城市群經濟的新時代

何小民

當下，城市群已然成為發揮我國超大規模市場優勢的重要空間載體，相應地，加強新型城市合作、搞好“城市群經濟”也成為構建國內大循環為主體、國內國際雙循環新發展格局的新動能。

伴隨著城市群的發展，城市空間聚集已經從“產業聚集”轉向“城市聚集”，值得一提的是，城市集聚不僅是指各類生產要素在城市群的集聚，更重要的是，還需要實現這些要素在城市群范圍內實現高效流動和優化配置，這也是城市群經濟的要義。

“十四五”規劃確定了19大城市群的城鎮化空間格局，也讓如何發揮城市群經濟的新動能變得越發迫切。現實中，這19大城市群的發展水平不一，如何加強不同城市群之間的協調發展，如何在城市群內部實現中心城市和都市圈的引領，又如何運用大數據等新方式，重塑城市群的發展，這些都是值得探討的問題。

為此，南風窗記者專訪中國區域經濟50人論壇成員、上海財經大學長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長張學良教授，聽聽他的見解。

南風窗：你較早提出了“城市群經濟”的概念，伴隨人口、資金等生產要素在城市內部和城市之間的流動配置，這種空間聚集已經從“產業聚集”轉向“城市聚集”，這種以城市集聚為特征的城市群發展模式，與過往“產業集聚”的模式相比，發展邏輯有何不同？

張學良：“集聚”是塑造經濟地理的重要方式，具有一定的空間屬性，伴隨著城市區域化和網絡化發展趨勢的演進，集聚經濟效應的作用范圍也會擴展到其他城市，從而呈現出區域化的特征。

城市群，是指在一定空間內由不同規模等級的城市基于分工與協作形成的城市集聚，意味著生產要素能在更大范圍城市體系內的集聚、流動與整合。從城市向城市群的演進，是經濟集中化的產物，相比單一城市的發展，集聚經濟在城市群內會得到進一步地深化和拓展，已經從單一產業在城市集聚形成地方化經濟、多個產業在城市集聚形成城市化經濟，走向不同產業在城市群內聚集形成城市群經濟。

在雙循環新發展格局中，價值鏈、創新鏈、產業鏈突破城市邊界，在城市群與其他區域內進行延伸與布局形成空間鏈，這是一個普遍現象。在城市集聚中，各個城市間的相互作用和聯系會形成一種互為空間溢出的外部性，推動城市間集聚經濟的共享，經濟主體不僅能夠獲得本地區集聚的好處，還可以享受其他城市的市場和技術外部性，獲得更大的規模效益和分工收益，集聚從地方化經濟、城市化經濟走向城市群經濟。

南風窗：“十四五”規劃確定了19大城市群的城鎮化空間格局，你將這19大城市群分成成熟型、培育型、形成型三類，長三角和珠三角城市群明顯是成熟型，從全國一盤棋的角度，它們該如何加強與其它城市群的協調發展？

張學良：目前，19大城市群以占全國25%左右的面積，70%左右的人口，創造了全國85%左右的GDP，可以說，以城市群發展來優化空間發展格局有很好的現實基礎。

事實上，在區域發展的實踐中，城市群之間的聯動協調發展早已有端倪，新型區域合作已形成點線面相結合的發展體系，長三角、京津冀、粵港澳、成渝地區等區域重大國家戰略間的聯動格局初具規模。例如，成渝城市群、長江中游城市群和長三角城市群的協調發展串聯起了長江經濟帶發展，正在謀劃的鄭洛西（晉陜豫）高質量發展合作帶聯系起了黃河流域的關中城市群與中原城市群，中原-長三角經濟走廊建設離不開中原城市群與長三角城市群的互動合作。

在我們剛剛發布的上海與全國主要城市區域聯動指數中可以看出，京津冀的北京、天津，粵港澳的廣州、深圳，成渝雙城經濟圈的成都、重慶，長江中游地區的武漢、長沙， 黃河流域的西安、鄭州等城市與上海的聯動指數排名都在前20位，串聯起長三角城市群與國家主要區域發展戰略。

但也要看到，雖然長江三角洲地區與京津冀城市群、珠三角城市群、成渝雙城經濟圈和長江中游城市群四大板塊間企業、產業之間的聯系強度整體上仍然不高，特別是與成渝地區雙城經濟圈和長江中游城市群的聯動指數仍然較低。未來，當前也仍需要進一步強化成熟型城市群之間、成熟型與培育型、形成型城市群之間的協調發展。

具體來說，要進一步加強長江三角洲地區核心城市與成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群、珠三角城市群、京津冀城市群的各類城市在重點領域的一體化發展，可以通過“新型飛地經濟合作”“蛙跳式對口合作”“托管式合作”等區域合作模式，促進“圈、帶、點”協調聯動，引領區域合作從城市合作走向國家戰略空間板塊間的合作，在更大范圍實現發展的協同配合、優勢互補和資源共享。

南風窗：城市群發展還存在著很多的問題，如城市之間協調成本高昂，政府規劃存在“拉郎配”的現象等，在你看來，要真正發揮城市群經濟的動能，急需解決哪些問題？

張學良：城市群的發展要“順勢而為”而不能“強勢而為”，遵循市場的客觀規律，減少“拉郎配”的規劃行為，以市場為主導、政府為引導。對此要推動實現地理邊界、行政邊界、經濟邊界的耦合，不斷弱化行政壁壘，發揮市場在資源配置中的主體作用。

我們對長三角的研究發現，長三角城市經濟協調會的成立有利于打破地方市場分割，推動區域的市場整合和一體化發展，從而實現經濟績效的提高。未來要發揮城市群戰略的帶動作用，最重要的是要在市場機制下順勢而為，通過建立有效的區域合作機制來逐步消除地方市場分割，推動城市之間統一市場的形成，從而在城市群內形成密切的經濟聯系和合理的功能分工，實現要素的自由流動和優化配置。

南風窗：在城市群的發展過程中，中心城市和都市圈的引領必不可少，目前，超大城市的中心引領已初步顯現，未來，這些超大中心城市該如何進一步發揮它們的引領作用，你有何建議？

張學良：一般來說，中心城市和城市群是“點一面”關系，中心城市起“提綱挈領”的作用。中心城市集聚了更多的高端制造業、高端服務業和重大新興產業，能夠聚集更多的人口與各類生產要素。所以，在我國邁向高質量發展的階段，中心城市的作用應放在更加突出的位置。

根據區域經濟理論，中心城市對周邊區域的影響主要表現為虹吸效應、輻射效應與回流效應等方面，要進一步發揮好中心城市的輻射帶動作用，需要提升中心城市和城市群綜合承載能力，而都市圈是提高城市群綜合承載能力的重要空間載體。

未來，讓這些超大中心城市該如何進一步發揮它們的引領作用，一方面，需要以小尺度、跨區域、相對精準的都市圈建設為突破口，提高中心城市和城市群綜合承載能力；一方面，當下，加快形成“中心城市一都市圈一城市群”的區域空間格局，對我國區域高質量發展也很重要。

南風窗：目前，中國有大量行政規劃的都市圈，但城市圈內部的城市之間依舊以競爭思維為主，協調發展較差，都市圈的引領自然不夠。對此，你提出了一種思路，即“小尺度、跨區域、相對精準的都市圈建設”，具體該如何展開？

張學良：都市圈介于城市和城市群之間，是促進資源要素跨行政邊界流動的重要空間維度，既能強化城市群的“核心”作用，也能放大中心城市的輻射帶動作用，優化城市群的區域空間結構。

小尺度、跨區域、相對精準的都市圈建設，首先要突破行政邊界，促進資源要素率先在小尺度的都市圈空間里自由流動，形成統一的勞動力、要素市場和產品市場，實現大城市與中小城市和小城鎮的協調發展。以長三角為例，要充分發揮上海、杭州、南京、合肥、寧波五大都市圈核心城市的輻射作用，帶動更多周邊城市融入網絡中來，不斷提升長江三角洲地區網絡密度，完善內部網絡結構。

其次，在完善城市之間的小尺度的都市圈建設時，要率先探索都市圈層面規劃對接，做到都市圈內各城市的“多規合一”，這是小尺度、跨區域都市圈建設實現良好發展的重要基礎。此外，還需要不斷完善高速鐵路網、高速公路網，為跨區域的都市圈建設和發展提供現代化的交通網絡體系保障，實現設施互通、公共服務共享等，使得核心城市的溢出效應跨越行政邊界，在更大的范圍內產生跨區域聯動效應。

南風窗：企業特別是上市公司的跨區域發展，是城市與城市之間加強聯系的媒介，目前，城市群的發展趨勢，會對上市公司的跨區域發展布局帶來哪些影響？

張學良：企業是經濟活動的微觀主體，也是區域聯動發展的重要主體，城市之間所形成的空間關聯往往是會通過企業間的生產經營關聯以及技術合作交流來實現，特別是上市公司具有較強的資源配置能力，更能體現跨區域的關聯性。

我們的研究也顯示，城市群的發展使得上市公司有更多的可能性在更大的空間范圍內來展開經營和配置資源，在異地設立子公司和開展并購行為的頻次不斷增加，從而跨地區企業間的產業鏈關聯和技術交流不斷增強，形成生產經營的有效互動和生產效率的正向溢出。以長三角城市群為例，在我們剛剛發布的上海與全國主要城市區域聯動指數中可以發現，蘇州、杭州、南京、寧波是進入上海對外建立企業分支機構數量前十的城市，而寧波、蘇州、杭州、紹興、無錫和臺州則更多地傾向于來上海設立分支機構。

在構建新發展格局的背景下，需培育更多具有全球影響力的本土企業，要積極推動企業“走出去”到國內其他區域進行投資和合作，從而更加充分地發揮國內大循環的主體作用。

南風窗：據你的研究，城市群形成的集聚規模能夠產生顯著的收入溢價，規模擴大一倍，勞動力的收入會提高6.7%～8.0%，這背后的邏輯和原理什么？對現實有何指導意義？

張學良：背后的邏輯是，城市群的發展，讓各類生產要素在城市之間跨區域流動和整合，從而形成一種空間集聚外部經濟效應，經濟主體不僅會受到本地規模的影響，也會享受到由群內其他城市的共同集聚所帶來的好處。

值得注意的是，功能的分工及在此基礎上實現的產業關聯、知識和技術的溢出、市場的一體發展以及由多中心帶來的對擁擠效應的緩解，這些都是城市群集聚空間外部性的重要來源。

這對優化我國城市群的發展，有重要的現實指導意義，未來城市群的發展可以從以下四個方面完善。

首先，通過培育城市群一體化發展的國內價值鏈，形成各種各樣的有利于區域一體化發展的產業組織形態，同時，鼓勵中心城市的開發區利用自身的管理、人才和資金優勢與周邊地區合作共建開發區，以此推動產業的分工和升級；

其次，要積極為資源和要素流動搭建平臺，建立統一開放的人力資源、資本、技術、產權交易等各類要素市場，探索跨地區土地開發指標的交易機制，實現生產要素在城市群內跨區域合理流動和資源優化配置；

再次，推動城市群協同創新共同體的建設，充分利用城市群整體的創新資源特別是中心城市人才和研發機構的優勢，加強區域間技術創新合作，共建區域技術創新協作網絡；

最后，探索建立城市群公共服務的合作共享平臺，推動完善教育、醫療等公共服務的轉移支付機制，同時，建立區域聯動的社會管理機制，推動社會治理由單個城市向城市群協同治理轉變，形成全覆蓋的社會管理和服務網絡。

南風窗：大數據在城市規劃和智慧城市建設等應用中逐漸鋪開，如通勤數據、夜光數據、遙感數據等等開始被大眾熟知，當下，房地產稅的擴大試點頗受關注，城市大數據在未來房地產稅的推廣方面能提供哪些支持？

張學良：基于人口通勤、夜間燈光、地理遙感等城市大數據的應用，可以對城市的經濟增長潛力和人口集聚能力進行識別和基本判斷，了解企業的主要布局和人口的主要流向，這是支撐房地產市場發展的基礎。另外還可以綜合應用城市的交通大數據、消費大數據、學校醫院等公共服務的分布數據，建立相對更為科學的房價預測模型，為房地產稅的實行推廣提供支撐。

南風窗：人口、資金等生產要素在城市群里高效配置時，城市的吸引力變得越來越重要，從城市大數據的角度，該如何識別或鑒定一座城市的吸引力？

張學良：我認為一座具有吸引力的城市要具備“四高”的特征，即要實現高質量發展、高水平開放、高效能治理和高品質生活。高質量發展強調發展的可持續性，從主要依靠要素資源投入的粗放增長向依靠科技創新和技術進步的高效增長轉變，不斷提高投入產出效率和自主創新能力，提供良好的就業機會與創業環境；在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，高水平開放既強調對外開放，也要加強對內開放，形成較強的資源配置效應，在雙循環中發揮更強的節點作用；高效能治理強調以完善的體制機制展現現代治理能力、以數字化手段顯示強大治理活力、以基層高效治理產生積極效應、以跨區聯動成為重要治理模式，這也是構成城市吸引力的重要因素；高品質生活則體現“以人民為中心”的發展理念，提供更多高質量的教育、醫療與養老等公共服務，豐富城市文化設施，打造優良生態環境，不斷增強城市軟實力。而對“四高”發展型城市，既需要城市大數據來進行刻畫，同時也要通過大數據手段來進行實現。