社區福利服務治理問題研究——長沙市H社區福利服務治理啟示

中南大學 劉凱韻

一、研究背景及問題的提出

（一）問題的提出

2016年，《城鄉社區服務體系建設規劃(2016—2020年)》的發布，標志2016年成為中國社區社會工作與社區福利體系建設元年，中國城鄉社區福利和追求生活質量時代來臨，反映中國社會進入“社區福利體系建設時代”[1]。緊接著，十九大首次明確提出中國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不均衡、不充分的發展之間的矛盾”，中國特色現代社會福利制度建設成為實現兩個目標的核心。社區福利服務作為社會福利的縮影，基本沿著“行政化—社會化—多元化”的路徑發展演變，服務性質也從原來的托底性社會救濟與排他的少數人特權轉變為普適性、多樣性的福利服務，成為提高社區居民生活品質、改善居民生活環境的關鍵渠道，直接反映著社會福利制度的建設情況。因此，加強對社區福利服務的治理，推動社區福利服務事業更好地發展，被提上了越來越重要的議程。

（二）H社區的情況概述

H社區位于長沙市A區的街道中心地段，面積0.32平方公里，居民住宅73棟，分散在9個老舊小區中，住戶3165戶，常住人口11000余人，外來人口1200多人，流動人口4800多人，駐社區單位184家，其由兩個社區合并而成，是一個典型的老舊社區。選擇H社區作為典型案例，首先，鑒于其為大城市兩個老舊社區合并而成的傳統大型社區，社區處于城鄉接合部，保留農村傳統生活模式的同時，又被城市現代化進程時刻影響著，呈現出不同文化背景、不同價值觀念與生活方式的相互碰撞，具有多元二重性。其次，當前的社區研究很多關注現代型小區，這些分析結論可能難以覆蓋城市傳統社區，而傳統社區占比很大，研究傳統社區的社區福利治理能為更多社區提供借鑒意義。本文以長沙市H社區社區福利服務治理實踐為例進行深入分析，以期為其他地區的社區福利服務治理提供一定的借鑒。

二、H社區福利服務治理實踐

近年來，H社區以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大、總工會十七大、湖南省總工會十六大、長沙市總工會二十大精神，在長期實踐中摸索出一條具有自身特色、符合社區實情的社區福利服務治理之路。短短幾年，社區設“六室三站一場一校一市”，采用現代化辦公手段，社區配套設施完備，功能齊全，特色突出，擁有“勞模創新工作室”“人大代表、政協委員工作室”“群眾路線教育活動站”“群眾工作直通車站”“學雷鋒志愿者服務站”“公共服務中心”“綠色網吧”“文體活動室”“圖書閱覽室”“快樂老年大學”“殘疾人康復中心”等。榮獲“全省創建和諧社區先進社區居委會”“全國綜合減災示范社區”“全國和諧社區建設示范社區”等稱號，獲其他榮譽200余項。為何H社區能在短時間內獲得顯著的成果？這與其始終堅持“黨建為引領、勞模為標桿、群眾為基礎、社區為紐帶、社會組織為輔助”的社區福利服務體系緊密關聯。

（一）新模式：“雙建模式”齊管下，為民服務解難題

當前，黨建引領社區治理和服務創新方面的研究是國內學者關注的重點。黨建引領社區福利服務治理所發揮的獨特功能是由中國特色社會主義政治制度和中國共產黨的性質所決定的，也是中國社會建設和社區服務治理的鮮明特色[2]。H社區從自身的實際出發，積極響應“堅持以黨建為核心，黨引領一切”的號召，開展了“黨建+勞模”雙建行的服務模式，鑄造“小單元·大治理”“微服務·大和諧”的社區福利服務格局。

社區書記認為：“發揮H社區的雙建模式，也就是我們黨建和勞模雙領航來服務老百姓。社區以黨建為龍頭，黨委做好社區的服務，共同推進社區的持續和諧發展，讓社區的老百姓得以安居樂業。”

首先是“先鋒520”黨建品牌。“5”指的是支部建設標準化、組織生活正常化、管理服務精細化、工作制度體系化以及陣地建設標準化；“2”指的是“基層黨組織”和“勞模工作室”；“0”指的是社區黨建全覆蓋，服務群眾零距離。

H社區黨委發揮黨建引領精神，協同勞模工作室，帶領居民與基層黨員投身于社區福利服務和建設中去，為社區居民提供多樣化和精細化的社區福利服務。除心理咨詢服務、就業培訓服務、法律援助、教育服務等面向全體社區居民的福利服務，還包含面向民政對象的福利服務，如與殘聯合作打造“家門口”就業服務，為殘疾人提供工作崗位與就業培訓；幫助外來務工人員的子女解決就讀問題；為外來務工的人員提供就業培訓服務，提高他們的專業素養和工作技能；設“三點半”課堂，為社區青少年提供免費的教育輔導服務；向社區老年人提供居家養老服務與日間照顧服務，便利老年群體的生活；設居家養老中心，可供社區老年人娛樂、休閑、學習；打造快樂老年大學，為轄區的老人提供各式各樣的學習課堂；設殘疾人康復室，提供康復服務，幫助殘疾人進行康復訓練等。其次是“智慧社區”的構建。通過黨委引領，H社區和勞模牽頭，引入企業合資，在社區內設置了智能門禁、云喇叭，未來將創辦智慧停車和智慧居家養老等智慧化的社區福利服務，與時俱進，優化福利服務的服務質量，增強老百姓日常生活的便利程度，提高居民的幸福感、滿足感和歸屬感。

“黨建+勞模”的雙建模式，是新時代中國特色社會主義治理方式在社區福利服務的創新體現，是在中國特色社會主義下有著社區自身特色的服務治理方式。

（二）新導向：以居民需求為導向，提供精準福利服務

黨的十九屆四中全會提出：“要推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務[3]。”早期社區福利服務的供給由國家全權負責，統一提供，主要根據中國的基本國情與人民的生活水平來大致制定，社區福利服務的形式單一、內容有限，群體的多樣價值觀追求遭到限制，是“一刀切”的服務供給方式。由此，順應時代變遷，改變傳統指令式、粗放型的“一刀切”服務供給方式，轉向以居民需求為導向精細化、集約型的“量身體裁”服務供給方式，才是滿足人民真正需求的正確選擇。

在社區福利服務的供給上，H社區采取了“問需于民”與“問效于民”的服務供給理念，并將這一理念貫穿到供給的每個環節。社區以居民的需求為導向，把主動權還給社區居民，站在社區居民需求的高度把握福利服務設計，從根本上轉變社區居民被動接受服務的供需關系。

社區工作人員訪談中說：“我們舉行社區活動、提供社區服務，都會先征求老百姓的意見，我們先收集老百姓的需求。然后打破了以往，先開個會，告訴老百姓我們做法的那種形式，現在我們是問需于民。舉辦活動或提供服務之前問老百姓想搞什么，叫做問需于民，搞完之后問效果，問老百姓這個活動效果怎么樣，這個叫問效于民。”

在黨委引領下，社區和勞模通過搭建交流平臺、進一步完善溝通機制等舉措，將居民訴求充分納入到社區福利服務供給的內容清單和標準制定過程中，推動社區福利服務精準化供給，為居民提供更貼合實際需求的福利服務。如快樂老年大學的開展，社區先收集老年人的需求及興趣愛好等資料，再通過調查問卷、開居民會議的方式詢問社區居民的意見，最后才開設課程。這種服務提供方式既給予居民充分的尊重，又能滿足居民的真正需求。

社區書記總結說：“整體來說，我們社區主要是以服務居民為主，但實際上各個時期的需求又不一樣，所以我們每年的工作計劃會根據實際情況做一些調整，來滿足社區居民的實際需求……社區贏就贏在老百姓的滿意、老百姓的口碑。如果說社區的居民幸福指數提高，那么這就是我們的一個贏。老百姓覺得舒心就好。”

（三）新格局：以社區為紐帶，搭建多元協作平臺

社區福利服務涵蓋的種類繁多，僅依靠一類生產主體難以滿足多樣化、多層次和多方面的服務需求。因此，要改善社區服務供給狀況，打破社區服務供給的壟斷局面，應以社區為紐帶，搭建多元協作平臺，大力支持鼓勵各個主體共同參與福利服務，凝聚各界力量，注重福利服務效益和質量，實現發展動力從外在驅動轉向內生自我發展為主。在“三共新風尚”春風的拂照下，H社區引入了多元力量，共同為社區居民提供社區福利服務。如社區聯合餓了么、美團等企業，為殘疾人和待就業者提供就業服務，給他們提供工作崗位，實現人生價值；將社會組織引進社區內的快樂老年大學，根據老年群體的需求提供相應課程；聯合社會組織、企業等社會團體幫扶社區困難群體，為他們提供醫療服務以及物資救助；引入轄區內的律師事務所，為社區居民提供免費的法律援助等福利服務。多元協作平臺的搭建有效整合社區資源，是實現社區共建共享共治的重要途徑。為社區福利服務的供給引入了一汪“活水”，提升了服務的質量和效果，豐富了服務的內容，增強了居民的幸福感、獲得感與滿足感，推動了社區福利服務事業的發展。

三、H社區現存困境

（一）社區行政負化傾向嚴重

訪談中，H社區工作人員反映，居委會的主要工作、職責邊界界定不清，上面各類事務都下沉過來。地方政府把行政指標任務分派給街道，街道又把工作下發到社區，社區必須要完成街道下發任務的指標，否則將會受到扣錢等懲罰。上級交代的行政事務幾乎占用社區大量的精力和時間，如鏟除牛皮癬，垃圾分類，下載相關App，訂閱報紙等“指標任務”。除了完成行政事務，社區還要耗費許多時間在化糞池、水管、牛皮癬、建筑垃圾之類的協調工作上，使得社區居委會分身乏術，無暇顧及社區自治事務，基層自治的功能嚴重弱化，難以有效發揮黨委政府和居民群眾的橋梁聯系作用。H社區書記表示“上面對社區的考核和要求很高，服務需求很多，要求也很高。”“日常行政工作多、臨時性工作多、各類考核多。”上級任務和居民各類事務紛繁多樣，對居委干部要求也高，“要做全能人”讓居委工作者力有不逮，有時候還覺得“兩端受氣”[4]。可以說，政府全程主導、以行政方式推進的治理局面，使得居委會基本上由自治性的群眾組織變成了一個準行政性組織，成了政府最基層的“腿”和“腳”，失去了本身的意義與價值。

（二）居民自治能力較弱

黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動[5]。居民參與是社區自治的基礎，沒有居民的參與，社區自治就如同一個空殼，沒有靈魂。在調研中發現，H社區中存在居民自治能力較弱的問題，具體體現在社區居民對H社區的強依賴性。在H社區中，雖設有居民理事會，但居民理事會的自治能力較弱，社區居民在生活中遇到大小事情，都要跑到社區居委會尋求幫助，沒有發揮出居民理事會存在的意義與作用。社區書記曾表示：“老百姓的依賴性太強了。”較弱的社區自治能力給社區工作人員帶來了更多的工作負擔，嚴重阻礙了社區福利服務事業的發展。

（三）社區資源匱乏

在H社區的調查和訪談過程中，發現H社區存在資源匱乏的情況，主要表現為人力資源匱乏與財力資源匱乏。首先是人力資源匱乏。訪談中，社區書記表示：“由于社區的工資比較低，事務繁雜，工作艱苦，所以年輕人都不愿意到社區工作。”社區工作人員中，30歲以下僅有1人，30—40歲的工作人員僅有3人，其余的工作人員年齡皆在40—50歲之間。為數不多的社區工作人員除了需要負責為社區內11000余人提供日常生活的基本服務，還要完成街道辦下發的行政任務以及處理社區內其他的大小事務。繁雜眾多的工作往往使社區基層人員分身乏術，難以為社區居民提供優質高效的福利服務。其次是財力資源匱乏。訪談中發現社區的資金主要來自于政府財政支出與勞模工作室的收入。社區周邊的商業極不發達，基本是一些小商鋪，社區難以從這些小門面中籌集資源投入到社區福利服務體系的建設中。資金的缺乏，使得社區很多福利服務項目都無法開展：如智慧居家養老、智慧停車等，甚至為殘疾康復中心聘請專業人員，都由于社區資金不足而暫且擱置。資金的嚴重缺口使得H社區難以將福利服務全面開展，絕大部分的福利服務都只面向民政對象而不是社區全體居民，社區提供的福利服務更多趨向于“補缺型”服務，很難從長遠或全面的角度為群體社區居民來提供優質高效的福利服務。

（四）社區福利服務的服務可獲得性弱

在社區調查與訪談發現，很多面向弱勢群體的福利設施服務如居家養老中心、殘疾人康復中心、心理咨詢室等，由于室內面積不夠大、地理位置較偏、專業人員配備缺失等因素，導致這些服務中心形同虛設，無人使用，造成社區資源的極大浪費。如作為社區福利服務重點內容的居家養老服務，僅有2張床位，無法容納基數龐大的老年群體。此外，日間照料服務也僅能滿足社區部分老人的需求，服務供需關系緊張。

又如社區的殘疾人康復中心，由于資源的限制，殘疾人康復設備并不齊全，也缺乏專業的醫療人員。一般情況下，社區為了維護器械的正常使用而不允許殘疾人在缺乏醫療人員的情況下獨自使用康復器材。如此一來，社區許多的福利服務設施實為“面子工程”，老百姓往往接觸不到，淪為了應付上級檢查與政策要求的擺設。由此可見，H社區的福利服務在服務覆蓋方面存在很多不足，現有福利服務體系的滲透性有待加強。

四、優化路徑

（一）理順縱向主體關系，明確主體職能

內容上，2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》對各個治理主體進行了功能定位，為理順不同治理主體的權責邊界提供了框架性思路。在此思路基礎上，進一步明確政府與居委會的關系、居委會的權力與義務、治理方式和運作程序等相關內容，使居委會的運作有章可循[6]；理順縱向主體之間的關系，需建立強有力的組織領導機構，協調社區自治性事務與政府下沉的行政性事務的邊界，減輕居委會的行政負擔，實現去行政化。在執行上，加強法律政策的執行力度，使法律執行真正落實到居委會實踐中。同時，各服務供給主體應清楚自身所擔任的角色，厘清各自的職責權限，不得僭越。尤其街道辦事處要劃清自己干預的邊界，將社區事務的決定權交還給居委會，形成一種真正平等互助、共同參與的社區福利服務治理局面。

（二）整合社區資源，拓寬融資渠道

1.關于人力資源方面的解決措施

首先要建立健全激勵機制和福利待遇機制，提高社區工作人員的福利待遇和薪資水平，績效與工作表現相掛鉤，提高人員工作積極性與工作熱情，從而推動福利服務事業的發展；創造更為誘人的工作條件吸引優秀年輕人前來應聘，為社區注入年輕的血液，提高社區活力。其次，提高社區工作者的職業素質。培養新型社區干部，逐步建設一支政治素質好、業務能力強、執法水平高、作風過硬、工作熱情高的新型社區工作者隊伍，是實現福利服務的多樣化、專業化與精細化的重要保證。因此，社區要加強培訓工作，定期邀請專家學者或有經驗的社工授課，提升街道和居委會干部的管理能力，豐富社區工作人員的專業知識，提升服務能力，使他們與基層群眾緊密聯系，多渠道了解社區百姓的真實需求，提供更貼合實際的福利服務。

2.關于財力資源方面的解決措施

社區經濟是社區福利服務的物質基礎，而資金短缺是我國社區服務中普遍存在的問題。

面對H社區資源分散與社區福利服務相對滯后的矛盾，需整合社區資源，挖掘H社區自身潛力，拓寬各種籌集資源的渠道，并大力鼓勵支持轄區內商業的發展，給予他們政策上的支持，與他們形成互幫互助的良好關系，從而搞活社區經濟。此外，社區的資源是有限的，但如果能轉變思路，擴充社區資源的來源渠道，即在充分整合自身社區資源的同時積極與其他社區合作，與其他社區共享資源或共同開發新資源，這樣或許能達到雙贏的局面。

（三）培育社區的自治力量

1.增強居民的社區意識

一是要普及民權教育和社區建設知識，讓社區居民明確自己的“本有”身份是國家公民，并清楚參與社會管理事務和享受國家公共服務是他們應有的權利。二是營造社區服務民主氛圍，讓社區居民在公共服務中擁有話語權，擺脫社區以往“只唯上，不顧下”的行政化工作方式，逐步形成社區意識，增強社區凝聚力，鼓勵居民自發尋求解決社區服務問題的途徑。

2.推動居民參與的制度化

參與程序制度化是保障公民有序參與的重要途徑。一是社區要制定社區自治章程與公約，建立與各類決策議事規則相配套的自治規則制度體系，規范居民自治行為，使居民在自治過程中有法可依，有章可循。二是實行自治培訓制度化，定期進行培訓，提高社區居民的自治能力。

3.拓寬居民參與的渠道

街道辦事處及社區要積極鼓勵居民參與社區服務自治，拓寬居民參與的渠道，如積極舉辦居民理事會、聽證會等，同時為居民搭建社區議事會、社區客廳等自治載體和空間，提供議事環境空間，形成民主氛圍。