我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管法律問(wèn)題研究

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 吳藝?yán)?/p>

一、引言

隨著化學(xué)品工業(yè)的迅速發(fā)展，人們的生活對(duì)化學(xué)品的依賴程度逐漸加深，而越來(lái)越多的化學(xué)品安全事故，如天津港化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)爆炸，廣西包裹炸彈案，撫順化學(xué)品工廠爆炸等事件，也給我們敲響了警鐘。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在化學(xué)品從生產(chǎn)、制造到運(yùn)輸流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管活動(dòng)中暴露出了當(dāng)前制度下立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)的薄弱環(huán)節(jié)。另外，從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，從歐盟REACH法規(guī)、美國(guó)TSCA法案、日本《化審法》到韓國(guó)K-REACH化評(píng)法，對(duì)我國(guó)的化工行業(yè)產(chǎn)品出口提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)也督促我國(guó)必須對(duì)自身的化學(xué)品安全監(jiān)管體系進(jìn)行改革。

二、我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管主要由《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理?xiàng)l例》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理辦法》三部法規(guī)組成，從立法位階上來(lái)看，我國(guó)仍沒(méi)有一部法律位階的規(guī)范來(lái)對(duì)化學(xué)品安全進(jìn)行管理。歐盟REACH法規(guī)出臺(tái)后，國(guó)際上各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都相繼選擇轉(zhuǎn)向“基于風(fēng)險(xiǎn)”的化學(xué)品安全管理模式，而我國(guó)正在向此方向努力。有研究認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，化學(xué)品安全監(jiān)管技術(shù)支持體系尚不完善。在國(guó)際要求不斷提高的背景下，當(dāng)前全球化學(xué)品監(jiān)管模式希望是一種“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜瘫O(jiān)管，甚至是“從搖籃到搖籃”的化學(xué)品循環(huán)監(jiān)管模式，而反觀我國(guó)國(guó)內(nèi)的化學(xué)品安全監(jiān)管主要集中在生產(chǎn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)，在消費(fèi)和循環(huán)再生等環(huán)節(jié)明顯不足。

（二）我國(guó)當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管法律存在的問(wèn)題

1.化學(xué)品安全監(jiān)管法律法規(guī)監(jiān)管范圍重疊且存在空白

我國(guó)當(dāng)前的化學(xué)品安全監(jiān)管存在較多不完善之處。從立法上來(lái)看，當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管的各項(xiàng)規(guī)定散見(jiàn)于七十幾部法律法規(guī)中，繁多且零碎。在法律層面上，我國(guó)先后頒布了《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)估法》等，這些法律傾向于表達(dá)化學(xué)品安全生產(chǎn)的目標(biāo)和宏觀指導(dǎo)，而對(duì)化學(xué)品監(jiān)督不足。國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委出臺(tái)的《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理?xiàng)l例》《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》是當(dāng)前化學(xué)品監(jiān)管體系的主要法規(guī)，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的安全監(jiān)管較為細(xì)致，而對(duì)已有化學(xué)品和新化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)管則需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.化學(xué)品信息管理與法律法規(guī)要求存在差距

我國(guó)對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品安全信息的登記相對(duì)完備，而對(duì)于新化學(xué)物質(zhì)的管理還處于起步階段。根據(jù)《新化學(xué)物質(zhì)申報(bào)登記指南》，凡未列入《中國(guó)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄》的化學(xué)物質(zhì)均為新化學(xué)物質(zhì)，這些物質(zhì)需要依照《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》辦理新化學(xué)物質(zhì)申報(bào)。化工行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，官方對(duì)化學(xué)品提出了復(fù)雜的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，故在真正落實(shí)到行動(dòng)中時(shí)就出現(xiàn)了許多技術(shù)性問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)和申報(bào)登記等工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)，并未受到官方行政機(jī)構(gòu)的約束。

3.化學(xué)品法律法規(guī)提出的要求無(wú)法落實(shí)到位

從監(jiān)管者角度看，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立了國(guó)家和地方各級(jí)危險(xiǎn)化學(xué)品安全和環(huán)境無(wú)害管理的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。此外，已有化學(xué)品和新化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)管則涉及多個(gè)行政部門，存在職責(zé)交叉，責(zé)任推諉的問(wèn)題。地方行政部門工作人員對(duì)于化學(xué)品安全管理業(yè)務(wù)能力相對(duì)薄弱，缺乏有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法規(guī)及專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致法律法規(guī)中的監(jiān)管要求無(wú)法落到實(shí)處。

從監(jiān)管環(huán)節(jié)看，我國(guó)當(dāng)前已有的法律法規(guī)更注重的是宏觀指導(dǎo)，當(dāng)前的監(jiān)管仍然更注重中間主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在危險(xiǎn)化學(xué)品方面，《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理?xiàng)l例》確立了一個(gè)多部門分工監(jiān)督國(guó)家危險(xiǎn)化學(xué)品管理框架，覆蓋危險(xiǎn)化學(xué)品生命周期全過(guò)程。對(duì)于新化學(xué)品和已有化學(xué)品來(lái)說(shuō)，非全周期式監(jiān)管無(wú)法有效管理生命周期中的各項(xiàng)活動(dòng)。

4.化工企業(yè)未嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)

以REACH法規(guī)為代表的嚴(yán)格要求給發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)?lái)了更為安全的化學(xué)品環(huán)境，但同時(shí)也對(duì)他們的貿(mào)易伙伴提出了更高要求，一定程度上成為技術(shù)壁壘。我國(guó)化工企業(yè)在產(chǎn)品出口時(shí)頻頻碰壁，大量企業(yè)因?yàn)槌隹谑茏瓒?jīng)營(yíng)受挫。在立法上，我國(guó)接受了與歐美國(guó)家相銜接的理念，但在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中未做更多要求，企業(yè)也并未主動(dòng)提升自我以此契合我國(guó)法律法規(guī)提出的新要求。

三、我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管存在的法律問(wèn)題原因分析

（一）化學(xué)品安全立法層面存在缺失

我國(guó)缺乏一部高位階的法律對(duì)化學(xué)品全生命周期進(jìn)行綜合性管理。我國(guó)當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管方面以《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理?xiàng)l例》和《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》為主，同時(shí)還伴隨一些法條，散見(jiàn)于七十幾部法律法規(guī)中。法律層面的規(guī)定偏向于宏觀指導(dǎo)與污染防治方面，而對(duì)化學(xué)品生產(chǎn)、進(jìn)出口、使用、流通等具體環(huán)節(jié)未做出細(xì)致、明確的規(guī)定。同時(shí)，我國(guó)已有法律針對(duì)藥品、食品等特定品種進(jìn)行管理，但在產(chǎn)量龐大的化工行業(yè)，化學(xué)品監(jiān)管仍存在許多立法空白。許多在國(guó)際上尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)禁止的化學(xué)物質(zhì)在我國(guó)依舊可以生產(chǎn)和使用，對(duì)人民健康和環(huán)境造成極大威脅。

（二）執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不足

化學(xué)物質(zhì)管理涉及許多化學(xué)品相關(guān)專業(yè)知識(shí)，同時(shí)在監(jiān)管過(guò)程中對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員的法律法規(guī)意識(shí)和業(yè)務(wù)能力也提出了較高要求。一方面，化學(xué)品安全監(jiān)管的行政部門工作人員在化學(xué)品專業(yè)知識(shí)方面的匱乏造成了業(yè)務(wù)能力不足。我國(guó)當(dāng)前化學(xué)品登記的過(guò)程需要提交龐雜的材料，工作人員在形式審查之上，還需要進(jìn)行實(shí)地審查，這就對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力提出了要求。而事實(shí)是當(dāng)前政府工作人員對(duì)于工作內(nèi)容、流程和規(guī)范的認(rèn)知較為陳舊，知識(shí)儲(chǔ)備與觀念認(rèn)知都需要更新。另一方面，監(jiān)管部門工作人員缺乏化學(xué)品安全監(jiān)管法規(guī)專業(yè)知識(shí)，工作人員需要不斷更新有關(guān)化學(xué)品安全相關(guān)法律法規(guī)的知識(shí)。

（三）生態(tài)法律觀念落后

我國(guó)化工工業(yè)化起步較晚，早期采取犧牲生態(tài)的辦法以達(dá)到行業(yè)快速發(fā)展的目的，為此我國(guó)的自然生態(tài)環(huán)境和人民生活環(huán)境付出了巨大的代價(jià)。趨利性作用下，企業(yè)往往追求高效益而犧牲生態(tài)環(huán)境。

在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境觀念之后，我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管立法的強(qiáng)化能使我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管水平大幅提高，讓人民擁有更為安全健康環(huán)境的同時(shí)，還能推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。另外，我國(guó)作為化工產(chǎn)品的出口大國(guó)，在產(chǎn)品環(huán)境友好度屬性上相對(duì)薄弱。我國(guó)化工企業(yè)因無(wú)法契合國(guó)際化學(xué)品監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)而出口受阻之后，仍寄希望于國(guó)家提供幫助而非想方設(shè)法提升自身能力、改進(jìn)生產(chǎn)工藝及完善檢測(cè)數(shù)據(jù)等。長(zhǎng)此以往，我國(guó)化學(xué)品可能在國(guó)際貿(mào)易中遭到淘汰。

四、解決我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管法律問(wèn)題的對(duì)策

（一）對(duì)我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管立法活動(dòng)的建議

首先，我國(guó)需要整合一個(gè)更具系統(tǒng)性、銜接性的化學(xué)品安全監(jiān)管體系。我國(guó)有必要出臺(tái)一部專門的化學(xué)物質(zhì)管理法律，整合我國(guó)現(xiàn)有的化學(xué)物質(zhì)登記、安全管理的制度規(guī)章，制定出一部管理化學(xué)品化學(xué)物質(zhì)的基本法，將化學(xué)物質(zhì)管理上升到法律位階，并以此法彌補(bǔ)化學(xué)品安全監(jiān)管的立法空白。新法需要對(duì)化學(xué)品進(jìn)行更為細(xì)致的區(qū)分，對(duì)化學(xué)品監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，并配合好《環(huán)境保護(hù)法》等法律實(shí)施，使我國(guó)的化學(xué)品安全與環(huán)保法律體系更為完整。其次，完善已有的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》。政府機(jī)構(gòu)要不斷加強(qiáng)對(duì)已有化學(xué)品的監(jiān)管，建立健全已有化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理制度。最后，加強(qiáng)對(duì)于歐盟REACH法規(guī)等國(guó)際上高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的研究，國(guó)內(nèi)的學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)針對(duì)我國(guó)如何應(yīng)對(duì)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)及我國(guó)如何提升國(guó)內(nèi)化學(xué)品安全監(jiān)管體系的研究。

（二）對(duì)我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)的建議

一方面，我國(guó)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)水平與國(guó)際監(jiān)測(cè)要求仍存在較大距離，未來(lái)我國(guó)需要建設(shè)符合法律資格認(rèn)定的高水平優(yōu)良實(shí)驗(yàn)室，加強(qiáng)化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面科研技術(shù)水平，整合我國(guó)分析化學(xué)、環(huán)境化學(xué)、生態(tài)毒理學(xué)、毒理學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的研究資源。另一方面，政府引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)化學(xué)品生產(chǎn)制造等各個(gè)環(huán)節(jié)的法規(guī)意識(shí)。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自身內(nèi)部的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，將當(dāng)前局限于產(chǎn)品制造和運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管周期打開(kāi)，建立一個(gè)覆蓋產(chǎn)品生命全周期的安全監(jiān)管責(zé)任體系。

（三）對(duì)我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管司法活動(dòng)的建議

其一，在化學(xué)品安全監(jiān)管活動(dòng)中引入檢察院等職能部門的監(jiān)督。當(dāng)前化學(xué)品安全監(jiān)管的主要職責(zé)涉及多個(gè)行政部門，但是我國(guó)的司法機(jī)關(guān)并未在監(jiān)管活動(dòng)中發(fā)揮有效作用。提前引入檢察院的監(jiān)督功能不僅可以有效地減輕行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管壓力，同時(shí)還能減輕由于化工產(chǎn)品引起的訴訟壓力。其二，推動(dòng)化學(xué)品安全監(jiān)管中的環(huán)境訴訟。政府主要監(jiān)管部門分工不明確，相關(guān)的法規(guī)規(guī)章滯后，公民參與化學(xué)品安全監(jiān)督的權(quán)利無(wú)法充分保證；政府沒(méi)有一個(gè)有效的部門對(duì)公民反映的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反饋。建議政府監(jiān)管部門在內(nèi)部確定具體部門反饋處理公民的建議和舉報(bào)，并且行政部門在相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行修改，增加公民權(quán)利保障的上訴的渠道，保證公民參與化學(xué)品安全監(jiān)督的權(quán)利。