文明行為地方立法的現存問題及解決路徑研究

中共涼山州委黨校 薛昌建

一、文明行為入法入規的背景

（一）立法規范的修訂和完善

2015年，修訂后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）新增了地方性法規的立法主體相關內容。根據地方的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，設區的市、自治州可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。①由此，《立法法》賦予了全國300余個設區的市及自治州在特定領域內的地方立法權限，地方性法規的制定納入地方人大及其常委會的重要議程，地方性法規的數量與日俱增。以文明行為地方立法為例，截至目前，全國各地已經制定出臺了170余部地方性法規、4部地方政府規章。同時，山東濰坊、河北滄州、陜西漢中、廣東中山等地，也正處于文明行為立法的起草階段。由此可見，文明行為入法已經成為一種立法傾向、一種立法趨勢。

（二）推進精神文明建設的必然要求

黨的十九屆四中全會提出要創新治理手段，提升社會治理效能，四川省委十一屆六次全會提出要推進城鄉基層治理制度創新和能力建設，提升治理體系和治理能力現代化水平。精神文明建設是社會治理的重要抓手，也是社會長治久安的有力保障。“法律法規是推廣社會主流價值的重要保證”②，要“注重把一些基本道德規范轉化為法律規范，把實踐中行之有效的政策制度及時上升為法律法規，推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務、勤勞節儉、孝親敬老等方面的立法工作。推動設區的市提高立法精細化水平，促進社會文明建設”③。文明行為促進條例是一部建設精神文明的促進性法規，通常采用通俗易懂、朗朗上口的表述方式就保護生態、文明出行、鄰里和諧、家庭和美、尊老愛幼、熱心公益、文明節慶、喜事簡辦、厚養薄葬、文明用餐等內容作出倡導性規范，同時包括鼓勵見義勇為、醫療緊急救護、無償獻血等方面的內容，切實發揮法治的規范和保障作用，推動社會主義核心價值觀內化于心、外化于行。當下，地方急需以法律規范的形式對文明行為進行規范，以法的形式推進精神文明建設。

（三）創建全國文明城市的重要依據

按照《全國文明城市測評體系操作手冊（2019年版）》測評要求，全國文明城市和正在創建中的城市的有關推進文明行為立法情況將作為全國文明城市測評時評分的重要依據。因此，文明行為地方立法也成為一項重要的任務。但是，無論是成都、綿陽等已獲得全國文明城市榮譽稱號的地方，還是德陽、眉山、西昌等正處于創建全國文明城市過程中的地方，在公共秩序、公共環境衛生、交通出行、風俗習慣等領域依然存在許多現實問題。例如，在公共場所吸煙、機動車不主動禮讓行人、遛狗不拴繩、隨地亂扔垃圾等不文明行為仍屢見不鮮。此外，新冠疫情期間，推行分餐制、使用公勺公筷、革除濫食野生動物陋習等文明行為受到社會廣泛關注，全國人大及其常委會適時發布了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，四川省文明辦也大力倡導樹立在社交禮儀、行為規范、日常交往、愛護環境、衛生習慣、分食分餐、拒食野味、文明如廁、豢養動物、健康運動10個領域的社交文明新風尚。在沒有一部關于規范文明行為的“中華人民共和國文明行為促進法”或者國務院頒布的“文明行為促進條例”的情況下，地方急需將文明行為的鼓勵、倡導和規范，促進與保障等內容上升到法的層面。因此，文明行為地方立法勢在必行。

二、文明行為入法的法理分析

（一）文明行為促進條例的法律屬性

目前，由于沒有一部統籌全國文明行為促進工作的行業上位法，所以缺乏全國統一的行業術語標準及其解釋。這給地方立法帶來一定的難度，但也為地方立法創造了一定的“自由裁量”。縱觀全國八十余部地方立法例，無論是章、節、條、款的設計還是對具體內容、核心概念的理解，各地各有其特色。但文明行為的鼓勵和倡導、不文明行為的禁止、保障與促進工作等內容仍然是地方立法例的共性。

文明行為促進條例規范的行為并非法律行為，而是與道德、文明密切相關的事實行為。道德評價內容是文明行為促進條例的重要組成部分，例如《北京市文明行為促進條例》第二章“文明行為規范”，在維護公共衛生、公共場所秩序、交通安全秩序、社區和諧、文明旅游、文明觀賞、網絡文明、醫療秩序、健康文明、綠色環保生活等方面內容屬于道德評價內容，同時也是一種倡導性規范，即使行為人違反相關規定也不需要承擔法律責任。④由此可見，與普通行政法相比，文明行為促進條例的剛性較低，規范的彈性較大，具有一定的“軟法規范”⑤特征。

（二）文明行為促進條例的結構體例

從條例名稱來看，除了深圳的《深圳經濟特區文明行為條例》、廈門的《廈門經濟特區促進社會文明若干規定》和石家莊的《石家莊市公共文明行為條例》等以外，全國大部分地方立法例的名稱較為統一，即《某某省（市）文明行為促進條例》。從條例結構來看，各地的立法例一般都設置為五章或者六章，第一章和最后一章都是“總則”和“附則”，“附則”前一章為“法律責任”，中間部分大致包括“文明行為的鼓勵與倡導（支持）”“文明行為的規范”“實施（保障）與監督”等內容。

從條例核心內容來看，全國已有的立法例的核心內容大致相同，但在文明行為的類型化處理上，各地大都采用了不同標準，差異較大，尤其是對構成《文明行為促進條例》結構性要素的幾個支點作用的重要概念的理解缺乏統一標準，具體表現在對文明行為的“鼓勵”“倡導（支持）”“規范”幾個重要的概念理解不一致，對相互之間的邏輯關系處理的方法也不盡相同。主要表現在以下幾個方面：一是將“鼓勵與倡導（支持）”作為“規范”的下位概念，例如日照市、遂寧市；二是將“鼓勵與倡導（支持）”和“規范”作為同位概念，例如瀘州市、自貢市、西安市、西寧市；三是以“重點治理”代替“規范”，例如無錫市、溫州市、濟南市；四是部分城市沒有邏輯分類，采用了混合式表達方式，例如寧波市；五是對文明行為“規范”的內涵理解差異也較大，有一些城市將“規范”理解為一般性要求，例如天津市、日照市。有一些城市則將“規范”定性為具有強制性義務屬性的規則，例如湖州市、瀘州市。六是在條例的剛柔度設計方面，各地的選擇也不盡相同。有一些城市以“鼓勵”和“倡導”為主，只設置了很少的法律責任條款，例如濟寧市、昆明市；而有一些城市的條例則剛度較高，例如臨沂市設置了多達十七條法律責任條款。

（三）與其他法律法規的銜接

文明行為的界定通常是一種價值判斷，也是一種道德評價，具有較強的主觀性。但除了道德評價內容外，文明行為促進條例中的法律評價內容也是不可或缺的，某些行為應當被賦予法律上的文明或者不文明屬性。倡導性規范和道德評價雖然是文明行為立法中的重要內容，但若缺少一定程度的剛性約束，那么文明行為促進條例難以實現立法的原意，難以真正提升社會文明程度和公民文明素養。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國獻血法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《志愿服務條例》《人體器官移植條例》等上位法是文明行為立法的重要依據，地方出臺的《城鄉環境綜合整治條例》《保護和獎勵見義勇為條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《物業管理條例》等同違法也是文明行為立法的重要參考，如何界定文明行為與不文明行為，如何銜接上位法，如何取舍同位法等問題都是文明行為地方立法需要認真思考和解決的。

三、文明行為入法存在的問題

（一）文字語言和邏輯結構規范問題

立法是一項非常嚴謹的專業技術活動，是行政相對人守法、行政主體執法的重要前提。在文明行為地方立法過程中，起草者應當認真研究地方性法規的文字語言，用最嚴謹的文字語言來表述法律規則，盡量避免歧義。起草者需要掌握基本的立法技術規范，例如什么情形下使用“應當”或者“可以”，什么語境下使用“不得”或者“禁止”，“或”和“或者”、“應”和“應當”、“可”和“可以”、“如”和“如果”中哪些是規范表述，數量應當使用阿拉伯數字還是大寫漢字表述，行政主體應當表述為“行政管理部門”還是“行政主管部門”等等。特別是在文明行為地方立法中，許多核心概念并非法律術語，大多表現為日常用語，起草過程中有很大的自由裁量空間，例如“不亂搭亂建、亂牽亂掛、亂涂亂畫、亂貼亂刻”“不隨地焚燒、拋灑冥幣紙錢、紙扎物等祭品”“自覺排隊等候”⑥“正確使用110、119、120、122等特殊電話號碼”“不在公共場所高聲喧嘩”⑦等等。這也是文明行為促進條例與一般行政法的重要區別，起草者需要對文本內容字斟句酌。

除了文字語言表述，文明行為地方立法還面臨文本內容缺乏邏輯性的問題。根據法律規則的內在邏輯結構，如果“文明行為的規范”一章規定了禁止的不文明行為，那么“法律責任”一章中應當設置相應的處罰內容，對應當禁止的不文明行為進行否定性評價。但在立法實踐中，有的地方立法例僅規定了不得或禁止實施的不文明行為，未設置相應的法律責任，這種有行為模式而無法律后果的規則是不完整的。

（二）立法目的和基本原則問題

“促進”是文明行為地方立法的根本目的，即“促進”社會文明程度和公民文明素質的提升。與“管理”不同，“促進”側重于正向激勵，強調循序漸進，而“管理”則更強調約束。這也是文明行為地方立法的一個特點，使道德評價內容上升為了法律條文。如果地方立法者沒有真正理解文明行為立法原意，從“管理”的角度入手，設定了大量的與公民義務和法律責任相關的內容，則無法體現“促進”的立法原意。例如有些地方為公民設定了很多法律責任，篇幅占據文本內容的三分之一左右⑧。基本原則是立法目的的重要體現，貫穿于文明行為促進條例內容始終，也是立法目的的成文體現。縱觀全國八十余部地方立法例，文明行為促進工作的基本原則的表述有很多共同之處，通常表述為“德治與法治相結合”“教育與處罰相結合”“黨委領導、政府主導、社會協同”等等。只有在充分理解立法目的的前提下，才能確定文明行為促進工作的基本原則，否則會出現基本原則與立法目的不協調的問題。

（三）文明行為與不文明行為的界定問題

公民、法人和其他組織實施的行為在何種情形下應當界定為文明行為或者不文明行為，這是文明行為地方立法面臨的首要問題。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個犯罪行為是否應當被界定為不文明行為；如果一個行為違反了民事或者行政法律制度，那么這個違法行為是否應當被界定為不文明行為。由于全國沒有一部文明行為促進法，以上這些問題都需要地方立法機構進行深入研究和論證，要充分調研，結合法學理論和地方實際來界定文明行為與不文明行為的類型。通過對比全國八十余部地方立法例，如行人闖紅燈、機動車駕駛人不禮讓行人、廣場舞噪音擾民、寵物狗不束狗繩、共享單車亂停亂放、公共場所大聲喧嘩、公共交通工具上使用電子設備外放聲音等都被界定為不文明行為，但這些行為不一定就在某地具有典型性，文明行為地方立法不能簡單照搬其他地方已經出臺的立法例，否則會導致制定出臺的條例失去地方特色。

（四）調整新興事物問題

近年來，互聯網租賃自行車（共享單車）、互聯網租賃汽車（共享汽車）、網約車等新興事物層出不窮，為社會公眾提供出行便利的同時也帶來了一些不可回避的法律問題。社會公眾不規范的使用共享交通工具是當下很多城市管理者遇到的難點，也是很多城市在創建全國文明城市過程中的痛點，關切全社會文明程度和公民文明素質的提升問題，是急需解決的城市管理問題。法律具有滯后性，難以預見新興事物的發展和變化，當前全國還沒有一部關于互聯網租賃自行車等共享交通工具相關的法律或者行政法規，有關共享交通工具的管理措施各地也不盡相同。除了共享交通工具的興起，未來還會涌現更多的新興事物，這給地方提供了非常大的立法空間。

四、文明行為地方立法的完善

（一）準確界定文明行為與不文明行為

文明帶有較大的主觀色彩，什么樣的行為應當界定為文明行為或者不文明行為，在沒有直接上位法的情況下，不同的立法者會有不同的界定方式。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個行為一定是犯罪行為，犯罪行為當然是不文明的行為，但是文明行為促進條例屬于行政法范疇，不調整本應由刑法調整的犯罪行為。如果一個行為違反了行政法律制度，那么這個行為一定是違法行為，違法行為是否應當被界定為不文明行為，還需要進一步分析。例如在張家界、廈門、青島、拉薩等等全國著名的旅游勝地，違反《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》的某一違法行為，因其具有典型性，也是地方比較突出的治理難題，那么應當將這一違法行為在文明行為地方立法中界定為不文明行為。這一不文明旅游行為在石嘴山、金昌、宜賓、德陽、達州等地不是突出的問題，所以不需要將其納入文明行為地方立法。同時，還需要準確界定文明行為，結合地方實際情況，開展廣泛調研，征求社會公眾意見，正向激勵具有地方特色的文明行為。

（二）參照立法技術規范

針對立法技術層面的問題，文明行為地方立法應當規范使用文字語言，重視邏輯結構。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會制定的《立法技術規范（試行一）》《立法技術規范（試行二）》等等指導性文件，已經對法律文本的結構、條文表述和常用詞語進行了全面規范，具有很強的借鑒意義。一是法律文本的結構規范，例如設章、條、款、項，各章連續排序；二是法律條文的表述規范，例如用漢字數字表述序數詞、比例、人數、金額等計量數值；三是法律條文的常用詞語規范，例如表述義務性規范時使用“應當”，表述有主語或者有明確的被規范對象時使用“不得”，表述但書時使用“但是”，表述并列關系時根據前后成分是否有主次之分使用“和”和“以及”等。在文明行為地方立法起草工作中，應當參照《立法技術規范（試行一）》等等指導性文件不斷規范文字語言和邏輯結構，提升立法質量。

（三）明確“促進”的立法目的

從條例名稱即可判定，文明行為地方立法的核心在“促進”，有一個循序漸進的過程，重點在于對公民文明行為的正向激勵和政府及其相關職能部門的措施保障。如果過多的設定公民義務，強調對違反義務的處罰，這樣的立法模式就偏離了“促進”的立法目的，文明行為促進工作的基本原則也就偏離了“德治”的內涵，會適得其反。設置過多的法律責任會在很大程度上加重行政管理部門的行政執法負擔，社會公眾也會產生抵觸情緒，不利于構建和諧社會。

（四）適時調整新興事物

新興事物的發展會帶來一些法律問題，例如互聯網租賃自行車的使用與管理。當前，互聯網租賃自行車亂停亂放的行為不僅影響了交通秩序還嚴重擾亂了市容秩序。有些城市至今還沒有出臺互聯網租賃自行車管理辦法，這成為了城市治理的重大難題。事實上，互聯網租賃自行車有專門的停放區域，且大多數城市的互聯網租賃自行車停放區域是由城市管理部門負責劃定的。然而，亂停亂放的情形仍然隨處可見，這嚴重影響了一座城市的文明形象，是文明行為地方立法急需解決的問題。雖然立法目的在于“促進”，但也應當適當設置“剛性”條款，解決地方比較突出的不文明問題。因此，在文明行為地方立法中，規范互聯網租賃自行車的使用人的同時，還應當規范互聯網租賃自行車的運營企業，對使用人亂停亂放行為、對運營企業不及時清理違規停放和不能正常使用的車輛等行為進行行政處罰。如果地方已經出臺了互聯網租賃自行車管理辦法，那么文明行為地方立法可以吸收其相關內容，將規范性文件上升為地方性法規；如果地方尚未出臺互聯網租賃自行車管理辦法，那么文明行為地方立法應當進行充分調研，廣泛征求相關職能部門的意見，結合本地實際情況制定相關內容。

文明行為促進條例是一部考慮充分周全的前瞻性法規，時代不斷發展，不文明行為也將不斷演變，立法在設計重點不文明行為治理制度時，可以創設了一個接口制度安排，授權有關部門根據文明行為促進工作的實際，將其他違法行為列為重點治理的不文明行為，報立法機關備案后，適用條例有關規定。

五、結論

文明行為入法是提升社會文明程度和公民文明素質的重要手段，立法者在起草文本時應當正確理解“促進”的立法原意，參照現行有效的立法技術規范使用文字語言，注重法律規則的內在邏輯結構，類型化符合地方特色和實際的文明行為與不文明行為，適時調整在地方比較突出的新興事物。

注釋

①《中華人民共和國立法法》第七十二條

②中辦《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》

③中辦國辦《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》

④《北京市文明行為促進條例》第十一條至第二十五條

⑤《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，羅豪才、宋功德北京大學研究生學志，2010, Vol. 26(3): 120-120

⑥《自貢市文明行為促進條例》第九條

⑦《宜賓市文明行為促進條例》第十八條

⑧《湖州市文明行為促進條例》