基層黨組織在社區治理中的引領功能探析

湖南大學公共管理學院 涂暢

黨在會議中明確提出，“十四五”期間社會治理特別是基層治理水平要明顯提高。在筆者看來，實現這一目標的根本途徑就是明確基層黨組織在社會治理中的地位，充分發揮社區黨組織核心引領功能的制度優勢。現在的問題是，如何將這一制度優勢轉化為社區治理效能？本文意欲做一個探討。

一、社區黨組織引領功能內涵

結構—功能主義認為，功能是具有一定結構的系統與外部環境發生聯系所具有的積極屬性，它是組織生存的主要依據[1]。從宏觀層面研究，政黨組織作為一個整體組織具有四大功能，包括利益表達、利益綜合、政治錄用和政治社會化。但是由于各種條件限制，不同層次的黨組織側重的功能各有不同，對于基層黨組織之一的社區黨組織來說，其功能除了作為政黨組織所具有的一般功能之外，更重要的是它作為社區各種組織和工作的領導核心所具有的核心引領功能。

關于社區黨組織引領功能的探討，國家層面陸續出臺了相關文件對其進行了方向指引。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中明確規定了社區黨組織在社區中的領導地位和具體職責，總結來說其具體內涵是決定社區建設和服務中的重大事項；引領社區居民自治組織、全面推進社區自治，同時加強對黨員的教育管理。

隨著社區黨組織在社區治理中的作用日益突出，理論界的學者們相關研究成果大量涌現，指出黨建引領基層治理是具體的，體現在方方面面。筆者在其基礎上進行總結，從政治、思想、組織和服務四個方面具體介紹社區黨組織的引領功能。第一，強化政治引領。要求基層黨組織引導各類組織增強“四個意識”、堅定不移維護黨中央權威和集中統一領導，將黨的政治建設放在首位，確保社區沿著正確方向健康發展。第二，提升思想引領。引導基層干部牢記黨的政策方針，加強教育學習和宣傳能力，讓社區居民能夠真正了解黨的各項政策；同時加強社區思想文化教育，促進和諧社區建設。第三，加強組織引領，作為社區各種組織的領導核心，社區黨組織要將黨組織意圖變為各類組織參與治理的舉措，引領各種治理主體提供各種服務活動并在其中充分發揮領導作用，緊密聯系群眾，將黨組織的政策主張內化為群眾的自覺行動。

加強社區黨員干部能力培養，充分發揮黨組織化解矛盾、促進和諧穩定的獨特優勢，協調各種社區治理主體的利益關系。第四，優化服務引領，黨組織的服務引領功能直接關系社區的發展和穩定，必須改善領導方式、工作方式和活動方式，滿足群眾的需求，將服務居民作為黨組織工作重心，推進居民自治。

二、社區治理中基層黨組織的角色定位

社區治理的最終目標是實現社區自治，即通過社區居民自己處理好社區各種事務，但現實情況是中國的社區治理仍然需要政府和黨組織作為治理主體之一。這種治理結構雖然已被默認，但必須剖析其中的深層原因，才能被所有居民認可，進一步提高社區黨組織在社區治理中的地位。

一、社區黨組織引領功能內涵

（一）社區黨組織是國家和社會關系協調的紐帶

1.政黨是國家統合社會的重要保障

社會發展日新月異，受到“黨政分開、政社分開”的觀念影響，社區黨組織在社區治理中的領導作用被弱化、虛化和邊緣化，從西方引入的“國家—社會”關系理論因缺失“政黨維度”而難以解釋我國社區治理實踐。新時期國家與社會的關系側重于統合，并通過“黨委領導”這一體制進行保證。林尚立教授創新性將政黨引入“國家—社會”理論，在此基礎上分析當代社區治理，在這一治理結構中，社區黨組織處于國家領導和社會多元共治的張力之中，成為連接兩者之間的特殊紐帶，其以“領導核心”的名義進入社區，發揮著國家管理、社會發展和政黨服務的作用，展現了中國當代國家治理結構的彈性、適應性和持久性的特征[2]。

2.政黨的雙重屬性決定其成為獨特的溝通紐帶社會領域的巨變和獨立，使得國家與社會的距離被拉開，這就要求執政黨必須履行社會責任，擔當其對社會的引領作用，即社會功能，政黨兼具的政治屬性和社會屬性使其能夠成為協調國家與社會溝通的中樞紐帶。所謂政治屬性，是指政黨以執掌、參與政權作為實現自己綱領的主要手段；所謂社會屬性，是指政黨與社會有著密切的聯系，有著廣泛的群眾基礎[3]。這種既相互聯系又有所區別的雙重角色，決定了政黨除了在政治領域，發揮對政權組織“統攬全局、協調各方”的作用外，還需要在社會領域，擔當起對社會組織和社會人的思想引領和組織協調作用，將兩者緊密聯系起來，治理效能大幅提高。

（二）社區黨組織是鞏固基層政權的必要存在

1.社會環境變化對政黨提出新挑戰

改革開放以來，隨著市場經濟體制確立，信息化社會形成，企業的功能、運作方式，個人的觀念、工作方式等都發生了極大改變，這也對黨的執政提出更高的要求，同時基層民主建設的不斷推進也對黨的執政基礎和地位產生巨大挑戰。歷史證明了只有中國共產黨才能領導人民取得勝利，黨的領導地位是歷史和人民的選擇，也是由我國國體性質決定的。有了黨的正確引領，中國發展取得了舉世矚目的偉大成就，一旦黨喪失了應有的政權和地位，中國的發展前景堪憂，因此，必須鞏固黨的基層政權，維護其執政地位，而這取決于基層黨組織功能發揮效果。

2.加強黨組織功能建設是鞏固基層政權的必然要求

蔡長水等認為，隨著中國社會環境的變化，黨的基層組織在變革中面臨自身改革和發展，而這對鞏固黨的執政基礎影響巨大，要求基層黨組織順應環境變化調整自身功能[4]。黨的十九屆五中全會強調要完善黨委領導的社會治理體制，而社區作為社會的基礎單元，更應該加強社區黨組織領導，在其領導下創新社區治理體制機制，加強社區黨組織引領功能建設是黨始終成為社會治理領導核心的必然要求。

3.發揮社區黨組織作用是維護黨的執政地位的必要手段

實現執政目標和鞏固黨的執政地位互為因果，完成執政目標必須加強和鞏固執政地位，而執政地位的關鍵在于執政基礎即黨的基層組織是否牢固。社區黨組織作為黨的基礎的重要組成，其在社區建設中的作用發揮與否關系著黨鞏固執政基礎的效果。“支部建在連上”，是我黨亙古以光榮傳統，也是其成功的經驗。將其運用到當今社會治理中，就是黨組織在社區建立，發揮領導核心作用，夯實黨在社會中的群眾基礎，不斷鞏固黨的執政地位，實現執政目標。

（三）社區黨組織是社區治理主體中不可或缺的主體

1.社區治理行政化傾向需要社區黨組織干預

社區治理強調要實現社區自治，然而現實情況是，一旦政府退出，社區自治組織機制無法有效形成，日益繁重復雜的社區事務無法順利解決，政府出于維護穩定的需要，就不得不再次利用行政手段介入社區層面，再次陷入了行政化藩籬。為了打破這一僵局，社區黨組織在其中發揮重要作用，政府不參與社區具體治理，而是由黨組織進行領導，協調與其他社區治理主體間的關系，促進社區自治。

2.社區治理主體矛盾沖突需要確立社區黨組織的中心地位

在社區主體多元共建的同時，也會存在多主體博弈的情況，不解決此類沖突，社區治理將難以正常進行。元治理理論強調國家不是“可有可無的”，它在提供外部治理環境、影響社區治理過程和特定的政策領域方面，甚至是“不可或缺的”[5]。政府和國家在社區治理的“元治理”主體地位與我國目前提出的“黨委領導、政府主導”的治理結構相契合，明確了社區黨組織在社區治理的中心位置。社區黨組織獨有的特點和優勢，是其他任何組織所無法替代的，這也更好地解釋了為什么黨在社區中發揮引領作用。從中國共產黨的歷史來看，它的成立宗旨是服務群眾，在中國具有獨特且穩固的執政地位，在法理意義上就決定了其必然是代表人民掌權，具有獨特的政治優勢。條塊分割使得行政權力難以觸及基層，但是黨組織在國家權力末梢的社區，實現了“簡約治理”和“有效治理”的統一。

3.社區黨組織的政治和組織優勢有助于社區治理

中國共產黨在長期的革命和建設實踐中發展出了嚴密且高效的組織體系，在基層中具有系統的非科層化網絡組織體系。作為特殊的執政黨，中國共產黨的人格化構成要素黨員，數量龐大且范圍廣泛，涉及社會的各個組織，他們都具有干部和普通黨員兩種身份屬性，干部具備普通黨員和領導的雙重屬性，更加容易了解群眾的思想和訴求；黨員則存在于各個行業、各種地方，以自身為紐帶，發揮先鋒模范作用，將黨的方針政策貫徹到各自的工作領域、生活環境和人際交往中。因此，黨建引領作為多元主體協同治理的核心是非常必要且重要的，社區黨組織作為“掌舵人”，在社區治理中擔負著基層組織建設、統籌監督、把控大局等多重責任[6]。

三、社區黨組織引領功能實現路徑

隨著城市化進程加快，中國城市社區的數量和人口規模迅速增加擴大，社區治理的事務日益繁重和復雜，對社區黨組織的功能提出了更高要求，然而現實情況是基層黨組織難以適應新時代變化，出現了諸如社區黨組織行政化、結構封閉化和行動形式化等問題，追溯根源可以歸納為兩種：黨組織內部系統不協調，即社區內部黨員干部能力不足、社區黨組織工作方式落后和社區黨組織機構渙散，難以引領其他社區治理主體；黨組織外部環境調適能力不足，表現為社區居民參與不足、社區物質保障不足[7]。因此，要想發揮社區黨組織的引領功能，就必須切實解決好這兩大問題。

（四）加強黨組織內部系統協調治理

1.加強黨組織干部隊伍建設

社區黨組織干部身處社區工作第一線，是社區治理的主導力量，開展工作都是直面社區居民群眾，其素質和能力的高低與社區黨組織功能發揮效果直接相關。加強社區黨組織干部隊伍建設，提高其整體素質，可以更好地維護社區黨組織在社區中的核心引領地位。第一，優化社區黨組織干部的年齡及文化結構。引進一批年輕且文化水平較高的人才到社區黨組織工作，例如社會工作專業人才、黨建專業高級人才等，為社區黨組織工作注入新活力。第二，定期組織學習培訓和思想教育。社區黨組織干部必須定期接受黨政知識教育，對黨的政策方針充分了解，學習各種宣傳方式，潛移默化中向社區居民灌輸黨的政策；同時還要提高社區黨組織干部及工作者的業務技能水平，在處理社區事務過程中注重協調能力的培養。

2.探索社區黨組織的工作方式

社區黨組織的工作方式不能止步不前，必須適應新時代變化，才能更好地發揮社區黨組織引領功能。第一，優化黨組織工作方式。在理順與其他社區治理主體的關系基礎上，科學合理設置基層黨組織組織體系。通過建立網絡狀的社區黨組織工作格局，可以更好地整合社區資源，加強黨的整合能力。第二，創新組織服務機制。在服務內容上，社區黨組織需要通過多種渠道了解社區居民的迫切需求，使提供的服務能夠切實解決居民生活中存在的問題；在服務方式上，將社區公共服務的供給由單一主體提供轉變為多元主體提供，供給方式也更加多元化，同時加入更加便捷的線上方式；在服務理念上，要按照黨組織全心全意為人民服務的宗旨樹立以人為本的服務理念，為人民盡職盡責服務的思想意識。第三，健全組織考核機制。社區黨組織在社區管理中的考核不僅要緊密圍繞社區居民的評價還要做到有據可查，考核標準要依據社區黨員服務社區居民的滿意度，考核流程要按照規范化的考核程序操作，考核結果要在社區宣傳欄內進行公布，接受社區居民的監督，促進社區黨組織更好地為社區居民服務。

3.建立社區共建共治共享協調機制，整合社區治理資源

城市社區黨組織在社區治理中處于領導核心地位,科學處理自身與社區內其他社會組織的關系,消除原有的與其他社會組織間的行政隔閡。在聯建機制的框架結構下形成城市社區治理工作基本格局,核心是社區黨組織,主體就是社區全員,各駐區單位黨組織共同參與[8]。在多元主體下，社區黨組織必須擔負其引領功能，組織社區組織參與社區治理的同時也要協調好彼此之間的關系。第一，建立社區黨建工作聯席會議制度等協商機制來引領其他社區組織共同參與到社區的治理行動中，從不同角度為社區的發展添磚加瓦，提供自身的資源支持社區發展。第二，社區黨組織要深入了解社區其他社會組織存在的問題和需求，促進轄區內各組織在參與社區治理的實踐中加深了解，建立良好關系，形成互幫互助的相處模式，實現雙贏，建立社區共治共建共享的協調機制，整合社區資源。

（五）強化黨組織外部環境調適能力

1.調動社區居民參與社區治理的積極性

社區自治的根本動力在于社區居民自治，社區黨組織在實現社區自治過程中，必須引導居民參與社區治理，維護其自身利益的同時監督其他社區治理主體的作用發揮。第一，健全社區民主體系，在社區建立社區居民代表大會制度、社區聽證會制度等居民自治制度，充分調動社區各種類型和階層的居民參與社區事務管理、監督的積極性。第二，加強基層民主建設。在社區治理中要不斷培養居民的民主意識和政治參與意識，尊重居民群眾的意愿，充分發揮居民主體作用，而不是將其作為“被管理”的被動角色，依法引導居民的開放式參與，保障居民對社區事務的選擇權和監督權，構建和諧社區。第三，社區黨組織應充分利用各種資源，了解居民的各種訴求，將社區居民的自身發展和社區發展緊密聯系起來，將居民參與社區治理內化為發展自身的途徑之一，從源頭調動社區居民參與社區治理的積極性。

2.完善社區黨組織功能發揮的保障機制

社區黨組織在社區治理中的引領功能有效發揮，需要配備足夠的辦公場所和服務設施，擁有為社區居民辦事的財力和物力。第一，完善社區活動場所和服務設施。“工欲善其事，必先利其器”，想要發揮好社區黨組織引領功能，必須為其配備合理的辦公場所，并且按照一定人口規模將社區的活動水平和服務陣地結合起來，配備老年服務中心、醫療衛生服務中心、健身室和圖書閱覽室等社區公共服務設施。第二，保障社區黨組織干部的待遇。雖然社區黨組織是以公共利益為目標，但基于理性經濟人假設，社區黨組織干部不可能毫無私心地工作，必須向其提供足額的工資，才能充分調動其工作積極性。為了留住社區優秀人才，應逐年提高他們的報酬待遇，薪資待遇按照國家公務員標準發放。根據馬斯洛需求層次理論，個人最終目標是實現自我價值，社區黨組織干部也是如此，必須積拓展其成長空間，確保表現優異的社區工作者有足夠的晉升空間。