新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層治理的思考——從組織力視角進(jìn)行分析

西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 曾維其

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

黨中央多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作，要不斷提升基層黨組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，以便于更好地發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。當(dāng)前，部分基層黨組織在現(xiàn)實(shí)治理中仍然存在組織力弱化帶來(lái)的難以有效動(dòng)員群眾乃至于無(wú)力解決棘手問(wèn)題的治理困境。

如何提升基層黨組織的組織力，提升黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的治理效能，成為當(dāng)今學(xué)術(shù)界亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

當(dāng)前，“黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實(shí)路徑”這一主題的相關(guān)研究主要聚焦于以下幾個(gè)方面：一是創(chuàng)新和完善黨建引領(lǐng)下的體制機(jī)制，推動(dòng)多方主體協(xié)同共治，形成基層治理的合力。趙立波基于青島市下沉機(jī)制的實(shí)踐探索提出了黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新組織機(jī)制、溝通機(jī)制和調(diào)節(jié)機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)集權(quán)與放權(quán)的均衡，以優(yōu)化基層治理的生態(tài)路徑。[1]二是強(qiáng)調(diào)政黨的整合作用，通過(guò)政黨整合社會(huì)實(shí)現(xiàn)基層黨組織的組織化。徐選國(guó)通過(guò)對(duì)上海梅村黨建活動(dòng)的實(shí)例一方面闡述了社區(qū)組織通過(guò)規(guī)則制定和組織觀念的組織化行動(dòng)激活社會(huì)活力；另一方面論述了通過(guò)社區(qū)的自組織化機(jī)制參與到社區(qū)事務(wù)治理之中，從而實(shí)現(xiàn)上下雙向互動(dòng)，形成社區(qū)治理的合力[2]。三是通過(guò)“黨建+”的方式創(chuàng)新黨建模式，釋放基層治理新動(dòng)能。宗成峰提出“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的模式有利于創(chuàng)新治理理念，擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，從而提升基層黨組織的服務(wù)水平和工作效率[3]。

通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)的梳理不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究大多是從制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等方面展開，通過(guò)一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新，重新整合基層社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)基層治理。但是，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)以政治領(lǐng)導(dǎo)力為主的基層黨組織的組織力的關(guān)注。具體而言，基層黨組織的組織力強(qiáng)弱直接關(guān)系到能否在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。基層黨組織在基層場(chǎng)域中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是唯一能夠整合、動(dòng)員各類社會(huì)資本的治理主體。因此，本文基于組織力視角，立足于現(xiàn)實(shí)，從四個(gè)維度剖析了基層黨組織組織力在建設(shè)中面臨的困境，并構(gòu)建提升黨組織力的有效路徑，以期增強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理的能力，提高基層黨組織治理基層社會(huì)的效能。

二、基層黨組織組織力建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）政治領(lǐng)導(dǎo)力不足

加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)是確保政治目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、力量凝聚發(fā)揮的關(guān)鍵所在。在黨中央的帶領(lǐng)下，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力有了很大的提升，但是其中的問(wèn)題也不能忽視。基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)力不足主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是黨組織渙散，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的作用弱化。基層組織在基層治理中存在著機(jī)構(gòu)散、職責(zé)偏和職能虛等問(wèn)題，致使很多糾紛無(wú)法在鄉(xiāng)村化解，村政府無(wú)法樹立權(quán)威，得不到村民的信任，進(jìn)一步解構(gòu)了基層政權(quán)的權(quán)威性。基層治理越來(lái)越依靠行政化的命令發(fā)揮作用，基層政權(quán)在很多社會(huì)領(lǐng)域悄無(wú)聲息。其原因在于基層干部沒(méi)有樹立民主意識(shí)。民主參與渠道不暢通，組織工作不公開不透明，事前協(xié)商和事后監(jiān)督都缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。二是黨員干部沒(méi)有起好帶頭作用。在涉及利益問(wèn)題上，基層的微腐敗問(wèn)題屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了公平正義。部分基層黨組織工作陷入形式主義的困境。組織工作不深入群眾生活實(shí)際，工作方式老套單一，流于形式，并不能真正解決老百姓實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題，從而導(dǎo)致基層黨組織的影響力下降。

（二）自我革新力不足

隨著市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、利益格局不斷分化、思想觀念不斷變化，基層社會(huì)一改原來(lái)僵化、集中的社會(huì)而呈現(xiàn)出流動(dòng)化、碎片化、多元化的狀態(tài)，給當(dāng)前的基層治理提出了一些新挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下把握時(shí)代脈搏，保持黨的先進(jìn)性才能不斷面對(duì)新情況、解決新問(wèn)題，才能始終發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏順勢(shì)而為的勇氣和決心，他們安于現(xiàn)狀，不主動(dòng)學(xué)習(xí)，沿用多年來(lái)老一套的工作方法妄圖解決鄉(xiāng)村所有的發(fā)展難題，從而導(dǎo)致某些基層干部專業(yè)能力發(fā)展不足、工作能力低。自身能力的不足導(dǎo)致工作效率低下，振興鄉(xiāng)村具體措施難以實(shí)施，嚴(yán)重影響了人民的幸福感和獲得感。其次，基層黨員隊(duì)伍的專業(yè)能力和文化程度參差不齊，因而所具有的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力也有所不同，創(chuàng)新能力差的黨員隊(duì)伍在具體執(zhí)行政策的過(guò)程中就難以高效開展工作。基層黨員后備力量薄弱也是影響基層黨員隊(duì)伍質(zhì)量不高的原因之一。農(nóng)村精英人才大量流失，鄉(xiāng)村治理能人難尋，治理能力嚴(yán)重不足，基層治理后繼乏人。“精英在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中扮演重要的角色”[4]，這批素質(zhì)相對(duì)較高、能力相對(duì)較強(qiáng)的群體正是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的中堅(jiān)力量。

（三）群眾凝聚力不強(qiáng)

黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治組織歸根結(jié)底是基層群眾自己管理自己，對(duì)于農(nóng)村而言，村莊就是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的實(shí)踐場(chǎng)域。群眾路線是我們黨的根本工作路線，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“人們對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”[5]。因此，基層黨組織要緊緊與人民聯(lián)系在一起，在基層治理中充分發(fā)揮群眾的力量。基層黨組織群眾凝聚力不強(qiáng)主要表現(xiàn)在意識(shí)和工作方式上。首先是基層干部缺乏服務(wù)群眾的意識(shí)。一些基層干部黨員工作時(shí)態(tài)度傲慢、居高臨下。態(tài)度敷衍，不耐煩，不重視群眾的問(wèn)題。更有甚者利用職務(wù)之便為自己牟取私利，向群眾索取不合理的回報(bào)，損害黨在群眾心目中的形象。其次是某些黨員干部懈怠、敷衍了事，基層干部不主動(dòng)調(diào)查民情、了解民意，不主動(dòng)與群眾交流，為了應(yīng)付上級(jí)指示，完成指標(biāo)任務(wù)，被迫開展群眾工作，在其位不謀其職。有的基層干部秉著少干少錯(cuò)的做事原則，不積極開展利民的民生工程，規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目成為空中樓閣，難以落地實(shí)施。這些問(wèn)題的存在使得群眾的問(wèn)題得不到及時(shí)解決，正當(dāng)利益得不到維護(hù)，進(jìn)一步降低了基層政府的組織公信力，瓦解了黨組織的群眾凝聚力。

(四）社會(huì)動(dòng)員能力不強(qiáng)

面對(duì)各種各樣的基層治理難題，中央政府用科層化的方式放權(quán)，加之城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的影響，催生了以社會(huì)組織、企業(yè)、群眾性團(tuán)體為主要組成單元的社會(huì)治理主體，釋放了基層治理的活力。在基層治理的實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)一些政府管不到的棘手問(wèn)題，解決這些難題只能依靠黨組織帶領(lǐng)下的群眾性團(tuán)體，才能彌補(bǔ)公共領(lǐng)域的“政府失靈”。但是基層黨組織在多元治理格局中的角色定位不清楚，沒(méi)有扮演好一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者和服務(wù)者的角色。新時(shí)代，黨培育、吸納社會(huì)力量直接持久參與基層社會(huì)治理的新模式還處于一個(gè)探索和發(fā)展的階段，以往那種代替包辦的思維習(xí)慣還在發(fā)揮著作用，這種思維使基層政府在社區(qū)治理過(guò)程中把社會(huì)組織排斥在體系之外，不認(rèn)可社會(huì)組織的地位。加上傳統(tǒng)的基層治理方式，以科層壓力、行政動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)式治理為主要方式，這種方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)扁平化管理，無(wú)法與社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通，這些都必然導(dǎo)致社會(huì)組織參與度不足、責(zé)任感缺乏、社會(huì)自治力弱化、基層治理缺乏內(nèi)生活力。

三、提升組織力，引領(lǐng)社會(huì)治理的邏輯

（一）政治領(lǐng)導(dǎo)：基層黨組織社會(huì)治理的根本

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果”[6]。處于基層的黨組織與人民群眾保持著密切聯(lián)系，直接影響著黨的主張能否在貫徹執(zhí)行中獲得群眾的認(rèn)同和支持。在將黨的理論主張向下傳達(dá)的過(guò)程中，基層黨員干部的模范帶頭作用至關(guān)重要。因此，首先要加強(qiáng)對(duì)黨員的思想教育，堅(jiān)定政治立場(chǎng)，始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)教育實(shí)踐活動(dòng)解決黨員作風(fēng)問(wèn)題，繼續(xù)推進(jìn)“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，以解決黨性修養(yǎng)問(wèn)題，開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)常態(tài)化教育，以解決黨員干部的知行合一問(wèn)題。其次，重視黨員隊(duì)伍建設(shè)，選好帶頭人。一是要完善黨員干部人才選拔機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗激發(fā)各競(jìng)選主體的積極性，為群眾選出真正具有良好的政治素質(zhì)、道德品質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的帶頭人。二是要加強(qiáng)政治建設(shè)，這里的政治建設(shè)不僅僅指黨在政治方面得建設(shè)，而更多指的是黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政效能。“金杯銀杯不如老百姓的口碑”，要提升基層黨組織的社會(huì)公信力就是要得到人民的認(rèn)可。因此，要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好人民的利益作為黨的一切工作的出發(fā)點(diǎn)，要持續(xù)解決涉及群眾切身利益的突出問(wèn)題，著力解決有關(guān)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境等各項(xiàng)民生問(wèn)題。

（二）組織革新：基層黨組織增強(qiáng)組織力的保障

自我革新就是要自覺(jué)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，正視自身的問(wèn)題與不足，不斷實(shí)現(xiàn)自身?yè)P(yáng)棄與創(chuàng)新進(jìn)步的行為或者過(guò)程[7]。首先，進(jìn)行黨組織的體制機(jī)制創(chuàng)新。隨著市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變、利益格局不斷分化、思想觀念不斷變化，基層社會(huì)一改原來(lái)僵化、集中的社會(huì)而呈現(xiàn)出流動(dòng)化、碎片化、多元化的狀態(tài)，給當(dāng)前的基層治理提出了一些新挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下把握時(shí)代脈搏，保持黨的先進(jìn)性才能不斷面對(duì)新情況，解決新問(wèn)題，才能始終發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

基層領(lǐng)導(dǎo)班子必須要強(qiáng)化自我革新意識(shí)，具備自我革新的能力。面對(duì)基層社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理方式，提升社會(huì)治理效率。囿于傳統(tǒng)、畏首畏尾的基層干部，遲早會(huì)被時(shí)代所淘汰。其次，完善監(jiān)督和追責(zé)制度，約束治理主體的行為。某些領(lǐng)導(dǎo)干部在基層治理中不作為，就是因?yàn)楸O(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，讓他們乘間抵隙。

通過(guò)細(xì)化責(zé)任把工作任務(wù)落實(shí)到個(gè)人身上，建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效和權(quán)責(zé)分明的責(zé)任體系，減少領(lǐng)導(dǎo)干部“搭便車”的行為。通過(guò)建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體系和社會(huì)協(xié)同監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，減少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)力使用的隨意性，防止他們?yōu)E用權(quán)力，確保權(quán)力能夠規(guī)范化運(yùn)行。

（三）凝聚群眾：基層黨組織增強(qiáng)組織力的關(guān)鍵

在基層社會(huì)的治理中，主要矛盾產(chǎn)生的原因是社會(huì)轉(zhuǎn)型期間社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制失靈造成的群眾利益受損，同時(shí)由于群眾與政府的溝通維權(quán)機(jī)制尚未建立完善，導(dǎo)致群眾對(duì)執(zhí)政黨的地位和作用產(chǎn)生了消極認(rèn)識(shí)。所以要想增強(qiáng)基層黨組織凝聚群眾的力量，首先要暢通群眾參與渠道。目前，基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，原因就在于群眾參與渠道不暢通，只有開設(shè)規(guī)范化、制度化的參與渠道才能逐步提升人民群眾的參與意愿。健全以村民代表大會(huì)為基本形式的基層群眾民主管理制度，探索村民參與社區(qū)管理的有效方式，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護(hù)村民的合法權(quán)益。其次是增強(qiáng)黨組織的政治時(shí)效，拓展其合法性來(lái)源。政治權(quán)威的獲得主要通過(guò)權(quán)力主體的實(shí)際性成就贏得群眾的支持。因此基層政黨組織著力解決好人民群眾身邊的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，讓群眾在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善中感受到基層自治的優(yōu)勢(shì)與實(shí)惠。但是這種外在的權(quán)威是不穩(wěn)定的，一旦黨組織沒(méi)有達(dá)到人民的某種要求，就有可能造成統(tǒng)治的失靈。所以，培養(yǎng)群眾對(duì)政黨組織的認(rèn)同感和信任感可以使治理權(quán)威更加穩(wěn)定，而且這種發(fā)自內(nèi)心的遵從可以使基層治理更加有效。

（四）社會(huì)動(dòng)員：基層黨組織增強(qiáng)組織力的支撐

做好黨建引領(lǐng)基層治理工作，需要整合各方資源，凝聚各方力量，調(diào)動(dòng)各方積極性，始終堅(jiān)持一盤棋理念。一是要樹立協(xié)同治理思維。要想形成“共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局”，基層黨組織必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立協(xié)同治理理念，在符合時(shí)代要求的科學(xué)的思想觀念的指導(dǎo)下開展具體的工作。在多元開放的時(shí)代，人們的價(jià)值是分散和分化的，人們的利益訴求是多元和多變的，以往那種包辦代替的工作習(xí)慣難以滿足個(gè)體化的需求。群眾的需求得不到滿足、期許得不到回應(yīng)、權(quán)利得不到保障，那么就很難使群眾實(shí)實(shí)在在感受到制度的優(yōu)越性，因而也不利于把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋６菢?gòu)建人人參與的協(xié)同治理格局。社會(huì)治理共同體，不是抽象的存在物，必須立足于具體的、廣泛分布的社會(huì)公共空間，這個(gè)空間就是可以是黨組織、政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)和群眾性團(tuán)體，基層黨組織就是要在公共空間中協(xié)調(diào)各方主體，整合治理資源，發(fā)揮黨在把方向、謀大局的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，將團(tuán)群組織、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)。