共同富裕與社會保障的邏輯關系及福利中國建設實踐

鄭功成

一、引言：四個概念的解析及相互關系

自黨的十九屆五中全會明確提出要扎實推動共同富裕以來，共同富裕成了各界熱議的焦點話題和公共政策的核心議題。事實上，讓全體人民共同富裕一直是中國共產黨人孜孜以求的理想社會目標，更是其踐行為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命和堅持以人民為中心與民生為重的價值取向的具體體現。新中國的成立，開創了人民當家作主的中國歷史新紀元，也拉開了中國社會主義建設和全體人民追求共同富裕的序幕。在中國共產黨領導下，我國民生發展從普遍性的饑寒交迫起步，經全面解決億萬人民的溫飽問題，到將區域性整體性貧困現象送進歷史，在2021年建黨一百周年如期全面建成小康社會，70余年持續不懈的努力奮斗，創造的是人類發展史上的巨大奇跡，也為奔向更高目標奠定了堅實的基礎。現在，中國到了扎實推動共同富裕的新發展階段，也已經行進在走向共同富裕的大道上了，這就是本文的時代背景。

在討論本文主題時，有四個概念需要首先明確：

一是共享發展。這是新時代提出并確立的新發展理念，是指全體人民在共同參與、共同建設的過程中能夠全面、公平地分享到國家發展成果，進而伴隨國家發展進程而不斷達到新的境界。作為一種價值理念，共享發展追求的是發展與共享的統一，它構成了共同富裕與社會保障的共同理論基石。其實，從2000多年前中國孔子提出大同社會論、古希臘柏拉圖設計理想國，到16世紀初英國人托馬斯·莫爾描述烏托邦，再到19世紀馬克思恩格斯創立科學社會主義和共產主義思想體系，所揭示的是人類對美好社會的向往從未間斷，其核心要義即是共享。但在漫長的階級社會里，共享不可能成為指導國家與社會發展的價值理念；即使資本主義國家通過社會保障制度安排部分地實現了共享，也只是基于維護私有制的需要。只有社會主義制度才能將發展與共享統一起來，新中國以自己的發展實踐，證明了共享發展與社會主義高度契合，但過去長期處于探索之中。黨的十八屆五中全會正式提出共享發展理念，成為指導新時代國家發展的五大新發展理念之一。習近平指出，“黨的十八屆五中全會提出的共享發展理念，其內涵主要有4個方面。一是共享是全民共享。這是就共享的覆蓋面而言的。共享發展是人人享有、各得其所，不是少數人共享、一部分人共享。二是共享是全面共享。這是就共享的內容而言的。共享發展就要共享國家經濟、政治、文化、社會、生態各方面建設成果，全面保障人民在各方面的合法權益。三是共享是共建共享。這是就共享的實現途徑而言的。共建才能共享，共建的過程也是共享的過程。要充分發揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。四是共享是漸進共享。這是就共享發展的推進進程而言的。一口吃不成胖子，共享發展必將有一個從低級到高級、從不均衡到均衡的過程，即使達到很高的水平也會有差別。我們要立足國情、立足經濟社會發展水平來思考設計共享政策，既不裹足不前、銖施兩較、該花的錢也不花，也不好高騖遠、寅吃卯糧、口惠而實不至。這4個方面是相互貫通的，要整體理解和把握?！雹倭暯剑骸渡钊肜斫庑掳l展理念》，《求是》2019年第10期。這一重要論述表明了共享發展理論的成熟，繼而必然全面而深刻地影響著中國式現代化進程。

二是共同富裕。這是社會主義的本質要求，作為一種美好愿景，追求的是所有人都能夠公平地擁有物質豐裕和精神富足的生活，反映的是共享發展的理想境界。然而，在人類迄今為止的發展史上，共同富裕的愿景還從未變成過現實，因為它不會成為階級社會的追求目標，而社會主義國家雖然做出了實質性探索，但限于社會生產力發展水平，既往實踐亦未能將其變成現實。只有中國在全面建成小康社會的新起點上，將走向共同富裕作為新的發展目標并付諸行動。黨的十九大報告明確提出，到 2035年實現“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”，到本世紀中葉實現“全體人民共同富?；緦崿F，我國人民將享有更加幸福安康的生活?！雹诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》（在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告），《人民日報》，2017年10月28日第1版。黨的十九屆五中全會進一步強調“必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置”“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”“扎實推動共同富?！?，同時提出了一系列的重要要求和重大舉措。③習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，新華網：http://m.xinhuanet.com/2020-11/03/c_1126693341.htm，2020年11月3日。2021年3月，第十三屆全國人大第五次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，走向共同富裕正式變成了國家意志，這預示著中國將沿著社會主義道路奔向共同富裕。因此，共同富裕是中國式現代化的重要特征。在此，馬克思主義和社會主義為共同富裕提供著根本遵循，而伴隨中國走向基本現代化、全面現代化，共同富裕的特征也必定日益得到彰顯。

三是社會保障。這是國家依法建立的收入再分配制度，旨在調節社會財富分配格局，追求的是解除人民后顧之憂、促進社會公平、實現共享發展成果。現代社會保障制度自19世紀80年代在德國產生以來，就是通過依法強制共享的方式，事實上增進了人民福利，并伴隨社會保障制度的不斷發展而發揮著保障民生與發展民生的功能作用，客觀上體現了共享價值，構成了現代國家縮小收入與消費差距、促進社會平等的基本制度安排。中國的現代社會保障制度始建于新中國成立后，計劃經濟時期曾經在公有制的基礎之上建立起一整套社會保障制度，極大地增進了人民福利與社會平等；改革開放后，社會保障從國家-單位或集體保障制轉化為與市場經濟相適應的國家-社會保障制，①鄭功成：《從國家-單位保障制走向國家-社會保障制：30年來中國社會保障改革與制度變遷》，《社會保障研究（北京）》2008年第2期。逐步建成了世界規模最大的社會保障體系，成為全體人民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。目前，中國的社會保障制度正在步入全面深化改革和高質量發展階段，它必定為走向共同富裕和建設福利中國提供十分重要的制度支撐。

四是福利中國。這是本文提出的與西方“福利國家”相對應并專屬中國的概念，其意義在于“福利”屬于全人類共同價值，它源自各國人民內心的普遍訴求，也是各國政府的共同使命，但各國的福利制度卻要受到各自社會制度等的深刻影響并嵌入其國家制度之中?！案＠麌摇苯嬙谫Y本主義制度基礎之上，是在維護私有制的條件下，通過建立和發展社會保障來促進社會平等的一種國家形態；“福利中國”則是建構在社會主義制度基礎之上，并以人的自由而全面發展為根本目標，通過社會主義公有制（或公有制為主體）和高質量的社會保障制度永續造福世代中國人民的新國家形態或人類文明新形態。因此，“福利中國”不是西方“福利國家”的翻版，而是對“福利國家”的超越，其要達到的是超越資本主義社會形態的理想社會境界。

綜上，共享發展、共同富裕、社會保障、福利中國是具有同質性的四個概念，其中，共享發展構成了底色，共同富裕是共享發展的理想境界，社會保障是落實共享發展理念的有效行動和走向共同富裕的實踐路徑，而福利中國則是達到理想境界的國家表征。

本文聚焦共同富裕與社會保障關系的邏輯梳理，并為福利中國建設提供基本思路。

二、共同富裕與社會保障關系的理論邏輯

（一）對共同富裕的基本認識

作為共享發展的理想境界，共同富裕既包含了社會成員對財富的占有方式，也包含了社會擁有財富的豐厚程度，是建立在消除貧窮與兩極分化的基礎之上，通過完善的制度安排保障全體人民普享物質與精神雙富裕的生活，進而實現人的自由而全面發展的社會形態，從而是社會主義生產力發展水平和生產關系的集中體現。同時，走向共同富裕必然要經歷一個漸進的歷史進程，因為共同富裕不僅需要日益豐厚的可供共享的物質財富，而且需要有不斷完善的公正的社會分配制度，這決定了只有繼續發展社會生產力和持續不斷地做大社會財富蛋糕和持續不斷地完善能夠實現共享的社會分配制度，才能持續不斷地縮小差距，進而穩步走向共同富裕。需要明確的是，市場機制可以有效提升經濟效率，卻不可能解決社會公平問題，更不會自動地走向共同富裕，被新自由主義者奉為精髓的“涓滴效應”②涓滴效應，也稱作涓滴理論或滴漏理論，是新自由主義經濟學奉行的經典理論，其涵義是在發展過程中并不給予貧困階層、弱勢群體以特別的優待照顧，而是通過富人消費投資來刺激經濟發展，最終惠及窮人，如水之向下“涓滴”。中國在改革開放后鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，進而帶動其他人或其他地區發展的政策取向，這與涓滴效應相似，因當時面臨的是共同貧窮的背景，取得了一定效果，但發展到后來，負面影響日益顯性化。黨的十八大以來強調讓國家發展成果更多更公平地惠及全體人民，實施大規模的脫貧攻堅行動，進而扎實推動共同富裕，正是對涓滴效應的矯正。已經被實踐證明是失敗的，在中國未來的現代化進程中必須對此保持警惕。

作為一個持續漸進的歷史進程，對共同富裕的追求事實上貫穿了中國共產黨的黨史，努力探索走向共同富裕的行動貫穿了新中國成立以來的國史。早在1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會通過的第一個綱領和決議就明確了以實現社會主義和共產主義為黨的奮斗目標。1942年12月，毛澤東就強調，“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質福利。”①《毛澤東文集》（第2卷），人民出版社，1993年，第467頁。1945年4月，毛澤東在黨的七大作的《論聯合政府》政治報告中提出全心全意為人民服務，成為中國共產黨宗旨的經典概括。1949年新中國成立后，以毛澤東為代表的中國共產黨人堅定地選擇了社會主義道路，為新中國發展定下的基調就是共同富裕。1953年在毛澤東主持起草的《中共中央關于發展農業生產合作社的決議》中首次明確提出共同富裕的概念，具體指向是要“使農民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活。”②《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社，1991年，第442頁。1955年10月，毛澤東在資本主義工商業社會主義改造問題座談會上進一步指出，“現在我們實行這么一種制度，這么一種計劃，是可以一年一年走向更富更強的，一年一年可以看到更富更強些。而這個富，是共同的富，這個強，是共同的強，大家都有份?！雹邸睹珴蓶|文集》（第6卷），人民出版社，1999年，第495頁。自此開始，實現國家繁榮富強、人民共同富裕構成了新中國發展的主題和主線，并落實到社會主義公有制及與之相適應的一整套社會保障與福利制度安排上。

改革開放后，為增強國力與改善民生，發展經濟成為第一要務，讓一部分人、一部分地區先富起來成為基本政策取向，形成了多種經濟成份并存發展的格局，但堅持社會主義制度和公有制主體地位并未改變。鄧小平一再告誡全黨，“共同致富，我們從改革一開始就講，將來總有一天要成為中心課題。社會主義不是少數人富起來、大多數人窮，不是那個樣子。社會主義的最大優越性就是共同富裕。這是體現社會主義本質的一個東西。”④《鄧小平年譜》（1975—1997），中央文獻出版社，2004年，第1324頁。“社會主義目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了；如果產生了什么新的資產階級，那我們就真是走了邪路了。”⑤《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社，1993年，第111頁。“總之，一個公有制占主體，一個共同富裕，這是我們所必須堅持的社會主義的根本原則。”⑥《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社，1993年，第111頁?！吧鐣髁x財富屬于人民，社會主義的致富是全民共同致富。社會主義原則，第一是發展生產，第二是共同致富。我們允許一部分人先好起來，一部分地區先好起來，目的是更快地實現共同富裕?！雹摺多囆∑轿倪x》（第3卷），人民出版社，1993年，第172頁。“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！雹唷多囆∑轿倪x》（第3卷），人民出版社，1993年，第373頁。這一系列論述從社會主義的最終目的和根本目標角度揭示了社會主義的本質是共同富裕。江澤民同樣強調：“實現共同富裕是社會主義的根本原則和本質特征，絕不能動搖?！雹帷督瓭擅裎倪x》（第1卷），人民出版社，2006年，第466頁。胡錦濤明確要求“依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩步前進。”⑩胡錦濤：《深入學習領會科學發展觀》，載《胡錦濤文選》（第3卷），人民出版社，2016年。這一時期，國家通過實現國民經濟持續高速增長使億萬人民的生活境況普遍性地得到持續大幅度改善，同時全面改革傳統社會保障制度并使之逐步成為全體人民共享國家發展成果的基本途徑與制度保證。?鄭功成：《社會保障已成共享發展的基本途徑與制度保證》，光明網：http://theory.people.com.cn/n1/2016/0217/c40531-28131293.html，2016年2月17日。

進入新時代后，習近平一再強調要堅持以人民為中心的發展思想和共享發展新理念，將人民對美好生活的向往作為全黨的奮斗目標，奉行讓國家發展成果更多更公平地惠及全體人民的政策取向，并通過大規模脫貧攻堅戰將千年積淀的區域性整體性貧困現象送進了歷史，建成了惠及全民的世界規模最大的社會保障體系，實現了全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標。他明確界定“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征”，深刻指出“現在，已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段。”①習近平：《扎實推動共同富?！?，《求是》2021年第20期。并領導全黨制定了扎實推動共同富裕的理論藍圖與行動綱領，提出了清晰的時間表與路線圖。2021年以來，國家陸續出臺支持浙江建設共同富裕先行示范區、推動基本公共服務均等化、全面深化社會保障改革、大力發展養老托幼等福利事業、實行反貧困與鄉村振興緊密銜接等多項重大舉措，表明中國已經行進在走向共同富裕的大道上。

從毛澤東到鄧小平再到習近平，一代又一代中國共產黨人孜孜以求的即是共同富裕的理想社會。新時代扎實推動共同富裕，就是要讓全體人民共享國家發展成果不斷達到新境界，最終建成能夠公平惠及世代人民并實現人的自由而全面發展的福利中國。

（二）發展社會保障是走向共同富裕的必由之路

一般而言，實現共享發展的途徑很多，如從所有制或產權角度出發，有全民所有制、集體所有制、股份制等，但從財富分配的角度出發，社會保障無疑是實現共享的基本制度安排。因為社會保障與共同富裕理念相通（共享）、價值一致（公平）、目標同向（民生福祉），指向的都是讓全體人民共享國家發展成果。因此，社會保障是將共享發展理念轉化成具體行動、促使共同富裕愿景變成現實的基本制度安排。

現代社會保障自產生之日起，就以依法強制共享的面孔出現，各種法定社會救助、社會保險、社會福利項目以及政府主導的具有福利性的相關公共服務等共同構成了一個龐大的制度體系，它們建立在法律明確規范、政府負責或主導、公平普惠的基礎之上，發揮著解除人民生活后顧之憂、縮小收入與消費差距、實現共享發展成果的特定功能。此外，還有自愿共享的慈善公益事業，它建立在社會捐獻基礎之上，遵循自愿或志愿捐獻原則，通過款物接濟和提供社會公益服務，實現捐獻者與受助者的共享。黨中央將以慈善公益事業為載體的第三次分配納入促進共同富裕的基礎性制度安排，就是為了進一步發揮其作用，促使整個社會和諧發展。②鄭功成：《對共享發展的三個基本認識》，《群言》2016年第8期。無論是強制共享的法定社會保障制度還是自愿共享的慈善公益事業，都是多層次社會保障體系的有機構成部分。

進入工業社會以來的中外發展史表明，如果沒有社會保障，社會成員只能生活在各種生活風險之中，生老病死、天災人禍、競爭失敗等等事件導致生存危機的概率會顯著提高，社會不平等度會不斷擴大。因此，“現代社會保障的產生與發展，既是基于人生總是充滿著各種生活風險并且需要相應的保障，也是基于促進社會公正與共享國家發展成果的需要。比如，有了發達的托幼事業，兒童的健康成長便有了依靠；有了養老保險與養老服務，不用擔心年老后缺乏經濟保障與服務保障；有了醫療保險，不必擔心疾病醫療風險；有了失業保險，即使失業了也能夠有渡過難關的制度保障，等等。所有這些，都是通過健全的社會保障制度才能實現的?！雹蹍⒁婍n秉志：《讓社會保障制度更公平更可持續——訪中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成》，《經濟日報》，2017年12月13日第5版。當今世界呈現出來的一個客觀事實是，凡社會保障制度健全的國家，其社會財富分配愈是平等，貧富差距愈小；凡社會保障制度殘缺或不良的國家，其社會財富分配愈是不平等，貧富差距愈大；這表明現代社會保障制度對社會財富分配格局的重大影響。在我國走向共同富裕的歷史進程中，加快社會保障發展步伐無疑是一條必由之路，而完善的社會保障體系并不斷增強其再分配功能，則是共同富裕取得明顯的實質性進展的具體體現。

（三）資本主義社會和社會主義社會的不同路徑及其效應

1883—1889年德國首創現代社會保障制度和1917年蘇聯成為世界上第一個社會主義國家，是異常深刻地影響了此后人類社會發展進程的兩個重大事件，它形成了自19世紀末期以來全球范圍內促進社會平等的兩條實踐路徑。其中，前者通過建立強制性的社會保障制度維護了資本主義私有制，延續著資本主義社會的發展進程；后者實現了社會制度全面創新，通過生產資料公有制并建立國家保險制度給人民帶來了前所未有的福利，引發了波瀾壯闊的社會主義運動。觀察不同社會制度下的社會保障及其效應，可以進一步發現其與社會平等及共同富裕的邏輯關系。

1.資本主義社會的“私有制+社會保障制”。1883—1889年，德國率先通過醫療、工傷、養老保險立法首創了與工業社會相適應的社會保險制度，它作為工人階級長期斗爭的勝利成果，被視為現代社會保障制度的開端。由于這一制度事實上增進了勞動者福利，客觀上體現了社會共享，使資本主義社會的血腥治理模式得以改進，極大地緩和了尖銳對抗的勞資矛盾，為德國迅速崛起創造了有利的社會條件，被許多國家仿效，因此，現代社會保障制度的產生，構成了資本主義社會從弱肉強食的野蠻時代進化到兼顧社會共享的文明時代的重要標志。1933年、1935年美國先后制定緊急救濟法、社會保障法，作為羅斯福新政應對經濟大蕭條的重要舉措，在一定程度上矯正了市場失靈和放任自由競爭的弊端，使美國的國家治理體系得到了相應的改善，此后即使遭遇經濟危機亦能夠避免當年大蕭條時期的重大危機。二戰后英國率先建成福利國家，促使其很快走出深刻的社會危機，被西歐、北歐國家和一些英聯邦國家仿效。①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。上述三個國家都是在世界上有重要影響的資本主義大國，其建立與發展社會保障的經歷及所產生的促進社會平等客觀效應，不僅深刻地影響著本國發展進程，而且破解了資本主義社會的末日危機，因為社會保障共享消減了人民對共產的訴求。對資本家而言，如果不愿共享就可能面臨共產的風險，要避免共產就得接受共享，這正是現代社會保障制度在資本主義國家得以產生與發展的深刻原因。不過，在私有制條件下，社會保障雖能部分地矯正社會財富在初次分配中的不平等，但仍不可能完全消除社會不平等；即使某一時段能夠提升社會平等度，也可能因遭遇經濟社會危機而重新陷入不平等的困境，這種不確定性正是私有制造成的必然結果。這一點不僅可以從美國社會的貧富差距得到驗證，也能夠從高福利的西歐、北歐國家得到相應的驗證。因此，在人類走向未來的歷史進程中，堅持“私有制+社會保障制”雖也能達到福利國家的境界，但要實現全體人民共同富裕卻是不可能的。

2.社會主義社會的“公有制+社會保障制”。從蘇聯、東歐及其他地區的社會主義國家既往的實踐，可以發現這是在社會主義公有制或公有制主導的條件下，通過勞動所得共享和福利共享（即社會保障）等走向共同富裕的實踐路徑。一方面，公有制能使初次分配做到公平與效率相統一，這種內生機制可以使勞動更有價值，實現從資本主義社會雇傭勞動下的勞有所得到社會主義社會中勞能共享的升華，進而根治社會財富生產源頭的不平等問題。另一方面，通過社會保障再分配實現更加公正合理的社會共享，這是由社會保障天然追求公平的屬性所決定的。在20世紀80年代前，包括中國在內的所有社會主義國家都無一例外地實行生產資料公有制，同時迅速建立起了國家負責的社會保障制度，直接造福本國人民，一度取得過超越資本主義發達國家社會發展進步的成果，社會保障也成了資本主義社會和社會主義社會進行制度競爭的重要方面。但因這些國家本來發展落后，社會主義作為新鮮事物又處于難免失誤的初期探索階段，公有制下追求過度平等帶來了影響效率的平均主義，加之部分社會主義國家的共產黨蛻化變質，致使民生改善有限，與西方發達國家的差距也隨之拉大，結果造成蘇聯解體、東歐社會主義國家紛紛易幟，世界社會主義遭受嚴重挫折，但這并不意味著社會主義制度失敗了。因為中國通過改革開放，在維護公有制主體地位的同時積極促進私有經濟等多種所有制經濟并行發展，實現了國民經濟持續高速增長，近數十年間不僅綜合國力持續大幅度提升，而且建立了世界規模最大的社會保障體系，在一個有著14億人口規模的大國全面建成了小康社會。中國的成功實踐雄辯地證明了社會主義制度的顯著優勢，進而表明中國必定能夠進一步為人類走向共同富裕的理想社會提供成功案例。

上述兩條實踐路徑雖建立在不同的社會制度基礎之上，但都以建立社會保障制度并擴張福利來展示自己的優越性。資本主義國家通過不斷提高自己國家的社會保障水平，在一定程度上彌補了資本主義制度的固有缺陷，進而使資本主義社會的發展進程得以延續。社會主義國家出現后，公有制下的所得共享和社會保障制度帶來的福利共享，更使人民共享國家發展成果具有了雙層保障，這一客觀事實揭示了社會保障對于促進社會平等和共同富裕的作用及其機理的內在邏輯。

（四）基本結論

由于初次分配需要堅持效率取向，每個勞動者稟賦有差異、機會不均等、素質不均衡等，必然導致收入的不平等，加之資本、技術等其他生產要素參與分配，財富分配差距會進一步擴大。①鄭功成等：《從饑寒交迫走向美好生活——中國民生70年（1949—2019），湖南教育出版社，2019年，第14頁。因此，無論是資本主義國家還是社會主義國家，如果沒有作為社會共享機制的社會保障制度安排，不可能化解社會成員可能遭遇的各種生活風險，也不可能縮小初次分配或市場化分配下的收入與消費差距，更惶論共同富裕。

盡管人類迄今還未真正出現過共同富裕的國家，但一些發達國家特別是福利國家確實通過共享發展的社會保障制度極大地促進了社會平等，而中國的社會保障同樣事實上為全面建成小康社會提供了有效且有力的制度支撐，所揭示的正是社會保障再分配的必要性與重要性，以及和社會平等、共同富裕的正相關性。

不過，不同社會制度下的社會保障制度仍有不同。在資本主義社會，即使是在高度發達的資本主義福利國家，通過對資產苛稅和健全的社會保障制度實現了社會財富不間斷的轉移，形成了各個階級或階層的共享格局，但也只能是程度有限的共享發展，因為私有制決定了不可能以全體人民共同富裕為國家目標，社會保障制度也主要是在維護私有制的前提條件下發揮作用，其工具性或手段性價值明顯，很容易被政治集團或利益集團操控，從而不可能真正達到共同富裕的理想境界。只有在以共同富裕為國家目標的社會主義社會，社會保障本身才能成為目的并充分顯示出目的性價值，中國特色社會主義制度及蘊含其中的社會保障制度的成功實踐，正在為人類走向共同富裕開辟新的途徑。

三、國外社會保障發展及其對社會平等的影響

中國走向共同富裕的偉大實踐是前無古人的事業，堅持自主探索發展是必由之路，但發達資本主義國家通過社會保障制度縮小收入差距、促進社會平等的經驗卻可以提供有益的啟示。近一百多年間，西方發達國家通過建立健全社會保障制度，解除了社會成員遭遇貧困、天災人禍以及年老、疾病、失業、工傷等后顧之憂，促使社會財富分配走向相對合理，在一定程度上消減了資本主義社會的固疾，也促進了社會平等與社會團結。如福利國家的基尼系數普遍處在0.3左右的平等程度，正是社會保障制度發揮巨大的收入分配調節作用的結果；美國等國因社會保障制度不似西歐、北歐國家，其基尼系數長期處在0.4的警戒線以上，貧富差距大，由此導致的社會沖突也日益尖銳；所驗證的正是共同富裕與社會保障之間的緊密關系。

（一）基尼系數與人均國內生產總值（GDP）的國際比較

基尼系數是衡量一個國家或地區居民收入差距的國際通用指標，從1到0代表著收入平等的遞進，其中：處于0.2以下為收入高度平均，0.2—0.3為收入比較平均，0.3—0.4為收入相對合理，0.4—0.5為收入差距較大，0.5以上為收入差距懸殊，0.4被視為國際警戒線。在走向共同富裕的歷史進程中，基尼系數直接反映著居民收入與消費的平等程度，從而是需要引起高度重視的客觀評價指標。表1提供了2010年到2018年間典型的30個國家的基尼系數和人均GDP的平均水平。

表1 典型的30個國家的基尼系數和人均GDP

從表1可見，基尼系數最低的是挪威（0.27），其人均GDP為61511美元；基尼系數最高的是南非（0.63），其人均GDP為12720美元。瑞典的基尼系數為0.288，人均GDP為50685美元；德國的基尼系數為0.319，人均GDP為50762美元；日本的基尼系數為0.329，人均GDP為39197美元。欠發達的埃及、越南、印度人均GDP指標并未進入高收入國家行列，但基尼系數卻低于0.4；而美國人均GDP高達57530美元，基尼系數卻高達0.414；還有進入高收入國家行列的馬來西亞、阿根廷、土耳其、智利、墨西哥等國的基尼系數也均超過國際警戒線。這表明人均GDP水平與基尼系數之間并不存在絕對的負相關關系，正是因為社會保障制度在發揮著重要的調節作用。

需要指出的是，發達國家并未全部納入表1，但除美國等個別國家外，發達國家的社會保障制度均屬健全，較高的福利水準帶來的是國民共享水平也較高，基尼系數較低是其共性。如丹麥、奧地利、瑞士、澳大利亞、新西蘭等國均是發達的福利國家，也都是貧富差距小、收入較平等的國家。由此獲得的一個基本結論是：社會平等度與人均GDP不一定完全正相關，但一定與社會保障制度的健全程度正相關。因為只有社會保障制度才是不可替代的國民共享國家發展成果的基本制度保障。

（二）OECD國家社會保障支出占GDP之比

社會保障支出占GDP之比的指標，反映一個國家或地區通過社會保障制度實現社會共享的份額大小，它與社會保障水平呈正相關關系。基于OECD國家統計數據庫的資料，可以觀察到2018年OECD成員國的社會保障支出占GDP之比的情況。具體見表2。

表2 OECD國家社保支出占GDP比重的情況（2018年）

由表2可見，2018年OECD成員國的社會保障支出占GDP之比平均約為20%。有33個國家高于13%（中國約為13%），其中17個國家高于20%、1個國家超過30%。在這些國家中，只有墨西哥、韓國、智利、土耳其、哥斯達黎加五個國家低于13%。與表1中的相關國家一比照，可以發現，社會保障支出占GDP之比達20%以上的國家，其基尼系數均低于0.35；而社會保障支出占GDP之比低于13%的國家如墨西哥、智利、土耳其三國，其基尼系數均在0.4的警戒線之上，只有韓國例外。①韓國中央大學教授金淵明曾和我專門討論過OECD數據對韓國社保支出占比評估偏低的問題，他指出，韓國與歐美國家相比，企業等機構提供的福利更加優厚，而這是不被OECD統計在內的，但它事實上構成韓國社會保障支出的一個組成部分。這一現象表明，由于統計口徑不一，OECD提供的數據不能絕對準確地反映各國社會保障支出占GDP之比的實際情況。不過，這并不影響為國際比較提供有價值的參照。因此，OECD國家揭示的一條基本規律是：社會保障支出占GDP之比和基尼系數呈負相關關系。由于OECD國家總體上代表當今世界高收入國家的水平，可以為我國走向共同富裕提供重要參照。

（三）典型國家或地區社會保障對促進社會平等的直接貢獻

在英國，1991—2015年居民初次收入的基尼系數均在0.50以上，經社會保障政策調節后，基尼系數降到了0.37以下，下降幅度在30%以上。在澳大利亞，2015—2016年經過社會保障政策的作用，基尼系數亦從0.434降為0.323，降幅約26%。②王亞柯等：《社會保障制度的再分配效應：收入與財產》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2018年第6期。在瑞典，社會保障的再分配效應高達30%以上，2013年瑞典社會保障轉移性收入占居民個人可支配收入比例高達30.9%，而美國社會保障的再分配效應即降低基尼系數的貢獻率只維持在19%左右。③陶紀坤：《社會保障制度調節收入差距的國際比較及啟示》，《經濟縱橫》2019年第10期。

Mahler 和 Jesuit等人曾經利用瑞典、德國和美國等13個發達國家的相關數據進行分析，認為1980—2000年間社會保障和稅收使得這些發達國家的基尼系數平均下降了37.3%，而社會保障對收入分配的調節作用遠遠大于稅收，其平均貢獻率高達74.6%。①Vincent Mahler, David Jesuit, State Redistribution in Comparative Perspective: A Cross-national Analysis of the Developed Countries, Luxembourg Income Study Working Paper Series, 2004, No. 392.

總體來看，歐洲國家的社會保障所產生的收入再分配效應使得這些國家的收入差距平均降幅在 30% 左右；特別是北歐和西歐國家，收入不平等減少的80%來自于社會保障制度。②李實等：《中國社會保障制度的收入再分配效應》，《社會保障評論》2017年第4期。上述數據充分表明了發達國家的社會保障制度對于縮小貧富差距、促進社會平等與共同富裕所起的巨大作用。

在肯定各國社會保障對促進社會平等起著不可替代的重大作用的同時，也有一些國外的負面例子值得我們警惕。例如，巴西曾距中等發達國家僅一步之遙，但在急劇擴張社會保障覆蓋面和快速提高保障水平后，福利開支迅速占到GDP的20%以上，在國家公共支出中占比更高達50%以上，近幾年陷入嚴重經濟衰退，社會保障也難以為繼，引發人民嚴重不滿；希臘在經濟發達程度并不十分靠前的條件下追求高福利，2008年深陷主權債務危機后，不得不連續多次削減養老金，引發大規模罷工游行，社會秩序一度陷入混亂。③鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。可見，各國社會保障制度發展實踐帶來的并非只有成功的經驗，還有一些值得吸取的教訓。

（四）來自國外的重要啟示

從國外社會保障發展實踐及其產生的效應，可以發現其對社會平等或共同富裕的影響重大。愈是追求社會平等，愈是需要有健全的社會保障制度和較高的社會保障水平，而社會保障制度的優劣則決定其作用的大小。

德國作為現代社會保障制度的起源國，其社會保障制度不僅始終維系著德國的強盛，而且在國家統一中成為促進東、西德快速融合的基本制度保障，迄今130多年還在持續發展。西歐、北歐國家采取福利國家模式，也實現了既維護社會公平又能夠可持續發展的目標，還具備很強的國際競爭力，如瑞士、瑞典等高福利水平的國家也是當今世界處于社會發展水平前列、科技與經濟競爭實力靠前的國家。這些國家用事實證明了其社會保障制度的理性與優良。但希臘與拉美一些國家遭遇經濟危機的同時陷入福利危機，顯示的則是制度不可持續帶來的不良后果。因此，中國的社會保障必須追求理性建制、高質量發展。

同時，多數發達國家社會保障制度取得成功的根本原因，是尊重這一制度的客觀規律，包括堅持維護社會公平、堅守互助共濟、堅持與經濟社會發展水平相適應。而一些國家社會保障制度不成功往往是不尊重規律所致，如智利、阿根廷等國在20世紀80年代違背社會保險客觀規律，將公共養老金轉化為私有化的個人賬戶制，終至引發社會動蕩，不得不廢止或補建公共養老金制度，迄今仍陷危機之中無法自拔。④鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。因此，尊重客觀規律是實現社會保障制度高質量發展的前提條件。

總之，促進社會平等離不開社會保障制度，社會保障制度的優劣決定其不同的效用或結果。國外成功或失敗的例子，從正反兩面揭示了社會保障與社會平等或共同富裕之間的實踐邏輯，對中國具有重要的借鑒價值。

四、中國社會保障對促進全民共享發展成果的獨特貢獻

（一）社會保障發展線索及制度變革帶來的社會共享效應

中國現代社會保障制度是新中國成立后開始建立并迅速成形的。70多年來的發展實踐，充分證明了社會保障在保障民生、縮小差距、促進共享方面的卓越貢獻。

在計劃經濟時期，中國以社會主義全民所有制和農村集體所有制為基礎，采取低工資（勞動報酬）、多福利的方針，通過勞動保險、公費醫療、城鎮住房保障、社會福利、救災救濟、農村合作醫療、五保制度及各種集體福利等一系列社會保障制度，讓國家發展成果惠及億萬人民，這一時期的基尼系數也長期低于0.3，被稱為低收入福利國家。以疾病醫療為例，當時面向城鎮職工（惠及其家屬）的勞保醫療、面向機關事業單位工作人員（惠及其家屬）的公費醫療和面向農村居民的合作醫療三大制度為全國人民提供了基本醫療保障；再以農村居民為例，雖然政府只負責災害救濟等個別項目，但農村集體所有制經濟卻通過按人口分配和按勞分配并重的方式，實現了農村居民共享集體成果，并在國家的相應支持下舉辦了面向孤寡老幼的五保制度、免費的基礎教育制度和農村合作醫療制度等集體福利項目，保證了集體成員共享集體成果，促進了社會平等。盡管這一時期因社會生產力落后、物質基礎薄弱，傳統社會保障制度難以維持并獲得更大發展，但中國人民確實將此視為社會主義制度優越性的具體體現。

改革開放后，為適應市場經濟改革和社會轉型發展的需要，傳統社會保障制度也步入了全面而深刻的制度變革時期。經過近30多年的探索，特別是黨的十八大以來，國家奉行讓發展成果更多、更公平地惠及全體人民的政策取向，新型社會保障體系建設與發展步伐明顯加快，社會保障惠及了全體人民，對社會財富分配格局的調節作用也日益顯著。①鄭功成：《新中國70年社會保障發展的理論與實踐邏輯》，《光明日報》，2019年10月8日第11版。

1.實現了新舊社會保障制度的整體轉型。新中國成立后建立的是與計劃經濟體制相適應的社會保障制度，它建立在社會主義公有制基礎之上，內化于高度集中的計劃體制之中，采取的是國家-單位（集體）保障制形式，城鄉有別、單位或集體包辦、個人及家庭免費享受是其顯著特征，限于國家財力薄弱，政府負責的主要是保障城鎮居民的福利，農村主要依靠集體經濟組織保障，人民群眾從這套制度中受惠并感受到了社會主義制度的優越性。改革開放后，與市場經濟體制和社會發展進步相適應的新型社會保障體系逐漸建立，它仍由國家主導，但已經從政府、單位（集體）單方負責轉向多方分擔責任，免費型保障轉化成了繳費型保障，單位（或集體）包辦的封閉式管理被獨立于企事業單位的社會化保障機制替代，城鄉分割逐步走向了城鄉一體，體系結構亦由單一層次逐步走向多層次化，這些深刻的變化使新型社會保障制度日益走向公平，并能夠更加有力地保障人民群眾的基本生活。

2.從主要面向城鎮居民發展成為全民共享的福利制度。社會保障制度覆蓋范圍的大小，通常被視為衡量一個國家社會保障發達程度和公平性強弱的核心指標。在國外，發達國家普遍實現了社會保障制度全覆蓋，而發展中國家往往只有補缺型的社會救助和覆蓋面較窄的社會保險。中國在改革開放前，國家負責的社會保障制度主要面向城鎮居民，覆蓋的人口事實上不到全國總人口的18%。改革開放后，伴隨社會保障制度整體轉型，社會保障制度覆蓋面不斷擴展，已經從城鎮居民的“專利”發展成為全民共享的福利制度。一個最基本的客觀事實是，中國作為一個擁有14億多人口的發展中國家，社會保障覆蓋面已接近普惠全民的發達國家水平。近3億老年人皆享基本養老金，13億多人口享受基本醫療保險等指標，充分反映了社會保障制度惠及民生的廣度，這恰恰是這一制度促進全民共享發展的具體體現。

3.社會保障水平持續提高，人民福祉不斷增進。以養老金為例，我國離退休人員的養老金自2005年以來保持了連年增長，從2004年人月均700多元提高到2020年的3300多元；城鄉居民養老金也從2009年開始試點時人月均55元增長到174元。①根據《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據計算所得。在醫療保險方面，職工、居民醫保政策范圍內住院費用基金支付比分別達到80%、70%以上，②《2020年全國醫療保障事業發展統計公報》，國家醫療保障局網站：http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html，2021年6月8日。人民群眾疾病后顧之憂持續大幅度減輕。在社會救助方面，城鄉居民低保標準分別從2000年的人月均157元、人年均912元增長到2020年的677.6元、5962.3元。③《2020年民政事業發展統計公報》，民政部網站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202109/20210900036577.shtml，2021年9月10日。其他各項保障待遇均在同步增長。這些數據充分表明，人民群眾通過社會保障制度分享國家發展成果的份額在持續提高。

如果沒有普惠性的養老金，一部分老年人將陷入貧困；沒有醫療保障，疾病將永遠是導致貧困的重大致因；沒有社會救助，低收入困難群體可能陷入生存危機而無法自拔；沒有其他各種社會保障制度安排，部分人群也可能因工傷、失業、天災人禍等風險而陷入生活困境。概而言之，沒有社會保障制度，既無法解除人民的生活后顧之憂，更遑論共同富裕。因此，中國的發展實踐，證明了社會保障制度是解除全體人民生活后顧之憂和共享國家發展成果的基本途徑。

（二）社會保障對縮小貧富差距和全面建成小康社會的獨特貢獻

中國社會保障制度覆蓋面的持續擴展和社會保障水平的不斷提升，對縮小貧富差距、助力脫貧攻堅和全面建成小康社會發揮了巨大作用。

1.社會保障對降低基尼系數的貢獻。根據李實等的研究，2013年全國居民的初始收入為21510 元，經過社會保障的作用后增加到25125 元，這表明社會保障在扶貧方面發揮了有效作用。同時，經過稅費調節和各項社會保障項目的作用，2013年全國居民收入差距的基尼系數從0.5775下降為0.4938，下降了約 14%。④李實等：《中國社會保障制度的收入再分配效應》，《社會保障評論》2017年第1期。2013年以來，中國社會保障制度發展速度明顯加快，社會保障水平提升幅度也明顯加大，社會保障支出占GDP之比從2013年不足10%上升到約13%，這意味著社會保障對降低基尼系數的貢獻率亦會超過2013年的水平。當然，與歐洲國家特別是西歐、北歐國家相比，中國社會保障對降低基尼系數的貢獻還偏低，這并不意味社會保障促進社會平等的功能有限，而是現行社會保障制度的再分配力度偏弱造成的，這恰恰是走向共同富裕進程中需要加以重視并持續增強的方面。

2.社會保障對脫貧攻堅的貢獻。共同富裕是社會主義的本質要求，而消除貧困現象則是走向共同富裕的起點。盡管現行社會保障制度對整個社會分配的調節力度有限，但在脫貧攻堅行動中，全面快速發展的社會保障體系卻發揮了不可替代的重大作用。一方面，社會保障是最大的防貧、減貧機制。如老年人皆享養老金，為有效防止和減輕老年貧困提供了有力支撐；全民醫保目標基本實現，政策范圍內的醫保報銷水平穩步提升，基本切斷了疾病與貧困之間的鏈條；其他各項社會保障事業的發展，均不同程度地減輕了保障對象的負擔壓力，并增加了轉移性收入。另一方面，社會保障為脫貧攻堅做出了重要的直接貢獻。例如，2020年，國家利用財政補貼，為6098萬建檔立卡貧困人口代繳基本養老保險費，使貧困人口參保率達到了99.99%，同年底有3014萬貧困老年人按月領取基本養老金，其中建檔立卡貧困老年人達1735萬人；①《社保扶貧保生活，成效如何？》，人力資源社會保障部網站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ztzl/rsfp/xw/202102/t20210205_409224.html，2021年2月5日。通過2018—2020年醫保扶貧專項行動，全國累計資助貧困人口參加基本醫療保險達2.3億人次，直接減輕個人繳費負擔403億元，減輕醫療費用負擔達3500億元；②《全國醫療保障工作會議在京召開》，國家醫療保障局網站：http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/1/13/art_14_4259.html，2021年1月13日。最低生活保障制度直接保障著4000多萬城鄉低收入困難群眾的基本生活，殘疾人“兩項”補貼直接惠及以千萬計的殘疾人；等等。一個簡單的事實是，如果沒有參加基本養老保險，3000多萬領取養老金的貧困老年人的人均可支配收入將降低10%以上；如果缺乏有力的醫療保障，貧困人口中40%以上的因病致貧或返貧人口仍將擺脫不了貧困；如果沒有最低生活保障等制度安排，低保對象將陷入生存危機狀態。在脫貧攻堅任務完成后，仍有一些困難人口無法通過自身努力擺脫貧困，這些困難人口便只能由社會保障制度進行兜底?？梢?，正是社會保障制度構筑起了防貧減貧的牢固防線，進而為全面建成小康社會和走向共同富裕奠定了最起碼的基石。

3.社會保障對全面建成小康社會的貢獻。作為十分重要的再分配機制，社會保障在全面建成小康社會進程中無疑具有基礎性地位。以養老保險制度為例，2020年全國城鎮離退休人員領取養老金者達12762萬人，全年城鎮職工基本養老保險基金支出51301億元，③《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源社會保障部網站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html，2021年7月26日。人年均達40198元，人月均達3350元，2021年、2022年又連續兩年繼續增長，退休人員依靠養老金能夠過上小康生活；而居民養老保險制度從無到有，自2012年實現制度全覆蓋后，伴隨三次提升養老金水平，它也成了城鄉老年居民的重要收入來源，2020年從居民養老金制度獲得收益的城鄉老年居民達16068萬人，居民養老保險基金支出達3355億元，④《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源社會保障部網站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html，2021年7月26日。人年均達2097元，人月均近175元，2022年還將與職工養老金一起增長。由此可見居民養老保險制度對于保障城鄉老年居民過上小康生活客觀上發揮著重要作用。再以醫療保障為例，2020年全國基本醫保基金總支出達20130億元，按照參保人數13.6億計，平均每人報銷醫療費用達1480元；同年，全國醫療救助基金支出546.84億元，實施門診和住院救助8404萬人次，全國平均次均住院救助、門診救助分別為1056元、93元。⑤《2020年全國醫療保障事業發展統計公報》，國家醫療保障局網站：http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html，2021年6月8日。上述數據相當于減少了同年全國居民人均消費支出的7%，這部分減少的支出完全可以用于改善和提升其生活質量，因此，醫保制度也是支撐全面小康社會建設的有力機制。如果再加上面向低收入困難家庭的最低生活保障制度、面向退役軍人與軍烈屬的保障制度、面向住房困難居民的住房福利、面向殘疾人的福利補貼以及面向老年人、兒童的福利保障，將進一步突顯出社會保障制度對全面建成小康社會的直接且重大的貢獻。

（三）中國社會保障發展的基本經驗

中國社會保障制度之所以能夠在短期內得到全面快速發展并在保障民生和促進社會共享方面發揮出巨大作用，與黨和政府對社會保障的重視并不斷加大投入密切相關，也與社會主義制度追求共同富裕的本質和國家治理體系所具有的優勢密切相關。概括起來主要有如下幾條經驗。

第一，堅持以人民為中心的發展思想和民生為重的政策取向，對社會保障的投入不斷增長，使得通過這一制度實現社會共享的財富規模持續擴大，這是其能夠發揮重要作用的基礎性條件。根據國家統計局統計科學研究所2017年發布的一份研究報告，①國家統計局統計科學研究所：《我國與歐盟社會保障支出對比分析》，國家統計局網站：http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201709/t20170929_1539209.html，2017年9月29日。與歐盟社會保障支出統計口徑包括醫療衛生、養老保障、殘疾人保障、撫恤事務、家庭和兒童、失業治理、住房保障及社會融入等8個領域基本對應，中國社會保障支出統計口徑包括醫療衛生、養老保障、殘疾人保障、社會服務、就業保障、住房保障6個領域?；谏鲜鲋笜丝趶?，得到了從2008年到2019年中國社會保障支出占GDP之比的情況表（見表3、表4）。

表3 2008—2015年中國社會保障支出占GDP比重

表4 2015—2019年中國社會保障支出占GDP比重

由表3、表4可見，中國社會保障支出占GDP之比在不斷提高，2019年已經接近13%，其中主要是公共投入在持續增長，這是社會保障制度全面發展的根本原因，也是社會保障制度能夠發揮出越來越重要作用的根本條件。

第二，在社會保障改革與發展進程中，充分發揮中國特色社會主義制度的優勢。從新中國成立初期采取大規模的救濟行動，到20世紀50年代迅速建成與計劃經濟相適應的傳統社會保障制度，再到改革開放后新型社會保障體系的不斷發展，特別是黨的十八大以來社會保障成為全民共享國家發展成果的基本制度安排，都是在中國共產黨領導下充分發揮社會主義制度優勢的結果。例如，居民養老保險中的基礎養老金全部由政府負擔，雖然水平不高，但制度得以迅速建立起來，每個老年居民均能夠享受到養老金待遇；在居民醫療保險制度中，政府承擔著2/3以上的籌資責任，有力地推動了全民醫保目標的實現；還有大規模脫貧攻堅行動的成功，亦是在中央財政大規模專項投入和社會保障制度傾力相助的條件下取得的；等等。這充分反映了全國一盤棋、集中力量辦大事的社會主義制度優勢在社會保障領域得到了具體體現。

第三，堅持走中國特色的社會保障道路。基于人口眾多、城鄉差距大、地區發展不平衡以及快速工業化、城市化、現代化的基本國情，中國既沒有因循傳統社會保障制度的老路，也沒有照搬他國社會保障模式，而是立足國情走上了有中國特色的社會保障之路。例如，在改革策略上，通過試點先行、逐步總結、漸次推進，較好地平衡了改革、發展與穩定的關系，避免了一些國家推進社會保障改革時極易引發的社會風險與危機。在保障項目選擇上，把養老、醫療、低保作為優先建設項目，著重建立普惠性的基本養老保險、基本醫療保險制度和以低保為核心的社會救助制度，完全符合所處發展階段的實際。在發展社會保障方略上，始終堅持盡力而為、量力而行的方針，一方面在發展中不斷加大保障和改善民生的力度，即使遭遇經濟困難也確保社會保障投入不斷增長，另一方面又不盲目追求“福利趕超”，而是每年小步幅增長，重點是補短板，較好地維護了社會保障制度發展的理性。此外，還根據改革發展的需要，設計出了獨具特色的下崗職工基本生活保障制度、面向建檔立卡貧困戶的“兩不愁三保障”機制等，這些雖不會成為長久穩定的制度安排，但確實解決了特定時期的特定問題，從而展現了中國智慧。

第四，堅持經濟增長與社會保障相互促進。改革開放以來，伴隨國民經濟持續高速增長，國家對社會保障的投入力度也持續加強，而社會保障的改革與發展又為經濟快速發展和社會長期穩定創造了有利的條件。特別在遭遇國際經濟危機等關鍵時點，社會保障更是發揮出了重要作用。例如，在1997年亞洲金融危機波及國內經濟環境時，黨和政府將社會保障改革與發展擺到頭等重要位置，強力推進“兩個確保、三條保障線”，同時建立最低生活保障制度，推進醫療保險改革與住房體制改革等，不僅有效解決了城鄉居民的現實困難，挽回了社會保障的信譽危機，也提振了居民消費，為國民經濟再續高速增長創造了良好的社會環境。2008年美國次貸危機引發國際經濟危機，中國經濟也深受其害，黨和政府與歐美多國緊縮福利的做法反其道而行之，強力推進各項社會保障制度建設，包括建立農民養老保險制度、推出全民醫保計劃、掀起大規模保障性住房建設等，城鄉居民的社會保障水平普遍得到大幅提升，此舉不僅直接提升了全體人民的福祉，更使消費成為支撐經濟增長的第一引擎。2020年以來，受新冠肺炎疫情沖擊和國際環境的影響，國民經濟發展再度受挫，黨和政府又及時進一步強化社會保障措施，不僅有效地保障了民生，而且實現了居民消費穩步增長，進而助力國民經濟恢復增長。由于堅持社會保障與經濟發展相適應，總體上形成了兩者相得益彰、共同發展的局面，這在當今世界無疑具有典型的正面示范效應。

上述經驗反映了中國制度的優勢與推進社會保障發展的中國智慧，在走向共同富裕的歷史進程中必須長期堅持并發揚。

五、以高質量的社會保障制度為福利中國建設提供有力支撐

（一）共同富裕愿景變成現實的國家表征應當是福利中國

無論是共享發展還是共同富裕，實質上都是要普遍性地增進人民福利、促進社會平等，社會保障更與福利制度同義，當一個國家的社會保障制度足以解決社會成員的生活風險并使社會平等度達到較高水準時往往被視為建成了福利國家，但這只是一般意義上的理解。因為雖然福利具有普世性，福利國家卻因具有政治屬性而不具備普適價值。

自二戰后英國率先宣布建成福利國家起，福利國家就是指資本主義國家通過建立與實施全面的社會保障政策，對社會經濟生活和社會財富分配格局進行干預，以普遍性地增進社會成員的福利來調節和緩解階級矛盾，保證社會秩序和經濟生活正常運行，最終目的是要維護壟斷資本的利益和統治。福利國家的出現，在資本主義世界無疑具有文明進步的意義，以北歐國家為典型代表的福利國家更是給本國人民帶來了“從搖籃到墳墓”的優厚福利，其人類發展指數居于世界前列，這一事實決定了它代表著當今世界資本主義社會發展的最高水準，但福利國家形態的特性卻是將社會保障與資本主義制度結合在一起，社會保障被賦予的使命即是服務并服從于資本主義制度，從而具有明顯的工具性或手段性價值。如果回溯到19世紀80年代德國俾斯麥政府創立社會保險制度，再回溯到17世紀初英國伊麗莎白王朝建立濟貧制度，再再回溯到更為久遠的中國歷史上的救災濟貧措施，可以發現，中外歷史上的社會保障措施其實均是被統治者當成維護社會秩序和延續統治的工具與手段的，福利國家只不過是在繼承這種傳統的路上顯得更具進步意義。

在走向共同富裕的歷史進程中，中國應當借鑒國外特別是西方福利國家社會保障制度發展的經驗，但我們走的是有中國特色的社會主義道路，追求共同發展的理想境界即全體人民共同富裕，社會保障很自然地要融入社會主義制度并成為這一制度的社會目標，其發展過程就是與共享發展、共同富裕、社會主義融為一體不斷向前邁進的過程，這一特征決定了不能用西方福利國家的概念來表述中國的共同富裕社會，而是需要有新的專用名詞來作為未來中國的國家表征。為此，本文創設“福利中國”概念，其本義是以社會主義公有制為基礎，堅持以人民為中心的發展思想，以不斷增進人民福利和全體人民共同富裕為發展目的，以社會保障及相關制度安排為具體實踐路徑，能夠維護人民世代幸福、實現人的自由而全面發展的社會主義新型國家形態。這一表述因福利的普世性而能夠與西方福利國家相對接，并因言簡意賅較易被人接受、認同。

有鑒于此，在扎實推動共同富裕的行動中，應將社會保障置入中國特色社會主義制度和福利中國建設全局中進行考量，用高質量的社會保障制度來扎實推動共同富裕愿景逐步變成現實，最終全面建成能夠永續發展的福利中國。

需要特別指出的是，當前在討論如何走向共同富裕時，總有人將福利污名化，“福利（國家）病”“福利（國家）陷阱”“福利（國家）危機”“福利（國家）養懶漢”“福利民粹主義”“高福利必定損害競爭力”等詞語的流行，使福利一詞變成了讓人討厭的惡名，甚至有人對主張發展福利事業者動輒扣上民粹主義的帽子，似乎“福利”只是資本主義社會的不良“專利”，理論學術與輿論場域出現的這種排斥福利的現象，實在有悖人民期盼福利的常理，既與中國共產黨為人民謀幸福的宗旨和社會主義制度造福全體人民的本質要求相悖，更與新時代建立世界規模最大的社會保障體系、掀起大規模脫貧攻堅戰、扎實推動共同富裕等讓國家發展成果更多更公平惠及全體人民的政策取向與具體行動及其取得的巨大成就不符。其實，福利完全不是資本主義國家的專利而是社會主義的應有之義，是全人類的共同價值，對各國人民而言，福利是美好的事物，與自由、民主、人權、平等、發展等具有同樣意義。同時，福利并不必然養懶漢，福利國家并非沒有競爭力，①從福利國家的發展來看，“高福利損害競爭力”的結論是十分草率的。如在世界經濟論壇發布的《2019年全球競爭力報告》中，荷蘭、瑞士、德國、瑞典、英國、丹麥、日本等福利水平高的國家均位列前十名。每個福利國家都有自己領先世界的核心競爭力。關鍵是要在肯定福利、發展福利的同時，在社會保障制度中注入理性。在資本主義國家都能夠高舉福利旗幟的時候，社會主義國家應將福利的旗幟舉得更高，并用實際行動證明我們發展的目的就是為了不斷增進人民福利，而共同富裕的社會必定是能夠成就人民普遍幸福的福利社會。因此，我們應當為福利正名，同時摒棄不可持續的福利趕超，理性地選擇適合自己的社會保障發展之路，建設與中國特色社會主義和中國式現代化相適應的福利中國。

（二）建設福利中國的實踐路徑：完善公有制+發展社會保障+優化稅制

馬克思主義認為，公有制是社會主義的一條根本原則，通過全社會共同占有生產資料實現社會成員共享生產成果，但這種共享仍要受到個人稟賦、機會與條件不同等的影響，這決定了公有制下的初次分配也必定存在收入差距，而社會保障通過強制共享或自愿共享實現對社會財富的再分配，以進一步增進人民福利、促進社會平等。可見，社會保障與公有制的目標是一致的，而與私有制卻存在著利益沖突。社會主義福利中國的建設離不開公有制和社會保障制度及其有效協同，這是一條與資本主義福利國家不同的實踐路徑。

回顧中外既往的實踐，可以發現，在社會生產力水平尚未達到發達社會的要求、社會財富的生產與積累還不足以滿足全體人民美好生活需要的條件下，傳統社會主義追求純之又純的公有制和超越時代的社會保障是不可持續的，蘇聯解體與東歐社會主義國家易幟證明了這一點。中國實行改革開放則從另一個側面證明了傳統社會主義的歷史局限性，而改革開放以來實行多種所有制經濟并行發展的成功實踐則證明了社會主義的發展需要循序漸進。從現實出發，在相當長的時期內，中國都還處于社會主義初級階段，建設福利中國的實踐路徑就是要不斷完善社會主義公有制和社會保障制度。

一方面，在堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的條件下，進一步創新公有制的實踐形態，強化共建意識。包括對國有或集體所有的土地及各種自然資源的合理開發利用，不斷完善國有經濟的組織形態并增強其活力，大力發展農村集體經濟，支持發展各種形式的合作經濟，支持民營企業員工持股，同時逐步提高勞動者報酬特別是產業工人的勞動報酬，鼓勵各類用人單位發展職業福利，以便在社會財富的初次分配環節注入一些公平共享的元素。此外，應當鼓勵個人投資社會公益事業，可以嘗試有限突破對各類民辦公益事業不得謀取任何私人利益的嚴格限制，讓投資者能夠在政策允許的范圍內有所回報，這將有利于調動個人積極性，為人民群眾提供更多的公共品，從而也是一種公有制形態的創新，等等。

另一方面，加快完善覆蓋全民的社會保障體系，這是堅持和完善中國特色社會主義制度的應有之義，也是使發展成果更多更公平惠及全體人民、朝著共同富裕方向穩步前進的必然要求。①鄭功成：《中國何以建成世界最大社會保障體系》，《人民日報》，2020年11月2日第9版。關鍵是要促進政府負責或主導的法定社會保障制度在全面優化的條件下早日走向成熟、定型，以為全體人民提供清晰、穩定的安全預期，同時著力發展多層次保障以不斷壯大社會共享份額并滿足人民群眾不同層次的保障需求。伴隨國家現代化全面提速和國民經濟持續發展，以及扎實推進共同富裕的要求，還需要有明確的計劃與目標，不斷提升社會保障支出在GDP中所占比重，這決定了可供全體人民共享的份額，也決定了社會保障再分配力度的大小。社會保障事業的全面發展，必然能夠從根本上解除人民群眾的后顧之憂，同時增加城鄉居民的轉移性收入。因此，扎實推動社會保障高質量發展，就是扎實推動共同富裕和福利中國建設的實質行動。

此外，還須通過不斷優化稅制結構來為社會保障的發展提供更加有力的財政支持。如適時開征房產稅、資本得利稅、消費稅、遺產稅、贈與稅以及優化個人所得稅等，都應當是法定社會保障制度的重要資金來源，同時形成有利于慈善事業發展的稅收激勵機制以充分發揮第三次分配的作用，必然有利于促進全體人民共同富裕。這也是發達資本主義國家促進社會平等的通行做法，從而并非是社會主義中國在“殺富濟貧”。

（三）扎實推動社會保障事業高質量發展、可持續發展

作為走向共同富裕和建設福利中國的重要制度支撐，社會保障的發展至關重要。根據中外既往的實踐，社會保障制度的優劣會產生截然不同的效果。在國外，既有德國社會保障制度持續至今130多年仍在發展、北歐國家堅持高福利仍具很強競爭力的優良案例，也有巴西、智利、阿根廷、委內瑞拉等拉美國家因福利趕超或違背制度規律而深陷危機的負面案例，還有美國兩黨之爭誤卻全民醫保的案例。在國內，過去也出現過波折，如計劃經濟時期超越當時生產力水平的福利趕超，采取低勞動報酬（農民甚至一年中有半年是以義務工的形式參與國家基礎設施、公共設施等建設）、多福利保障政策，不僅直接影響了勞動效率提升，也導致了相關福利難以為繼；再如20世紀90年代，經濟領域的效率取向被延伸到了社會保障領域，職工養老保險實行“差額繳撥”的后果是成百上千萬退休人員不能按時足額領到應當領取的養老金，城市老年貧困現象驟然加劇，而將私有化的個人賬戶引入醫療保險制度更是嚴重損害了這一制度的互助共濟功能，削弱了醫保制度的保障能力，其后遺癥至今仍未完全清除；等等。因此，當務之急是立足現實，直面現行制度安排的不足，扎實推動社會保障事業高質量發展、可持續發展。

1.正視現行社會保障制度安排質量不高的問題。①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。概括而言，主要包括如下幾個方面。一是系統性不足，協同性不強，體系結構失衡。總體表現為重經濟保障輕服務保障，重政府直接負責或主導的保障層次輕市場與社會主導的保障層次，在具體項目上是重基本養老保險、基本醫療保險而輕工傷保險、失業保險，迄今仍未將2億多的靈活就業者納入進來。二是社會保險參保質量不高。如職工養老保險覆蓋面窄，靈活就業者、農民工基本上只參加居民養老保險，未來養老金根本不足以維持其基本生活；醫療保險雖然覆蓋了13億多人，但75%是以居民身份參保，其籌資標準低、保障待遇也低；工傷、失業保險更將風險極大的靈活就業者與農民工排除在外，導致制度功能根本無法得到有效發揮。三是制度性缺陷仍存。幾乎所有的社會保障項目均存在統一性、公平性、規范性不足的問題，如社會保險制度實行屬地管理，統籌層次低導致的地區分割格局，使國家制度安排淪為地方利益；再如違背規律的職工醫保個人賬戶仍然在減損著制度的互助共濟功能和保障能力，社會保險領域中責任分擔失衡與權責不匹配現象仍在延續中，福利政策不精準導致供求脫節的現象并不罕見；還有已經形成的路徑依賴與政策僵化現象亦不能適應少子高齡化、就業形態多樣化、人戶分離常態化等新挑戰。四是再分配力度弱，可持續性不強。與歐盟國家社會保障支出占GDP之比平均達28.7%、OECD國家同一指標為20%相比，中國僅約13%，這表明總投入少，通過社會保障的共享份額就很有限。同時，偏低的退休年齡、最低繳費年限和偏高的替代率、不斷延長的壽命，使養老保險制度面臨的壓力日益增大；而退休人員不繳醫療保險費的政策不僅導致權責錯位，也直接減損了籌資來源，還有居民醫保采取按人頭等額繳費的做法帶來的是逆向調節；等等。可見，如果不全面優化現行社會保障制度安排，其不良效應將日益顯性化，不僅不能為共同富裕與福利中國建設提供有力支撐，而且可能導致制度危機并向社會經濟領域傳導。

2.強化統籌規劃與高效協同推進?，F代社會保障是一個龐大的制度體系，只有強化統籌規劃才能保證體系結構優良并充分發揮出綜合效用。針對目前各部門分割管理、分散決策的格局，有必要在黨中央設立超部門的綜合決策機制，在政府與人大綜合部門與專業部門的參與下做好整個社會保障體系的統籌規劃與頂層設計，真正消除體系結構失衡、項目輕重失當等積久難改的不足。同時，在中央與省級政府設立綜合咨議機制，負責評議各相關部門的職責履行情況并提出有說服力的咨詢意見，以此督促各相關部門協同推進。

3.加快優化現行制度，增強社會保障制度的統一性與規范性。社會保障是國家制度安排，也是國家賦予公民的法定社會權益，成熟的制度安排必定是統一、規范的制度安排。針對現存問題，必須加快強化各項社會保障制度的統一性與規范性。一是加快優化現行各項制度。特別是應當消除前已述及的制度性缺陷，矯正現存的政策偏差，增強制度對新時代新挑戰的適應性。二是將法定的基本社會保障制度的政策制定權統一收到國家層級，不再放任各地自行其是。如基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和社會救助、基本養老服務、基本兒童福利、基本殘疾人福利政策等必須盡快走向全國統一。在地區發展不平衡且短期內無法消除這種不平衡的情形下，可以允許發達地區在國家統一政策之外做點加法，但不能擾亂國家的統一政策，同時，中央與省級政府亦須保障統一的社會保障政策在落后地區也能夠得到全面落實。三是通過全面推行標準化、信息化建設和經辦服務流程規范化，促使社會保障服務質量得到提升，進而確保整個社會保障制度正常有序運行。

4.持續加大再分配力度，進一步強化互助共濟功能。一是根據共建共享原則，促使籌資規模達到合理水平，持續壯大整個社會保障制度的物質基礎。可以歐盟國家和OECD國家的現有平均水平為參照，設定2035年、2050年社會保障總支出占GDP之比能夠先后達到20%、30%左右，為此，需要持續加大政府的公共投入，均衡參與主體各方的籌資責任，同時通過有效的財政稅收政策充分調動市場主體、社會慈善組織和個人及家庭積極參與并承擔起相應的責任。二是著力縮小城鄉之間、區域之間與群體之間的社會保障待遇差距。要落實基本保障制度城鄉一體化，特別是要不斷縮小機關事業單位工作人員、企業職工與城鄉居民三大群體的養老金差距，職工與居民兩大群體的醫保待遇差距，常住人口中本地戶籍居民與外地戶籍居民的待遇差距，以及體制內與體制外人員的待遇差距。三是通過提高統籌層次實現地區之間的互助共濟。如基本養老保險實現全國統收統支，其他各項社會保險應盡快推進省級統籌以為全國統籌奠定基礎，社會救助的責任本位也應當從縣級提升到省級層次等。四是將職工養老保險個人賬戶轉化為記賬符號，徹底取消職工醫保個人賬戶，打破戶籍壁壘、體制壁壘、就業形態壁壘等，以此增強相關制度的互助共濟功能。

5.進一步完善體制機制與法制。一方面，社會保障管理體制與經辦服務機制還有完善的空間。根據大部制和同類性質的保障事務由一部門統管的原則，可以進一步整合相關部門的社會保障管理職責，特別是有關老年人、兒童、殘疾人福利事務實行歸口統一管理勢在必行。在經辦管理服務方面更宜理順其與行政主管部門的關系，推動各類社會保險經辦機構獨立法人化，社會福利服務機構全面社會化，慈善組織的發展亦應當從只重基金會轉向以慈善服務為主攻方向。另一方面，必須全面加快社會保障法治化步伐。盡快填補社會救助、醫療保障、養老服務、兒童福利等重要領域的法律空白和修訂已經過時的社會保險法等，只有建立健全的法制，才能依法賦權明責，并為全體人民提供清晰、穩定的社會保障預期，才能為制度有序運行和健康發展提供法律依據和法律保障。

6.充分發揮公有制的優越性。在城鎮，應當制定統一政策支持國有單位與集體組織積極發展面向員工的職業福利，并帶動私人部門或民營企業增進勞動者福利；在農村，應當通過發展集體經濟支持集體福利事業發展，以為農村居民提供有效的福利補充；還可以大力推廣公建民營、公助民辦等方式促進養老服務與兒童福利及殘疾人福利事業大發展，以及推動發達地區對口支持落后地區發展社會福利事業；等等。所有這些，均有利于整體提升人民的福利水平。

如果社會保障制度可以做到高質量發展、實現可持續發展，再輔之以公有制下的補充福利供給，就完全可以為共同富裕與福利中國建設提供長久可靠且有效有力的制度支撐。

六、結語

總之，理清了共同富裕與社會保障的邏輯關系，就抓住了走向共同富裕中的關鍵性問題；把握了福利中國建設的實踐路徑，就能夠在走向共同富裕的軌道上行穩致遠；而建設好高質量的社會保障制度，既是落實共享發展理念與扎實推動共同富裕的具體體現，也是衡量福利中國建設成就的顯著標志。以中國制度和國家治理體系之優勢，通過不斷完善社會主義公有制和社會保障制度及與之相關的稅收制度安排，完全可以建成與中國特色社會主義這一人類文明新形態相適應、超越西方福利國家局限并真正達至全體人民共同富裕、實現人的自由而全面發展的福利中國。

作為一個占世界總人口的18.7%、相當于聯合國認定的32個發達國家人口總和的1.5倍的巨量級人口大國，中國的現代化正在徹底改寫世界現代化版圖，而同步推進福利中國建設同樣會徹底改寫世界人民的幸福版圖，進而使全球的人類發展水平邁上巨大的臺階，最終證明的必定是中國特色社會主義制度的優越性和所創造的人類文明新形態所具有的世界意義。