建設適應共同富裕的社會保障制度

何文炯

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，①習近平：《扎實推進共同富裕》，《求是》2021年第20期。更是人民群眾的共同期盼。新中國成立之后，國家建立起一套全新的社會保障制度，作為社會主義制度的重要組成部分，為促進共同富裕作出了積極的貢獻。改革開放以來，國家在社會保障領域進行了一系列改革，旨在建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障制度，促進了經濟發展，也促進了共同富裕。對此，人民群眾有切身感受，國際社會也給予高度評價。②巴拿馬時間2016年11月17日，國際社會保障協會（ISSA）在其第32屆全球大會期間，將“社會保障杰出成就獎”（2014—2016）授予中華人民共和國政府，以表彰中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。同時，應該看到，現行社會保障制度還存在一些缺陷，與扎實推進共同富裕的要求不完全適應，因而需要深化改革。

一、社會保障制度是實現共同富裕的重要基礎

共同富裕的要點有二：一是“富裕”，二是“共享”。無論是富裕還是共享，都離不開社會保障制度。事實上，有效的社會保障制度不僅能夠促進社會穩定和諧，從而為經濟持續健康發展創造良好的社會環境，而且能夠增強低收入群體的現實購買能力和全體社會成員的消費信心，從而增加全社會的消費以直接促進經濟發展，進而促進社會財富日益豐富，人民生活水平穩步提高，全民共享的物質基礎不斷增強。與此同時，國家通過有效的社會保障制度，為社會成員的基本風險提供基本保障，從而確保社會成員的基本生存、基本發展和基本尊嚴，并縮小貧富差距，產生積極的收入再分配效應。因此，社會保障制度是實現共同富裕的重要基礎，加強和改進社會保障是扎實推進共同富裕的重要抓手。

（一）社會保障是滿足國民基本需要的基礎性制度安排

共同富裕，首先是富裕，因此減少乃至消除貧困是實現共同富裕的基礎性工作，而社會保障正是確保社會成員基本需要以防止其陷入貧困并給予其新的發展機會的一項基礎性制度安排，具有“提低、擴中”進而做大中等收入群體之功能。事實上，現實社會生活中，風險無處不在、無時不有，社會成員面臨著各種各樣的風險。某些風險事故一旦發生，可能導致社會成員陷于貧困，或者處于非常不利的狀態。因而，任何一個自然人和法人都會自覺或不自覺地進行風險管理，而且他們的絕大多數風險是各自根據自己的實際情況處理的，只是其專業化程度不同、管理的實際效果不同而已。然而，由于若干風險與社會成員的基本需要緊密相連，且僅僅依靠社會成員個體自行處理比較困難，或者其效率比較低，因而需要采取社會化的互助共濟的方法來處理，例如災害風險、貧困風險、疾病風險、失業風險、職業傷害風險、老化風險、失能風險等即是如此。這些風險具有普遍性，大多數社會成員都有感知，然而部分社會成員的認知往往有局限性，因而需要借助國家強制力組織實施應對風險的機制，以確保社會成員不至于因遭遇此類風險事故而陷于貧困，從而保持社會穩定和諧。經過長期的實踐，世界上絕大多數國家已經達成共識，認為政府組織實施這類風險保障措施屬于基本公共服務的范疇，社會成員獲得這種保障，已經被確認為一項基本權益。正因為如此，在不少國家的公共財政支出中，社會保障類支出達到財政總支出的1/3以上，甚至接近一半。由此出發，如果一個國家的社會保障制度是健全并有效的，那么老百姓的基本需要就有保障，他們就不再有對貧困的恐懼，實現全社會共同富裕就有了堅實的基礎。新中國建立之初，國家建立起一套全新的社會保障制度，實現了工薪勞動者“生老病死有依靠”，贏得了人民群眾對新生社會主義制度的信任。改革開放以后，國家在社會保障領域進行了一系列改革探索，實現了制度轉型和惠及范圍擴展，提高了全體社會成員的基本風險保障整體水平，并有力地促進了經濟長期持續快速發展。最近幾年，國家通過完善社會保障制度，為低收入群體提供有針對性的基本風險保障，實現了“兩不愁三保障”，為消除絕對貧困、取得脫貧攻堅戰的全面勝利作出了重要貢獻。低收入群體脫貧之后，正在謀求新的發展，他們當中將有越來越多的人徹底告別貧困，逐步進入中等收入群體甚至高收入群體，成為實現共同富裕的重要力量。

（二）社會保障是實行國民收入再分配的重要途徑

實現共同富裕，要有社會財富的持續增長，同時必須有社會財富的共享。也就是說，必須有國民收入再分配，必須有社會財富的轉移，而且社會財富的再分配力度直接體現其共享水平。事實上，社會成員中每一個人的基因、基礎、能力和貢獻不同，因而按照第一次分配所得的財富必然會有差異。這就需要富裕群體幫助貧困群體，即先富幫后富、先富帶后富，只有這樣才能實現共同富裕。這類問題雖然屬于社會領域，但解決問題的方法是經濟手段，因而任何社會保障項目的組織實施都伴隨一種資金運動。①何文炯：《論中國社會保障資源優化配置》，《社會保障評論》2017年第1期。這一過程的每一個環節，都有收入再分配的意味。這里包括幸運者與不幸者之間、高收入者與低收入者之間、一代人與上一代或下一代人之間，以及不同地區之間的收入再分配，尤其是針對射幸性較強的那些風險的保障項目，②射幸性較強的風險是指風險事故發生的隨機性較強的風險，例如疾病風險、職業傷害風險等。其收入再分配的力度就更大。從給付環節看，社會保障經辦機構僅僅對遭遇制度規定風險事故的保障對象給付資金或者提供相關服務，例如救助金、養老金、醫藥服務、照護服務、職業培訓服務等。那些沒有遭遇風險事故的社會成員，是不可能得到這類資金或服務的。而且，在社會保險給付中，風險事故遭遇者所得到的給付金可能是其所繳社會保險費的數十倍甚至數百倍。從籌資環節看，社會保障資金通常來源于社會保險費或財政資金。社會保險費一般按照統一的規則征收，例如統一的繳費基數確定方法、統一的繳費比率。由于參保者的收入水平有差異，則在相同規則之下其所繳社會保險費就有所不同，往往是高收入者對社會保險基金的貢獻較多，低收入者對社會保險基金的貢獻相對較少。就社會保險之外的社會保障項目而言，其資金基本上來自于國家財政，而財政資金主要來源于稅收，因此這類社會保障項目的資金從本質上說來自于納稅人，而中高收入者對國家稅收的貢獻相對較大。此外，社會保障制度是由政府統一組織實施，在一定范圍內實行同一制度和同一政策。這就意味著在這一行政區域范圍（又叫統籌地區）內，無論貧富貴賤、身體強弱，無論先進落后、發達與否，通過這些項目的互助共濟，都會實現社會財富的共享，從而產生積極的國民收入再分配效應。由于社會保障項目眾多并惠及全體社會成員，其不僅能夠滿足社會成員的基本需要，而且能夠促進社會發展成果共享，因而有效的社會保障制度能夠對共同富裕作出重要的貢獻。

（三）多層次社會保障體系有益于普遍富?；A之上的差別富裕

共同富裕是全體人民的富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義，③習近平：《扎實推動共同富裕》，《求是》2021年第20期。而是普遍富裕基礎上的差別富裕。因此，實現共同富裕，不是把社會財富簡單平分，而是在確保全體社會成員普遍擁有適度水平的基本公共服務的基礎上有合理差異的富裕。這里有幾個要點：一是基本公共服務均等化且基本公共服務水平隨經濟社會發展而相應提高；二是鼓勵支持社會成員通過誠實勞動、合法經營、創新創業等不斷富裕起來；三是通過合理、清晰而穩定的規則，包括稅收制度、社會保障制度和轉移支付制度等，使社會成員的財富差距保持在合理的范圍之內。同樣道理，社會成員所獲得的風險保障也是有差異的。事實上，社會成員有各種各樣的風險，而且每一個社會成員所面臨的風險也不同，因而他們的風險保障需求也不相同，所以風險保障有基本保障與補充性保障之分。其中基本保障由政府依法組織實施，旨在滿足社會成員的基本風險保障需求，以保障其基本生存、基本發展和基本尊嚴，減少社會可能出現的不穩定現象。正因為如此，世界各國普遍地將社會保障權益確認為國民的基本權益，將組織實施社會保障作為政府的基本公共服務項目。值得指出的是，基本保障并非充分保障，也就是說，此類保障僅僅能夠滿足社會成員的基本需要。如果社會成員希望過上更好的生活，就需要有更加充分的風險保障，這就需要在基本保障之上擁有相應的補充性保障，具體是指對基本風險范圍之外的那些非基本風險的保障，以及對基本風險超過基本保障之外的那些非基本保障。例如，有條件的用人單位為其雇員提供職業年金和補充性醫療保障等福利，有支付能力的社會成員參與各類互助合作性保險、或者購買各類商業保險、或者參與各類風險管理計劃。對于補充性保障，政府不參與、不經辦、不承擔兜底責任，但負有依法監管之責。對于社會成員及用人單位而言，這完全是自主、自愿行為，因而必然是自費的。由此，能夠擁有補充性保障的社會成員，一般是中高收入者，他們希望有更加充分的風險保障，從而加固其風險保障基礎，穩居中等收入階層甚至向上流動。這有益于穩定并擴大中等收入群體規模，與共同富裕的目標相一致。因此，國家應當為補充性保障發展創造良好的環境，這對中高收入群體來說是一種保護，也是一種激勵。由此可見，與共同富裕在普遍富?；A上實現差別富裕的道理相同，社會成員所獲得的風險保障也是有差異的，這種多層次社會保障體系的建立與完善在本質上與共同富裕目標的實現相契合。

二、現行社會保障制度與共同富裕不相適應的主要表現

長期以來，尤其是最近30多年來，我國社會保障制度的改革和建設，促進了經濟發展、社會穩定和各項改革，并在一定程度上促進了共同富裕。同時應該清醒地看到社會保障領域存在的問題，尤其是現行社會保障制度對改善全社會收入分配狀況的貢獻不夠，與實現共同富裕的要求相比，還有很多值得改進的地方。

（一）社會保障項目設置差異導致基本風險保障權益群體差距

從共同富裕的要求出發，每一個社會成員應當享有基本相同的基本風險保障權益。也就是說，社會成員所面臨的基本風險，都應該能夠得到政府提供的大致相同的基本保障。前些年，國家在擴大社會保障覆蓋范圍方面作了很大的努力，尤其是在基本生活保障、基本醫療保障和基本養老金等方面。但是，應該看到，我國社會保障項目設置還存在諸多缺陷。例如，社會成員雖然面臨同樣的基本風險，但部分社會成員享有完備的基本保障項目，而另一部分社會成員則僅有少量的基本保障項目，有的甚至沒有。這種差別主要體現在以下幾種情況。一是工薪勞動者與其他社會成員之間的差別。工薪勞動者與一般社會成員所面臨的風險確實不同，因而基本保障項目也可以有所不同。問題在于，有些風險與職業無關，但工薪勞動者有保障項目，而其他社會成員沒有此項保障。例如針對生育風險，企業職工通過參加生育保險方式獲得保障，公職人員則通過職工福利方式解決生育保障問題，但以農民為主體的其他社會成員就沒有對應的保障項目。①何文炯等：《中國生育保障制度改革研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2014年第4期。二是正規就業人員與其他勞動者之間的差別。例如正規就業者必須參加職工社會保險五個項目，但其他勞動者如農業勞動者、靈活就業人員、新業態從業人員、部分進城務工人員等非正規就業者，雖然有職業傷害風險，但因無法參加工傷保險而缺乏職業傷害保障。又如部分勞動者擁有住房公積金，但有相當一部分勞動者沒有。三是城市戶籍與農村戶籍勞動者的差異。例如城鎮戶籍勞動者享有就業保障以及相應的就業公共服務，但農村戶籍勞動者卻沒有。又如，隨著人口流動的加劇，人戶分離的現象已經十分普遍，但現行社會救助體系和特殊群體福利體系中的大多數項目，其保障對象的界定是以戶籍為基礎的，這就使得大量的非戶籍常住人口無法在其實際居住地得到這些社會救助和社會福利。值得指出的是，這些社會保障項目均由政府組織實施，都通過動用公共資源來推進，包括國家財政資金的投入。但是，這些資源的實際受益者僅限于保障對象。因而這些制度的實施，必然加大國民財富的逆向再分配，這與共同富裕的目標背道而馳。

（二）現行社會保障制度對改善全社會收入分配狀況的貢獻不夠

社會保障的基本職能是為社會成員提供基本風險保障，而有效的社會保障制度必然會產生積極的收入再分配效應。因此，評價某項社會保障制度的優劣，考量其收入再分配效應，是有效的方法之一。就現行社會保障體系中的各項目而言，部分項目產生了積極的收入再分配效應，但部分項目的貢獻不多，甚至還有個別項目產生了負面效應。比較典型的是基本養老金制度。這一項目基于國民生存權而設置，旨在保障社會成員年老之后有一筆穩定的收入，用于購買基本生活資料。然而，由于歷史和現實的諸多原因，我們目前對這項制度依然是分設的，且待遇相差懸殊。應當看到，我國于2009年開始試行農民的基本養老金制度，這是積極進步的，但從國民權益公平和共同富裕的要求出發，就可以發現其中的問題。過去，一些學者在研究我國社會保障制度的收入再分配效應時，較多地就某一項制度來考察，例如楊震林和王亞柯、①楊震林、王亞柯：《中國企業養老保險制度再分配效應的實證分析》，《中國軟科學》2007年第4期。彭浩然和申曙光、②彭浩然、申曙光：《改革前后我國養老保險制度的收入再分配效應比較研究》，《統計研究》2007年第2期。何立新和佐藤宏③何立新、佐藤宏：《不同視角下的中國城鎮社會保障制度與收入再分配——基于年度收入和終生收入的經驗分析》，《世界經濟文匯》2008年第5期。等的研究。但是，如果把職工和居民這兩項基本養老金制度合在一起來考察，即從全社會整體來考察基本養老金體系的收入再分配效應，我們會發現其收入再分配效應與前述學者得到的結論有很大的不同。事實上，現行基本養老金體系作為一個整體，對全社會收入分配狀況改善的貢獻是很小的，甚至可以說是負面的?，F行職工基本養老保險制度從原先的職工退休制度演變而來，到2005年前后退休職工的月均基本養老金為1000元左右，此后快速增長，現在已經到每月3200元以上。而城鄉居民基本養老保險制度2009年才開始試點，當時基礎養老金為每人每月55元，2014年增加到70元，2018年增加到88元，2020年增加到93元，加上個人賬戶養老金，老年居民的基本養老金平均每月160多元。由此可見，老年居民的平均基本養老金僅為退休職工平均基本養老金的1/19左右。④根據《2020年人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據計算所得。從最近10多年來的情況看，每年退休職工平均養老金增量部分，基本上高于老年農民的平均養老金總量。需要特別指出的是，這10多年中，國家財政用于職工基本養老保險制度的補助量，無論從總量還是人均看，都顯著高于對城鄉居民基本養老保險制度的補助。⑤何文炯：《中國社會保障：從快速擴展到高質量發展》，《中國人口科學》2019年第1期。此外，基本醫療保障制度也有類似的情況。

（三）社會保障政策不統一導致國民權益差異且不利于區域均衡發展

最近40多年，得益于改革開放，我國生產力全面解放，經濟持續快速發展，社會財富日益豐厚，人民生活水平在整體上顯著提高。同時應當看到，地區之間的發展還不平衡，東西之間、南北之間都存在明顯的差距，而且某些方面還在擴大。作為國民收入再分配的重要手段，社會保障制度理應為縮小區域差距、實現均衡發展作出積極的貢獻?？陀^來說，現行社會保障制度在這方面已經發揮了正面的積極作用，但是從共同富裕的要求看，還有一定的差距，主要表現在以下三個方面。一是地區之間的社會保障項目設置存在一定的差異。目前，中央政府對多數社會保障項目有統一的制度規定，但若干領域的項目由各地自設或者選擇。例如部分地區實行城鄉居民大病保險，或大病醫療互助補充保險、重特大疾病醫療保險、罕見病保障項目等，但有些地區還沒有；部分地區設置了高齡津貼制度，有的地區則沒有；有的地區設置了失能老人照護補助制度，但有的地區沒有。此外，還有若干項目長期處于試點的狀態。由此不僅可以看到各地社會成員社會保障權益實現的差異，而且看到國家社會保障領域制度之散亂。二是地區之間若干社會保障項目的待遇差異。雖然我國現行多數社會保障項目的制度框架全國統一，但某些社會保障項目的具體政策在地區之間有明顯的差異。例如城鄉居民基本養老保險制度框架是統一的，但基礎養老金水平在地區之間有巨大的差異，高的有1100元，低的僅有103元，①何文炯：《基于共同富裕的社會保障制度深化改革》，《江淮論壇》2021年第3期。這種差距遠非“地區之間生活成本差異”可以解釋的。再看基本醫療保障政策，地區之間的差異更多，基本醫療保險目錄不同、參保條件規則不同、等待期規則不同、最低繳費年限規則不同，還有基本醫藥費用報銷規則也不同。三是地區之間同類社會保障項目的制度運行成本②某一社會保障項目的制度運行成本，包括該社會保障項目的基金（資金）及其籌集成本和組織實施、經辦服務及監督管理成本等。不同。目前，社會保障多數項目的組織實施以地方政府負責為主。而社會保障制度運行的成本與當地的人口結構、勞動力結構、疾病譜、醫療和照護服務成本等有密切關系?，F實中地區之間的這些因素都存在差異，因而各地為實現同類社會保障項目所需要的成本就會有差異。例如，前些年用人單位的職工基本養老保險繳費比率有的地區高達20%，有的地區僅需12%；用人單位的職工基本醫療保險繳費比率有的地區高達10.5%，有的地區僅需5.5%。這就意味著地區之間的勞動力基礎成本有顯著的差異，直接影響著勞動力市場的價格，影響著區域之間的均衡協調發展，與共同富裕的要求不相適應。

三、基于共同富裕的社會保障制度深化改革思路

實現共同富裕是一項長期而艱巨的任務，需要朝著一個正確的方向持續推進。在這一過程中，社會保障擔當著重要職責。事實上，社會保障權益已經被公認為現代社會成員的一項基本人權，與社會成員的種族、職業、身份、居住地點、社會地位和實際貢獻無關。因此，社會保障制度是實現共同富裕的重要基礎，唯有夯實這個基礎，共同富裕才能夠穩步推進。所以，要緊扣共同富裕的發展目標，持續深化社會保障制度改革，建設與共同富裕進程相適應，更加公平、更可持續、更有效率的社會保障體系。

（一）增強社會保障制度的反貧困功能

擺脫貧困、消除貧困是走向富裕的基礎，是實現共同富裕的前提條件。經過長期努力，我國已經歷史性地解決了絕對貧困問題，①習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《求是》2021年第14期。其中有社會保障制度的重要貢獻，而未來需要社會保障制度在反貧困中擔當更重要的職責。社會保障是國家反貧困的基礎性制度安排。然而，現行社會保障體系中的若干項目與這一職責定位存在一定差距，因而需要重新定位并改進設計，這里的關鍵是要把反貧困作為社會保障制度的首要職責。事實上，凡社會成員陷于貧困，均因某種特定風險事故發生，而社會保障制度正是基于社會成員基本風險的存在而設置。例如，在我國建檔立卡的貧困戶中，因病致貧或因病返貧的比率在40%以上，而最近幾年的精準扶貧精準脫貧工作，將提供醫療保障服務作為重點。所以，要改進醫療保障制度設計，使之成為反貧困的利器?，F行基本醫療保障制度已經實施多年，而且國家通過財政投入并動員社會力量集聚了大量資源，但社會成員對疾病的擔憂依然普遍存在，這里的關鍵是現行基本醫療保障制度對重特大疾病醫藥費用的保障能力太弱。這主要是因為有關方面沒有把反貧困作為基本醫療保障制度的首要職責，部分學者和部分官員甚至把“?；尽迸c“保大病”對立起來。從制度設計看，現行基本醫療保險制度實行基金責任封頂制，而醫療救助力度很小，因而必然會出現因病致貧、因病返貧。所以，必須盡快實現基本醫藥費用由基金責任封頂制向個人責任封頂制的方向轉變，當然這里需要就基本醫療保障的范圍作出清晰的規定。又如，基本養老金制度的職責是防止老年貧困，即通過國家的制度安排，使社會成員年老之后有一筆穩定的收入，以保障其具有購買基本生活資料的能力。但是，現行城鄉居民基本養老保險制度為以老年農民為主體的非退休老年居民提供的養老金過低，難以保障其基本生活需要，因而目前我國還有大批老年人處于低收入狀態。

（二）增強社會保障制度的再分配功能

在推進共同富裕的進程中，需要建立一系列有效的共享機制，社會保障制度就是其中十分重要的一類。社會保障是政府運用經濟手段解決社會領域的問題，從而保障社會成員的基本人權，因而在社會保障制度的實施過程中，必然同時產生收入再分配的效應。由此可見，社會保障制度的主要職能是基本風險保障，收入再分配則是其派生職能。但是，應當注意到這一派生職能在國家的收入分配體系中占有十分重要的地位，而且隨著社會保障項目增多、覆蓋面擴大以及保障程度提高，國家通過社會保障制度所調動的資源就更多，也就是說社會保障的收入再分配功能就越強。由于歷史和現實的諸多原因，我國現行社會保障制度對于改善全社會收入狀況的貢獻不夠，某些項目甚至產生著負面的效應，因此要深化社會保障制度改革，增強其收入再分配職能，使之在推進共同富裕的進程中發揮更重要的作用。一是擴大社會保障制度的互助共濟范圍，基于國民基本保障權益平等的原則，以社會成員共同面臨的風險為基礎，逐步建立全民統一的基本養老金制度、基本醫療保障制度、生育保障制度、職業傷害保障制度、就業保障制度等，使全民或全體勞動者之間能夠實現互助共濟，據此要積極創造條件推進基本養老金、基本醫療保障等項目的制度整合。二是增強社會保障制度的互助共濟基因，即按照互助共濟的原則優化社會保障制度設計，使之增強收入再分配職能，據此要逐步放棄社會保險“統賬結合”的思維，淡化職工基本養老保險和職工基本醫療保險制度中的個人賬戶，縮小其規模，直至逐步消亡。三是營造增強社會保障互助共濟性的社會環境，為增強社會保障制度的收入再分配功能培育文化基礎，據此要在明確中央和地方各級財政對社會保障的責任和采用適宜統籌層次的同時，通過有效的途徑和通俗的方式闡述社會保障的互助共濟原理，明晰社會成員的權利義務，積極倡導互助共濟的文化。

（三）增強社會保障體系對經濟社會發展的適應性

社會保障是一類長期性的制度安排，植根于經濟社會之中，并需要有良好的文化滋養。在推進共同富裕的整個過程中，社會保障將作為不可或缺的一類重大制度伴隨始終。然而，社會保障體系中若干項目的現行制度已經難以適應經濟社會的發展變化。例如，社會救助和社會福利體系中的若干項目難以適應城市化和人口流動的趨勢，職工社會保險制度難以適應勞動力市場的變化趨勢。這些制度設計滯后不僅影響著國民社會保障權益的落實，也制約著共同富裕的進程。因此，要優化社會保障制度設計，不斷增強社會保障制度對經濟社會發展趨勢的適應性。這就要求我們準確地把握現實，看清未來的發展方向，現階段需要重點關注以下問題。一是經濟活動方式的變化，包括新產業的出現和產業結構的變化、新業態的出現和勞動組織方式的變化、新產品出現與生產方式的變化等。當前的重點是要關注數字經濟的發展、非正規就業人數增多、勞動關系變化等問題，基于勞動力市場的變化，創新社會保險制度設計，使之能夠適用于各類勞動者。①何文炯：《數字化、非正規就業與社會保障制度改革》，《社會保障評論》2020年第3期。二是人口在年齡結構、空間分布等方面的變化和人們生活方式的變化。當前的重點是要關注流動人口的社會保障問題，通過完善制度設計，逐步降低社會救助和社會福利制度的戶籍關聯度，使非戶籍常住人口能夠享受居住地的基本公共服務。②宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。又要注意到老年人口尤其是失能老人的增加，要求加強老年照護服務的保障制度建設，尤其是農村老年照護服務的保障制度建設，因為農村的老齡化程度高于城市。三是補充性風險保障需求的增加。隨著經濟發展，社會成員的收入水平和生活水平會進一步提高，在擁有較為完整的基本保障之后，部分社會成員希望有更好的風險保障，過上美好幸福生活。因而要創造有益于補充性保障發展的環境，包括提升社會成員及用人單位的認知能力和風險管理籌劃能力、保險企業和金融企業提供補充性保障的服務能力，以及政府有關部門對補充性保障的監管能力。

四、現階段社會保障制度深化改革的重點

為適應共同富裕的目標和推進過程，社會保障制度必須深化改革，優化社會保障項目體系和層次結構，改進社會保障制度和政策設計，完善社會保障制度運行的管理體制和運行機制。

（一）完善社會保障項目體系和層次結構

現代社會中，社會保障已經被公認為國民的一項基本人權。因此，每一個社會成員都有權得到基本相同的社會保障“服務包”。這一“服務包”包括保障項目和保障待遇兩個方面。這是以國民基本權益為基礎設置的，旨在保障每一個社會成員的基本權益，體現的是社會公平正義。必須指出的是，公平的含義眾多，有結果公平、機會公平、規則公平等，這里所講的公平，是指結果公平，即每一個社會成員能夠享受大體相同的基本風險保障。

因此，要以社會成員的基本風險保障需求分析為基礎，結合經濟社會發展趨勢，按照黨的十九大“織密網”的要求，提出一個完整的基本保障項目體系，以織密社會保障的網絡體系。例如，隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，失能失智老人逐步增多但家庭照護能力逐漸減弱，社會化專業化照護服務需求增加，國家需要加快發展照護服務業，并將長期照護保障作為新的法定保障項目，建立面向全民、城鄉一體的長期照護保障制度，使失能失智者能夠得到基本的照護服務。又如，農民與城里人一樣，生育過程也有風險，據此建議，改造現行生育保險制度，將生育醫療費用納入基本醫療保險，建立不分城鄉、面向全民的生育津貼制度。①何文炯等：《中國生育保障制度改革研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2014年第4期。再如，任何勞動者都有職業傷害風險，因而需要改革現行工傷保險制度，建立適用于正規就業、非正規就業者的職業傷害保障制度，將包括農民在內的各類勞動者納入職業傷害風險保障體系。還應當建立適合于農民的就業保障機制，給農民以就業幫扶，因為事實上農民的就業不充分，且大多數農民僅僅通過從事農業生產難以富裕起來。當前，還有一個突出問題，即兒童福利低且伴隨生育率走低的社會現實，因而需要加快建立兒童津貼制度，健全兒童照護服務制度等一系列兒童福利制度，實現兒童福利從特殊群體福利轉向普遍性福利，從而降低中青年人在生育、養育、教育等方面的家庭負擔。

在健全基本保障項目體系的同時，需要注重優化社會保障體系層次結構，其核心是基本保障待遇水平的適度性。當前突出的問題是基本保障與補充性保障的結構不合理，基本保障的規模大，而補充性保障發展緩慢。其成因是多方面的，但最重要的是社會成員參與補充性保障的內在動力不足。近10多年來，基本保障項目不斷增多，某些項目的保障待遇水平持續提高，甚至超過應有的基本水平，在公眾中形成了一種非理性預期，而這種預期正在減弱社會成員參加補充性保障的內在動力。所以，優化社會保障層次結構的關鍵是要讓基本保障回歸?；?，從而形成理性的預期，尤其是要使已經具有相對高水平保障的社會群體的預期理性化。同時，某些基本保障項目的待遇水平過低，需要逐步提高，使之能夠擔當起“?；尽钡穆氊煛?/p>

（二）優化社會保障制度和政策設計

當前，社會保障領域若干基本保障項目的制度設計不合理，公平性不足，可持續性令人擔憂，制度運行效率低下，因而迫切需要改進。

一是增強基本養老保險制度公平性和可持續性?；攫B老金是惠及面廣泛、所需資金量巨大、社會關注度很高的社會保障項目，其公平性和可持續性至為重要。然而，現行基本養老金制度存在諸多缺陷。當前的重點是厘清職工基本養老保險制度的功能定位及其與老年保障領域其他項目的邊界，明確其職責是保障勞動者退休后具有購買基本生活資料的能力。為此，要改進此項制度設計，首先要按照黨的十九大“保障適度”的要求，提出養老金適度水平的具體標準以及保持養老金購買力不下降的養老金調整機制，使“保基本”這一原則能夠落到實處，從而確保這項制度能夠長期持續有效運行，①在“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”這幾個關鍵詞中，“?；尽笔顷P鍵的關鍵。使得基本養老金制度既能夠有效擔當起防止老年貧困的職責，又能夠為避免“福利陷阱”作出積極的貢獻。其次要逐步縮小個人賬戶，以增強制度的互助共濟性，在此基礎上提出“統賬分離”或“取消個人賬戶”的具體方案。再次是要考慮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險二者之間的關系，探討基本養老金制度全民統一或者建立國民基礎養老金制度的可能性及需要創造的條件，旨在真正確立全民統一的、平等的基本養老金權益。

二是增強基本醫療保障制度反貧困功能和互助共濟性。現行基本醫療保障制度實行基金責任封頂制，因而醫藥費用量大的參保病人可能要承擔大額醫藥費用，從而導致家庭貧困。因此，要借鑒發達國家或地區的經驗，積極探索試行基本醫藥費用個人責任封頂制。為此，需要清晰界定基本醫療保障的內涵，厘清基本醫藥費用的邊界，同時要優化基本醫療保障資源配置，重點用于保障大病、慢病、罕見病等易致貧疾病及費用，增強基本醫療保障制度的公平性、可持續性和互助共濟性。與此同時，逐步完善個人賬戶制度，以增強基本醫療保險制度的保險屬性，培育國民的互助共濟意識。此外，要積極探索職工基本醫療保險制度與城鄉居民基本醫療保險制度整合，以增強基本醫療保險制度公平性、降低制度運行成本、提高制度運行效率。

三是增強社會救助制度的兜底功能和就業促進功能。社會救助是非繳費型社會保障項目，具有風險保障針對性強、收入再分配效應顯著的特點。我國社會救助體系日益完善，在保障弱勢群體基本需要、促進社會公平正義方面發揮了重要作用?；诠餐辉５囊?，社會救助制度需要進一步優化。一是健全社會救助待遇自然增長機制，確保社會救助對象基本需要得到滿足并適度共享社會發展成果。二是創新救助對象“瞄準”方法，積極探索主動發現、主動救助、主動幫扶的工作機制，不斷提高社會救助的精準性。三是在社會救助制度中逐步增加就業激勵因素，促進有勞動能力的救助對象盡快進入勞動力市場，鼓勵支持其勤勞致富。

四是建立社會保障待遇統籌協調機制。法定的社會保障項目是基于國民基本權益和政府基本職責，并經過法定程序而設置的社會保障項目，由政府利用國家強制力組織實施，既有保障國民基本風險的職責，也有縮小收入差距、改善收入分配的職責。應系統梳理社會救助、社會保險、公共福利等各項社會保障制度的待遇確定與調整方法，在現有基礎上適時修訂完善，同時建立統籌協調機制，避免引起制度間、政策間和群體間的矛盾。按照“抑峰填谷”的思路，嚴格控制、逐步縮小群體間的基本保障待遇差距，提出明確的進度表和相應的政策措施。

五是健全社會保障籌資機制。梳理評估各籌資渠道對社會保障事業發展的貢獻，提出健全多渠道籌資的思路和方案，包括開辟新的籌資渠道。同時，確認社會保險制度轉制成本，承認這一歷史債務，兌現對老職工的歷史承諾，提出歷史債務的計量方法和處理方案。還要進一步明確社會保障部門（人力資源和社會保障部門、醫療保障部門等）與稅務部門的職責分工，完善社會保險費征繳規則，實行統一的繳費基數確定方法，規范征繳行為。此外，確立社會保險基金“以支定收”的原則，建立健全社會保險精算平衡機制，科學厘定社會保險費率。

（三）完善社會保障管理體制和運行機制

社會保障涉及眾多社會主體，是一個復雜的運行系統，需要采用科學的管理體制并建立有效的運行機制，才能達成其政策目標。尤其是基本保障是政府依法組織實施的社會保障項目，旨在保障社會成員的基本需要，這是基于社會公平、實現共同富裕而設計的一類制度。在實施過程中，需要講求效率，力求以有限的資源為社會成員提供最好的基本風險保障。

一是采用適宜的社會保險統籌層次。統籌層級設置是基本保障各項目的重大機制設計，因而必須科學合理并利于管理服務。近年來，中央已經明確，職工基本養老保險逐步實現全國統籌，基本醫療保險、工傷保險和失業保險逐步實現省級統籌。這一過程中，關鍵是要明確“統”什么？核心是要基于國民基本保障權益平等的目標，加快統一制度、統一政策、統一基本保障的待遇確定規則。至于基金管理，要看效率，需要采用有效的方法，并充分注意到生活成本、醫療和照護服務等成本的地區差異。近年來，各地正在盡可能地統一社會保障制度和政策，這將有益于推進共同富裕。

二是優化社會保障行政管理和經辦服務體制機制。2018年，國家行政機構進行了調整，社會保障相關的具體職能在各部門間有較大的變動，社會保障經辦服務體系也要相應改變。為此，需要建立更加有效的工作機制和協同機制。理順人力資源和社會保障部門、醫療保障部門和稅務部門之間的社會保障工作職責，優化社會保障制度、政策和經辦服務流程，統一和規范業務信息，全面推進社會保障運行的規范化、標準化。同時，要進一步明確中央與地方及地方各級政府間的社會保障職責，尤其是要在提高統籌層次過程中有效落實地方各級政府的籌資責任和監管責任。

三是均衡法定社會保障項目地區間的運行成本。法定社會保障項目不僅要求地區之間社會成員的保障待遇基本相同，而且要求各地為本地社會成員能夠獲得這些基本權益所付出的制度運行成本大體均衡。①鄭功成：《中國社會保險法制建設：現狀評估與發展思路》，《探索》2020年第3期。我國幅員遼闊，地區之間經濟發展水平和社會結構及文化傳統存在一定差異。為使社會保障這一國民權益在各地都能夠有效落實，就必須要建立切實可行的機制，以均衡各地的社會保障制度運行成本。據此，可在采用適宜統籌層次的基礎上，建立必要的社會保障資金調節機制和財政轉移支付機制，均衡社會保障資金這一勞動力基礎成本，從而促進區域之間的均衡協調發展。這既是社會保障事業高質量發展的要求，也是扎實推進共同富裕的要求。因此，要注重地區間社會保障制度和政策的統一，尤其是社會保障待遇確定規則的統一。

四是建立健全社會保障相關服務價格形成機制及合作機制。社會保障的多數項目需要通過有效的服務才能實現其制度目標。例如，醫療保障、職業傷害保障、生育保障等制度需要有效的醫藥服務，照護保障需要有效的照料護理服務和精神撫慰。因此，要建立社會保障部門與各相關部門的合作機制和相關服務價格形成機制，包括談判機制和協商機制，同時要鼓勵和支持醫療、藥品、照護等行業形成有效的行業自律機制。值得注意的是，社會保障相關服務的優劣直接影響社會保障的質量，因而需要通過有效的供給機制，提高服務質量并降低服務成本。

五是建立社會保障運行評估機制。社會保障運行是一個復雜的系統，許多環節的專業性、技術性很強，需要借鑒國際經驗，建立科學有效的評估機制。這包括社會保障制度政策目標實現度評估機制、社會保險各項目精算報告制度和社會保障基金風險預警機制，同時要建立相關的政策模擬與決策分析機制，對社會保障領域的重大政策進行風險評估。

六是加快社會保障信息化步伐。我們已經進入信息化時代，社會保障體系建設、制度建設、管理運行和經辦服務都必須與之相適應，這是社會保障治理現代化的應有之義。為此，要對社會保障各類業務進行規范，形成統一的社會保障基礎信息標準，推進部門之間、地區之間的社會保障信息互通，充分利用現代科學技術，加強數據整理和挖掘，開展智能審核和大數據分析，并用于制度政策設計、重大決策和個性化服務方案制定。