中國的老年人口規模世界最大、老齡化發展迅速、老齡化先于現代化（未富先老、未備先老）等特征使中國社會面臨超級老齡化的挑戰。

（三）勞動關系變局與新型就業發展中的世界與中國

近十幾年來，以人工智能、大數據、區塊鏈、云計算等為代表的新經濟技術正在重塑世界社會經濟格局。新經濟技術在市場交易中，能夠降低信息搜索與溝通成本、大規模自動化會減少企業對低技能勞動力的需求，同時像第三次工業革命一樣創造了一系列新型就業機會。②Hans-Horst Konkolewsky, "Digital Economy and the Future of Social Security," Administration, 2017, 65(4).這種新型就業主要指，以網絡平臺為基礎，以獨立自主且有特定能力的勞動者為主體，以碎片化任務為工作內容，工作時間、地點、方式靈活，最大程度實現供需匹配的新型就業模式。

在美國，據Staffing Industry Analysts（SIA）2019年的報告顯示，2018年美國的新型就業參與人數達5300萬人，占美國勞動力的34%，新型就業的規模達到1.3萬億美元。由歐洲服務業工人聯盟、歐洲進步研究基金會、赫特福德郡大學于2018年開展的一項研究顯示，意大利、德國、英國等歐洲主要國家分別約有200萬、140萬、130萬新型就業者。據估計，印度擁有1500萬新型就業從業者，2019年韓國約有50萬名新型就業從業者；日本最大的在線人才平臺Lancers的報告顯示，2018年日本新型就業從業者人數約為1100萬人。而在中國，根據《中國共享經濟發展報告（2021）》顯示，共享經濟中的服務提供者，即新型就業人員達8400萬，同比增長約7.7%。人力資源和社會保障部相關數據顯示，目前個人經營非全日制以及新就業形態等靈活就業規模達到2億人。③《共享經濟服務提供者約8400萬人，相關政策措施密集出臺推動新就業形態積極發展》，國家發展和改革委員會官網：https://www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/jysrsbxf/202109/t20210924_1297404.html?code=&state=123，2021年9月24日。從現有的數據來看，中國是世界上新型就業市場規模最大，吸納勞動力最多的國家。

這些新型就業的大量產生，引起了從業者勞動關系的巨大變化，使傳統的雇傭勞動關系不斷弱化，甚至出現“去勞動關系”，形成“無雇主社會”狀態。新型就業所引起的勞動關系的變化，直接挑戰了自德國俾斯麥以來以穩定的雇傭勞動關系確定社會保險關系的傳統社會保險模式。

在我們剛剛經歷的2021年和正在經歷的2022年中，全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業對世界和中國的三重挑戰，也產生了進一步的疊加效應。首先，在全球新冠肺炎疫情中老年人群更容易成為易感人群，致使其患病率和死亡率增加。同時，疫情致使婦女失業率和貧困率急劇上升，由此帶來的失業風險和收入下降等因素，抑制其生育意愿，由此導致出生人口的變動，④A. Aassve, et al., "The COVID-19 Pandemic and Human Fertility," Science, 2020, 369(6502).這進一步加劇了人口老齡化程度。其次，全球新冠肺炎疫情的暴發將一部分傳統勞動者擠出到新型就業市場，加快了新型就業者規模的擴大速度，使其暴露在變化社會的不確定性風險之中，加之其戶外勞動性質和流動性特征，在疫情發生時更容易受到傷害。再次，超級老齡化和全球新冠肺炎疫情加劇了老年群體的收入降低風險，致使一部分老年人在退休后還從事一定的靈活性工作以彌補生活所需，從而增大了這部分老年群體對疫情的感染風險。最后，全球新冠肺炎疫情對世界經濟的長期影響、超級老齡化和規模不斷增長的新型就業者對各國人口結構和勞動力結構必將產生不同程度的影響。而這種在全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業風險傳遞過程中形成的風險疊加效應，進一步加劇了各國社會保障的脆弱性。

二、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業三重挑戰對中國社會保障的影響

（一）全球新冠肺炎疫情下的中國社會保障

1.疫情凸顯了社會保障項目覆蓋人群不全面、權益保障不充分的制度缺口

囿于疫情暴發的復雜特性與中國當前經濟發展水平，這場疫情在短時間內凸顯了中國社會保障項目覆蓋不全的制度缺口，存在“漏出群體”。①王震：《新冠肺炎疫情沖擊下的就業保護與社會保障》，《經濟縱橫》2020年第3期。如限制人員流動的抗疫舉措致使一部分從業者陷入收入降低、保障不充分，甚至失業的生存困境，但部分地方政府政策未將這部分群體納入到社會救助等項目的幫扶對象范圍中。此外，疫情期間新經濟的蓬勃發展加快了新業態從業者的發展速度，這部分勞動群體因“去勞動關系”的就業性質，參加社會保險不充分。同時，因各地社會保險關系轉移接續的制度壁壘，造成部分流動勞動者社會保險權益不可攜或不完全可攜，致使其部分社會保障權益和福利流失。

2.疫情加劇了社會保險基金收支矛盾

疫情的暴發及政府應對疫情的相關政策加劇了社會保險基金的收支矛盾。一方面，疫情對勞動力市場造成了嚴重的沖擊，企業對勞動力需求迅速減少、勞動力流動停滯，部分企業停產，這在一定程度上弱化了企業和勞動者的繳費能力。部分勞動者陷入失業困境，因此繳費人數減少、繳費基數降低，進而造成社會保險基金當期收入減少。同時，為應對疫情對勞動力市場的影響，中央和各地方政府實施了一系列“減降緩免返”的階段性社會保障組合政策，同樣減少了社會保險基金的收入。另一方面，疫情期間社會救助、養老保險、醫療保險、失業保險等資金的支出又有所增加。疫情后基金收入能力的恢復存在一定的時滯性，②杰弗里 W.S. 岡本：《新冠疫情后中國的經濟增長：深化改革并推動經濟再平衡》，國際貨幣基金組織官網：https://www.imf.org/zh/News/Articles/2021/09/23/sp092221-Chinas-Post-Pandemic-Growth-Deepening-Reforms，2021年9月23日。不僅影響當期基金的收支，還會持續影響未來基金的積累。③封進、趙發強：《新冠肺炎疫情對中國城鎮職工養老保險基金積累的影響》，《社會保障評論》2021年第1期。

3.疫情倒逼社會保障公共服務供給質量提升

此次疫情在一定程度上加快了社會保障公共服務信息化、數字化水平的提高。部分地方政府為減少人員流動與聚集，避免社會保險業務見面辦理，運用掌上辦、指尖辦等信息化公共服務供給方式辦理醫療保險報銷結算、社會救助申請資料審核等社會保障業務。為應對疫情的持續與滿足個體日益多元化的社會保障公共服務需求，如何加深大數據、云計算、人工智能以及區塊鏈在社會保障公共服務供給應用中的深度與廣度，更進一步提升社會保障公共服務便捷性、可及性與公平性，如何實現社保業務經辦跨部門、跨層級、跨區域是社會保障公共服務水平提升的關鍵。

4.疫情暴露了社會保障應急機制運行的薄弱環節

疫情演化潛伏期長、引發期突然、發展期迅速、暴發期全面、消亡期漫長的特點，①席恒、張立瓊：《突發公共衛生事件應急管理的基本問題與關鍵節點》，《學術研究》2020年第4期。暴露了中國社會保障應急機制運行的諸多薄弱環節。一是社會保障應急制度呈現出碎片化、臨時性特點，體系化、制度化的社會保障應急制度建設尚不健全。二是社會保障應急機制缺乏制度穩定性與靈活性的有效銜接機制。②中國社會保障學會政策研究組 ：《重大突發公共衛生事件應對與社會保障治理能力現代化——“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會（通訊）”觀點綜述》，《社會保障評論》2020年第2期。此次疫情中出臺了諸多一次性應急社會保障政策，其與當前社會保障制度之間的銜接機制與制度包容性值得進一步探究。三是社會保障應急機制社會力量與市場主體參與程度不足。全民抗疫需要全社會主體的積極參與，政府力量無法有效供給疫情中的特殊困難群眾的特殊照料和人文關懷等社會保障需求。③王立劍、代秀亮：《重大突發公共危機事件中的社會保障應急機制》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2020年第4期。

（二）超級老齡化下的中國社會保障

1.人口結構變化與社會保障制度的相互影響

據人口普查數據顯示，四普、五普、六普、七普平均每個家庭戶的人口分別為3.96人、3.44人、3.10人和2.62人，呈逐漸減少趨勢；家庭中老年人數量和占比上升，而兒童逐漸減少，即為老齡少子化。“隨著人口老齡化程度的不斷加深，家庭規模小型化和家庭結構老化導致家庭保障機制的穩定性和可靠性受到了多重沖擊，對于社會保險等制度化保障支柱的依賴程度進一步加深。”④楊宜勇、關博：《老齡化背景下社會保障的“防風險”和“補短板”——國際經驗和中國改革路徑》，《經濟與管理研究》2017年第6期。這對社會保障項目結構與功能，以及各項目之間的銜接與融合提出了新要求。與此同時，就人口老齡化與社會保障二者的關系而言，社會保障制度安排的不斷完善、供給質量的不斷提高，有利于延長社會成員的平均社會壽命，化解個體養老風險，這在一定程度上弱化了子女“養兒防老”的社會功能，進而削弱了個體生育意愿，這將進一步加劇老齡化社會程度。

2.人口老齡化加劇社會保障支出壓力

隨著中國快速化、規模大、高齡化的人口老齡化特征逐漸顯現，為平滑老年人的收入水平，保障老年人群的生命健康、基本生活需求，社會保障制度建設必然會提升老年人群的社會福利。人口老齡化與社會保障支出之間關系呈現為老齡化程度越高，社會保障支出水平也越高。⑤Edgar K. Browning, "Why the Social Insurance Budget is Too Large in a Democracy," Economic Inquiry, 1975, 13(3).實證研究進一步驗證，人口老齡化是導致我國社會保障支出增加的主要因素之一，⑥張鵬飛、蘇暢：《人口老齡化、社會保障支出與財政負擔》，《財政研究》2017年第12期。主要表現在養老、醫療以及正在試點的長期照護保險方面。

在養老保險方面，據第七次人口普查數據，2020年中國16—59歲勞動年齡人口總規模8.8億人，與2010年相比，我國勞動年齡人口減少4000多萬人，同時我國勞動年齡人口占總人口比例也有所下降。根據人社部數據，2020年年末，全國參加基本養老保險人數為99865萬人。其中繳費人數為71035萬人，領取待遇人數28830萬人。由此可知，中國基本養老保險的制度供養比為2.46，超高的制度撫養比及其不斷增長的趨勢將會造成消費養老保險人數及占比的增加，而繳費人數和占比的減少，加劇了養老保險基金收支的雙重壓力。

在醫療保險方面，從全生命周期來看，隨著年齡的增長，個體遭受疾病的風險也隨之增長，這意味著老年人相較于年輕人具有更高的醫療保險支付需要。相關統計顯示，2020年中國職工醫療保險參保人員中，在職職工住院率為8.6%，而退休人員住院率為36%，退休人員住院率比在職職工住院率高4.2倍。然而，我國現行的社會保障制度規定老年人退休后不再繳納醫療保險費，即醫療保險支出增加，醫療保險收入來源不斷減少，這將不利于醫療保障制度的可持續性。

在長期照護保障方面，中國老年人口中有三分之二的老人存在帶病生存與一體多病的情況，老年人慢性病發病率為76%—89%，46%有運動障礙，17%生活不能自理。①杜寧寧：《長期護理保險的理論界定、模式選擇和法律建構》，《甘肅社會科學》2021年第1期。中國失能、半失能老人總數超4000萬。如何為老年人提供長期照料服務，提升老年人的生活品質與生命質量這將使長期照護保障同樣面臨基金積累與支付壓力。

（三）新型就業下的中國社會保障

第一，“去勞動關系”的新型就業形態，沖擊了以“勞動關系”為參保前提的傳統社會保險參保方式與以工資為繳費基數的社會保險基金籌集方式。在新型就業發展進程中，新型從業者從一個或多個平臺接受任務分派，以此獲得勞動報酬。但是其與雇主的關系不易確定，加之平臺對其自身雇主責任的規避，勞動者則陷入無雇主或多雇主的“去勞動關系”困境，因其參保資格的不易確定，當前的社會保險制度未能全面覆蓋這部分勞動者群體，因此則暴露在工傷、醫療以及養老缺乏保障等社會風險中。②Zhou Irene, "Digital Labour Platforms and Labour Protection in China," ILO Working Paper, 2020, 11.與此同時，因新型就業者工作的臨時性、靈活性等特征，其工資計算缺乏連續性，且收入不確定，③汪敏：《新業態下勞動與社會保險政策的檢視與選擇》，《社會保障評論》2021年第3期。以工資繳費作為社會保障資金，不利于社會保障基金收支的長期穩定計劃與可持續性。

第二，新型就業者工作的靈活性、臨時性與流動性特征沖擊傳統社會保障管理體制。當前，我國社會保障管理體制呈現屬地化、碎片化特征，④席恒：《融入與共享：新業態從業人員社會保險實現路徑》，《社會科學》2021年第6期。部分新型就業者在流動中，因較難確定法律意義上的勞動關系而未能參加各項城鎮職工保險，同時又因各地的戶籍制度限制，無法參加當地的各項居民保險，因此部分新型就業者的參保需求無法滿足。同時，目前尚未實現社會保險基金的全國統籌，社會保險關系在跨社會保險制度、跨區域之間的轉移接續中仍存在諸多障礙。各地具體施行的社會保險政策、社會保險管理經辦方式以及權益轉移接續辦法等都存在較復雜的差異，這不可避免地造成流動中的新型就業者社會保障權益的流失。長遠而計這不利于這部分勞動者群體社會保險權益的積累。

第三，新型就業者影響勞動力結構，對社會保障人力資本投資功能提出新要求。在未來的人工智能時代，從事低技能的新型就業者將可能被智能化的機器人所替代，機器人成為最主要的勞動力并逐步應用到經濟社會生活的各個方面，這樣的景象已經露出初曙。①高和榮：《人工智能時代的社會保障：新挑戰與新路徑》，《社會保障評論》2021年第3期。為保障低技能者就業穩定，維護個體公平發展機會，社會保障的人力資本投資功能將發揮更加重要的作用。以失業保險為例，失業保險的功能將從提供失業保障向為勞動者提供健康、就業、培訓支持，促使其向重返工作崗位轉變，即失業保險向就業保險功能的轉化。

三、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業三重挑戰下的中國社會保障應對

（一）全球新冠肺炎疫情的中國社會保障應對

面對全球新冠肺炎疫情危機，為保障全體人民的生命生活安全與基本利益，中國政府始終堅持“以人民為中心”，迅速制定實施了包括社會保障政策在內的一系列切實可行的政策工具組合，中國社會舉全民之力，在國際社會率先有效控制了疫情，恢復了生產與生活秩序。在疫情發展的不同階段，中國社會保障制度作為保障民生、防范風險和國家治理的基本制度安排，在安定社會、保障民生、促進經濟社會恢復等方面發揮了十分重要的積極作用。

2020年1月至2月，中央及各地方政府社會保障的政策工具組合是保障困難群眾、特殊困難群眾及家庭的基本生活，將在急難發生地基本生活出現嚴重困難的流動人口納入當地臨時救助對象范圍，提供基本醫療保障與服務，做好養老機構、兒童福利服務機構等疫情防控工作，動員慈善力量等助力抗疫以及完善醫護及相關工作人員的心理幫扶與工作支持等保障。2020年2月至3月，中央及各地方政府采取了“減、降、免、緩、返”等一系列社會保障制度舉措，各省份根據受疫情影響情況以及基金的承受能力，階段性減免養老保險、醫療保險、工傷保險等繳費，充分發揮失業保險穩定就業的功能。繼續做好困難群眾基本生活的兜底保障工作以及監護缺失兒童救助工作、優化醫療保障經辦服務。2020年3月及之后，疫情防控逐漸進入常態化，這一階段社會保障政策主要是穩崗擴崗專項支持，保障農民工、個體工商戶和各類靈活就業人員的社會保障權益，以及做好疫情常態化下技能扶貧等工作。

上述社會保障政策，涵蓋了社會救助、社會保險、社會福利、慈善救助等社會保障體系的所有內容，覆蓋了受疫情影響的所有人群，盡力做到應保盡保。2020年疫情期間，全年養老、失業、工傷3項社會保險為企業減負1.54萬億元，占整個減稅降費的2/3，失業保險穩崗返還1042億元。②張紀南：《開啟社會保障事業高質量發展新征程》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202106/t20210616_416473.html，2021年6月16日。通過完善社會保障應急管理機制、運用“互聯網+社會保障服務”創新社會保障經辦服務等政策工具組合保障了全體人民的基本生活需求，彰顯了中國政府“以人為本”的價值原則。

（二）超級老齡化的中國社會保障應對

超級老齡化是一個關涉一國經濟社會可持續發展的系統性問題。在中國1999年進入老齡化社會之后，中國政府基于中國老齡化速度快、規模大和高齡化的特點，秉持“以人民為中心”的發展理念，從政治、經濟、社會及文化等全方位和養老保障、醫療保障及長護保障等多內容采取了積極應對人口老齡化的戰略和策略措施。

為應對人口老齡化，1999年全國老齡工作委員會成立，負責全面推進協調中國老齡事業發展。此后陸續出臺了《關于加強老齡工作的決定》《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》（之后每5年發布一次）等政策，對我國老齡事業發展做出具體計劃。2016年，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，首次提出“積極應對人口老齡化”。2019年《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》發布，對中國近期至2022年、中期至2035年、遠期至2050年積極應對人口老齡化的社會財富儲備、勞動力有效供給、為老服務和產品供給體系建設、科技創新和社會環境營造等五個方面的內容進行了系統規劃。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，這明確標志著中國已將“積極應對人口老齡化”上升到國家戰略高度，同時意味著中國對人口老齡化作出的戰略決策進入到了新的發展階段。

為保障老齡人口的基本生活和經濟安全，“我國已經逐步建立起統一的城鄉居民養老保險、陸續推進企事業單位養老金并軌改革、職業年金制度、長期照護制度試點、老年服務體系等一系列改革，建成了一套廣覆蓋、保基本、可持續的社會保障體系。”①王笑嘯、劉婧嬌：《中國共產黨推進養老保障的百年探索：發展歷程、基本經驗與未來方向》，《西北人口》2021年第4期。同時，社會組織和各類市場主體也發揮了積極的作用。通過支持長期護理服務機構和平臺建設，培養專業人才隊伍，以社區為基點，促進長期護理保險服務向社區和家庭延伸，使被保險人可以享受居家護理服務和社區護理服務。通過各類商業保險公司，開發適銷對路的產品和服務，發展與長期照護保險、基本養老保險和基本醫療保險相銜接的商業保險。這為應對人口老齡化的養老風險奠定了基本的社會保障制度基礎。

為滿足老齡人口日益豐富的健康養老需求，提升老年人的福利水平，2010年民政部發布《民政部關于建立高齡津（補）貼制度先行地區的通報》，全國7個省市在省級層面、21個地級市在市級層面建立高齡津（補）貼制度。2012年，中央政府提出建立完善的老年福利制度，鼓勵地方政府建立80歲以上低收入老年人高齡津貼，這意味著我國初步建立了高齡老人津貼制度。2018年已基本實現老年人高齡津貼、服務補貼和護理補貼制度全國覆蓋，②《民政部：已基本實現老年人高齡津貼、服務補貼和護理補貼制度全國覆蓋》，民政部官網：http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2019gzhy/mtgz/201901/20190100014264.shtml，2019年1月3日。意味著我國以老年人口生活保障與服務保障相結合的老年人社會福利體系初步成型。為加快發展養老服務產業，提升養老服務有效供給，中央層面持續發布了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《關于推進養老服務發展的意見》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》等一系列政策工具組合。

為優化人口結構發展，促進老年人力資源再開發、提升勞動力供給質量，中央政府高度重視，以中共中央、國務院為政策發布主體，陸續出臺了《關于調整完善生育政策的意見》《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，實施漸進式延遲退休等政策舉措；中央層面出臺了《關于印發老年教育發展規劃（2016—2020年）的通知》《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》等逐步推進的系列政策組合，進行人口結構的調整，整合老年人口資源，在實現老有所為的基礎上優化勞動力供給結構，為促進人口長期均衡發展提供制度基礎保障。

（三）新型就業與勞動關系變局下的中國社會保障應對

伴隨著新技術、新經濟所形成的新就業人群不斷擴大和其社會保險需求的不斷增加，新型就業人員的社會保險問題日益受到國家和社會的關切。為應對勞動關系變局下的新型就業從業人員的社會保障議題，中國政府運用系列社會保障政策工具，堅持“應保盡保”“應享盡享”原則，維護從業者社會保障權益。

早在2017年4月，國務院下發的《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》就提出了“探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險保障方式，符合條件的可享受靈活就業、自主創業扶持政策”。2017年7月，《關于促進分享經濟發展的指導性意見》提出“研究完善適應分享經濟特點的靈活就業人員社會保險參保繳費措施，切實加強勞動者權益保障”的明確要求。2019年國務院辦公廳發布了《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，明確提出要維護平臺從業者的社會保障權益，完善社會保障政策，開展職業傷害保障試點，以引導更多從業者參保。2020年2月，《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》中明確提出“開展新業態從業人員職業傷害保障試點”。2020年7月，《關于支持多渠道靈活就業的意見》提出“研究制定平臺就業勞動保障政策，明確互聯網平臺企業在勞動者權益保護方面的責任”。2021年4月，《關于服務“六穩”“六保”進一步做好“放管服”改革有關工作的意見》中重點強調“完善適應靈活就業人員的社會保障政策措施，推動放開在就業地參加社會保險的戶籍限制，加快推進職業傷害保障試點，擴大工傷保險覆蓋面，維護靈活就業人員合法權益。”2021年7月，人社部等八部委聯合發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》指出各地要放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制，組織未參加職工基本養老、職工基本醫療保險的靈活就業人員，按規定參加城鄉居民基本養老、城鄉居民基本醫療保險，做到應保盡保。督促企業依法參加社會保險。企業要引導和支持不完全符合確立勞動關系情形的新就業形態勞動者根據自身情況參加相應的社會保險。

針對新型就業從業者的養老保險問題，中國人社部門將持續深入推進全民參保計劃，聚焦重點人群，依托全民參保登記數據等精準定位未參保人員，實施精準推送式宣傳服務，以實現基本養老保險參保率達95%的目標。同時，人社部將推動放開外省戶籍靈活就業人員在就業地參保的戶籍限制，積極推動在城鎮就業的新業態從業人員、靈活就業人員等重點群體參加企業職工基本養老保險。針對新型就業從業者的醫療保險問題，國家醫療保障局已會同人社部、財政部，推動放開在就業地參加社會保險的戶籍限制，保障新型就業從業者的醫療保險權益。

同時，新型就業活躍的地區，地方政府和各市場主體也基于自身需要，開始嘗試通過政府主導，商業保險公司運作的方式建立獨立的職業傷害保險模式，通過商業保險的方式保障新型就業從業者的工傷保障權益。

四、應對三重挑戰的中國社會保障經驗：價值理性與工具理性的融合

在應對全球新冠肺炎疫情、人口老齡化和新型就業的三重挑戰中，中國社會保障始終堅持以人為本，以保障人民利益、增進人民福祉，促進人的全面發展為核心理念與終極價值關懷，使經濟社會發展成果惠及全體人民，進而實現合作共享、社會公平正義的發展目標。為應對復雜的社會風險和滿足人民日益增長的美好生活需求，根據不同的目標約束條件，中國選擇了適應性的社會保障政策工具組合，實現了社會保障價值理性與工具理性的融合統一。

（一）社會保障應對三重挑戰的價值理性：以人民為本，促進社會公平正義

價值理性解決社會保障公平性與可信性的問題。中國社會保障在應對三重挑戰復雜且持續的社會風險中，始終將保障全體人民利益、提升社會福祉、促進社會公平作為制度建設的價值主旨與價值基礎。以人民利益為中心、促進人的全面發展是中國社會保障制度價值理性的實質表現。

在面對全球新冠肺炎疫情的危機中，中國社會保障以“人民至上”“生命至上”為宗旨，舉全國之力，在充分運用既有社會保障制度基礎上、迅速有效整合全國社會保障資源，全力保障人民群眾生命安全與身體健康，助力經濟社會盡快恢復發展。為應對日益嚴峻的人口老齡化，國家將“實施積極應對人口老齡化”提升到國家戰略的高度，從全生命周期制定人口長期發展戰略，關注“一老一小”的全面發展，促進人口長期均衡發展。為應對新型就業人群規模的不斷擴大和其對社會保障需求的不斷增加，中國積極探索適應新型就業者等靈活就業人員的社會保障模式，在維護勞動者社會保障權益的基礎上，提升其勞動力資本，使其獲得能夠共享經濟社會發展成果的平等機會。

社會保障是治國安邦的大問題。針對三重挑戰等不確定性社會風險的疊加影響，中國社會保障始終堅持人民至上，以適應人的全面發展、增進人民福祉作為制度頂層設計的價值理性目標與價值終極關懷。

（二）社會保障應對三重挑戰的工具理性：優化政策工具，增強社會保障可及性

工具理性解決社會保障可及性與可能性的問題。正如貝弗里奇報告中所說的：“在規劃未來的時候既要充分利用過去積累的豐富經驗，又不要被這些經驗積累過程中形成的部門利益所限制，”①威廉姆·貝弗里奇著，勞動和社會保障部社會保險研究所譯：《貝弗里奇報告》，中國勞動社會保障出版社，2008年，第2-3頁。中國社會保障在面對現階段和未來諸多不確定性風險中始終立足國情、守正創新，在遵循頂層設計的前提下，運用不同的政策工具組合，不斷優化配置各項社會保障資源，以集成高效的方式提高了人民日益豐富的社會保障需求的可及性與制度的現實可操作性。

面對疫情沖擊，中央與各地方政府出臺了一系列高效可行的綜合性政策組合拳，具體涵蓋了社會救助、社會保險、社會福利、慈善救助等社會保障體系的所有內容，覆蓋了受疫情影響的所有人群。在應對人口老齡化中，中國政府在實施持續擴大養老保險人群覆蓋面、提升養老金待遇的基本政策的基礎上，相繼出臺了“生育三孩政策”“健全嬰幼兒發展政策”“完善養老服務體系”“漸進延遲退休政策”等系列提升人口質量、促進人口發展、優化人口結構的政策組合。為應對新經濟新業態帶來的社會保障新情況新問題，國家提出各地要放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制，做到應保盡保。同時，在新型就業活躍的地區，地方政府和各市場主體也基于自身需要，開始嘗試通過政府主導，商業保險公司運作的方式建立獨立的職業傷害保障模式，通過商業保險的方式保障新型就業從業者的工傷保障權益。

在三重挑戰下，社會保障關乎人民最關心最直接最現實的利益問題，中國始終堅持實事求是的發展原則，既盡力而為、又量力而行，根據中國現階段的經濟社會發展水平作出政策工具組合的適應性選擇，“把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、超越階段，”②《習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202103/t20210301_410313.html，2021年3月1日。在以人民為本的價值理性的導向下，實現了中國社會保障發展的工具理性。

（三）價值理性與工具理性的融合統一：理性的社會保障是改善民生之本

價值理性強調人們對自身行為與社會事務的道德價值判斷與終極價值關懷，但較少關注行為本身可能的后果是否符合目的性要求。工具理性強調實現目的的手段、技術與方法的可能性與可操作性，關注效率與效益，而對于行為本身的價值則置于次級地位。在現實中，價值理性與工具理性是辯證統一的，價值理性是工具理性的精神動力，對工具理性具有導向、規范與評價功能；工具理性是價值理性實現的實踐基礎，使得價值理性從“應然”走向“實然”成為可能。價值理性與工具理性內容相濟，功能互補，即工具理性只有在價值理性的從屬與指引下才具有積極意義，價值理性只有在工具理性的社會實踐中才能獲得實現。

社會保障是一個既隱含價值判斷的工具問題，又需要工具支持的價值實現問題。③曹琦：《健康保障政策的價值理性和工具理性》，《中國行政管理》2013年第4期。價值理性是社會保障尋求的目標，工具理性是社會保障實現的手段，二者的融合統一則是在社會保障價值理性的選擇下，根據社會經濟文化發展階段的條件約束，運用與之相適應的政策工具組合而實現的。

面對全球新冠肺炎疫情、超級老齡化和新型就業等不確定性風險，中國政府和人民以舉國之力，全方位、多舉措進行了有效應對，最大限度地保障了人民群眾的生命安全和社會保障權益。中國的發展始終堅持“以人民為本”，這是中國社會保障價值理性與工具理性融合統一的出發點與落腳點，是改善民生福祉、促進社會公平，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分保障的價值之本。以全覆蓋、保基本、多層次、可持續等為社會保障發展的具體目標，不斷優化政策工具組合、整合各項社會保障資源，進而將社會保障的價值理性與工具理性融合統一于社會保障高質量發展的國家實踐中。