PPP項目法律保障與糾紛處理國際經驗

國家信息中心 馮利華

當前，我國PPP相關法律法規主要體現在部分基本法中，包括《新增地方債務限額分配管理暫行條例》《招標投標法實施條例》《政府采購法實施條例》《招標投標法》《預算法》《政府采購法》等，《新增地方債務限額分配管理暫行條例》主要控制地方政府債務余額不超上限，對地方債務實行限額管理，防范財政金融風險；在《招標投標法》中對政府付費和可行性缺口補助做了相關規定；《預算法》對決算公開、全口徑預算和人大監督三大預算體制做了明確規定。在PPP項目爭端處理過程中，我國的仲裁處理方式還存在一些法律爭議。科學嚴謹的法律制度框架是PPP項目得以順利實施的保證。應學習國際經驗，為完善我國PPP相關法規制度提供參考與借鑒。

一、國際PPP項目法規保障經驗

無論是普通法系還是大陸法系國家，都對PPP項目采取不同的法律規范路徑進行了約束。澳大利亞和英國對PPP模式制定了相關實施細則，為PPP項目的成功運行提供了切實的制度指南，但未出臺專門法律。韓國的《PPP法》規定了適合采取PPP模式的16個部門48個基礎設施。日本一些成文法規政策包括《PFI法》《PPP/PFI徹底改革推進計劃》在醫療、教育、交通等領域為PPP項目順利運行提供了相應的行業法律法規保障。澳大利亞基礎設施 局（Infrastructure Australia，IAU）制定了完備的公私合作指引，并將決策過程劃分為投資決策和采購決策兩個階段。其中，投資決策階段主要是評估項目的財務可行性與經濟合理性；采購決策階段主要是判斷公私合作模式在風險分擔、運營管理、服務質量、工期、投資與運行費用等方面是否優于傳統采購模式。

由于一些國家法規制度不完善，法律難以執行，限制了PPP模式的發展。為了保障PPP項目的順利運行，加拿大分別出臺了全國性和地方性法規政策，各級地方政府積極完善PPP項目采購程序。目前，加拿大PPP項目實施的最主要依據就是《PPP公共部門物有所值評估指引》和《對應公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》。如在印度，由于缺少聯邦層面出臺的法律法規，造成PPP項目實施過程中的區域差異和信息不暢，最終導致PPP模式推行一段時間后難以繼續。

英國政府重視建立從上而下的法律和制度來為新的PPP項目的開展提供依據和保障，所有使用中央財政資金的PPP項目都要有一個中央層面的專門的機構或單位負責統籌管理。并在地方設立監管使用地方財政資金的PPP項目；其次，要從財政預算角度為PPP項目的20—30年項目期限的時間跨度做好項目資金償付準備，為此需要改革現有的財政預算制度，編制中長期財政預算，加強政府的資產負債管理；最后，盡快出臺PPP項目的合同范本、法律指引和相關糾紛、突發事件的處理程序手冊來統一規范PPP項目的運作，厘清操作程序，加強項目風險管理。例如，英國政府規定政府與社會資本雙方在合作過程中的權利義務、風險收益，細化了在公共管理、政企合作以及政府采購等領域中涉及PPP問題的規定。這種上位法與下位法結合、普通法與特殊法相協調的法律體系，全方位立體化地對PPP項目發展提供了法律保護。

二、國際PPP項目法律仲裁與爭端處理經驗

國際投資者更加放心對法庭和司法系統能夠依法獨立行使審判權的國家進行投資，是因為如果訴諸法院，即便被起訴方是公共團體或國家機構，投資者也可能享有公平起訴應訴的機會。倘若沒有這些條件，貸款人通常會將爭議提交給獨立于國家司法管轄區之外的中立法庭進行解決，同時也希望上述法庭做出的判決在相關管轄區內具備法律效力。為了列出PPP爭端解決的過程，中國香港、澳大利亞和英國的一些州設有專門的爭端解決指南。例如，2007年，英國在《PFI合同規范化第4版》的第28章中列出了爭端解決的相互協商、專家建議和法律仲裁三個階段，且這三個解決階段是隨著爭端的嚴重性不斷遞進的。當然，在中國香港、澳大利亞和英國，涉及PPP項目的糾紛一律被歸類為商業爭端，一般采取仲裁的方式予以處理。例如，1984年的商業仲裁法案（CommercialArbitrationAct1984）就是澳大利亞處理PPP項目糾紛的仲裁依據。

三、建立專業的PPP項目管理協調機構

通過建立專業的PPP管理協調機構，使得政府在PPP項目運營過程中擔負其主要的監管職能，監管過程貫穿社會資本運營管理期，及時發現處理有關狀況，從而能夠較好地減少項目信用風險。

英國財政部下設的“基礎設施英國”（InfrastructureUK，簡稱IUK）是管理PPP項目的專門機構，其基本框架為中央PPP單位是IUK，下轄地方PPP單位以及直轄具體領域的PPP項目部門（比如教育、健康和交通等），在每個具體領域的PPP項目部門下設立PPP項目采購單位（負責具體項目的識別、選擇、準備、采購和監督），在每個PPP項目采購單位下再細分中央和地方項目；單設一個國家審計辦公室（NationalAuditOffice）負責PPP項目審計；單設地方PPP政策單位（比如威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭），其主要職責是為所有公共管理部門提供PFI的專業管理；為地方政府提供技術與評估服務；制定標準化的PPP合同。澳大利亞的基礎設施領域整體由澳大利亞基礎設施局統籌管理，各級政府在基礎設施建設領域的相關政策和需求由該機構負責，推廣PPP項目是該機構的重要部分職能，但其核心業務不僅僅限于PPP。

為了對PPP項目進行有效管理，2008年，澳大利亞設立了全國性和地方性的兩個機構。其中，澳大利亞基礎設施局（InfrastructureAustralia，簡稱IAU）是全國層面的PPP管理機構，其主要負責發布重大基礎設施計劃，并管理、審批全國的PPP項目。地方性的PPP管理機構由教育、醫療、交通和財政等相關部門專家擔任委員指導委員會，主要負責地方PPP項目的決策及實施管理，同時負責具體政策的制定和執行。

2009年加拿大聯邦PPP中心成立，該中心隸屬于加拿大財政部，其組織機構包含董事會以及董事會下設的融資、風險與管理部；投資部；戰略與組織開發部和項目開發部。其中，董事會由7位社會資本代表組成；PPP項目有效實施主要由風險管理部和融資部門負責，前期調查與實施主要由投資部門負責，項目的篩查、識別與商業案例分析由項目開發部負責，PPP項目的市場開發主要由戰略與組織開發部負責。聯邦PPP中心的主要職責是參與PPP項目的具體實施與開發，同時協助政府宣傳和推廣PPP項目模式。另外，根據加拿大政府的規定，聯邦政府實施的所有PPP項目都必須取得加拿大PPP中心的適用性評估意見。聯邦PPP中心的業務主要包括推動省、市等各級政府對PPP項目的實施、推動聯邦層面PPP項目的實施和PPP知識的推廣與研究。其中，推動省、市等各級政府對PPP項目的實施主要包括對申請建設基金和PPP基金的項目進行評估；推動聯邦層面PPP項目的實施主要包括挑選適當的PPP項目并提出對策建議；PPP知識的推廣與研究主要包括推廣樣板工程、調研與開發等。當然，除了聯邦PPP中心外，加拿大還有省級PPP中心，如在薩斯喀徹溫、紐賓士域、卑詩、魁北克、安大略和阿爾伯達等省都建立了省級PPP中心，在聯邦PPP中心指導下進行PPP項目實施是省級PPP中心的主要功能。

四、小結

成功建立PPP市場國家的經驗表明，第一，只有擁有公平的申訴機會，才能使社會資本方相信公共部門能夠遵守協議，從而增加社會資本對于參與PPP項目的投資信心，愿與公共部門積極合作并簽訂長期合同，共同推進PPP市場的發展；第二，應盡早出臺相關的爭端處理政策，完善爭端的解決方式方法，并且對《仲裁法》中有關PPP項目的矛盾成分做出法律解釋；第三，在即將出臺的《特許經營法》中，明確PPP的應用范圍、利益糾紛處理辦法、風險分擔、合同框架、流程管理、審批權限和退出機制；第四，建立專業的PPP管理協調機構，能夠使政府在PPP項目運營過程中承擔主要監管職能，且監管貫穿于社會資本運營管理全過程，并及時發現和處理問題，預防或減少項目失敗風險。只有在健全的法治環境下，才能夠更好地發展PPP項目。