環(huán)評文件編制過程中公眾參與問題探究

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院 王菲

2019年1月1日正式實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》（以下簡稱《公參辦法》）是對2006年印發(fā)的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）中不足的方面進(jìn)行的完善。我國的環(huán)境影響評價(jià)可分為兩個(gè)階段：環(huán)評文件編制階段與審批階段。針對環(huán)評文件編制過程中公眾參與程序問題的探討，既是讓人們認(rèn)識(shí)到公眾參與在環(huán)評程序中的重要核心位置，也是我國民主政治建設(shè)的必然要求。

一、《公參辦法》中環(huán)評文件編制中公眾參與的立法變化

（一）公眾意見作用的明確

對公眾意見的調(diào)查，《公參辦法》取消了“問卷調(diào)查”的方式，公眾通過各種方式在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向建設(shè)單位提交填寫好的公眾意見表，鼓勵(lì)實(shí)名制反映與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的意見和建議。同時(shí)法律也規(guī)定了對公眾的隱私應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)，未經(jīng)本人允許不得公開個(gè)人信息。可以看出，公眾意見更有效且更有質(zhì)量的表達(dá)與采用，防止了建設(shè)項(xiàng)目消極進(jìn)行公眾參與的做法，防止了建設(shè)單位雇傭一些不相干的“水軍”填寫問卷調(diào)查或者提交一些與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響無關(guān)的意見來濫竽充數(shù)，確保公眾參與的有效性和真實(shí)性。

《公參辦法》還健全了公眾意見反饋方式，建設(shè)單位對于公眾意見進(jìn)行分析后，應(yīng)當(dāng)提出采納或是不采納的反饋，并將采納的意見展現(xiàn)在編制的環(huán)評文件中，對于未采納的意見則要向公眾說明理由，必要時(shí)可以書面說明。《暫行辦法》中的公眾參與則是被當(dāng)作環(huán)評文件的陪襯，如今，公眾意見反饋方式健全了，就可以防止一些建設(shè)單位片面地截取并引用對項(xiàng)目有利的意見，同時(shí)避免將不利的公眾意見肆意刪去且不告知當(dāng)事人的現(xiàn)象。

（二）公眾參與程序的細(xì)化

在建設(shè)單位征求公眾意見稿階段，《公參辦法》規(guī)定須對相關(guān)信息公開三次：一是在征求意見稿的編制過程中，二是環(huán)評報(bào)告書征求意見稿形成之后，三是環(huán)評報(bào)告書形成之后。這三次信息的充分公開，既是對公民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)，使公民充分掌握該建設(shè)項(xiàng)目的有效信息，又確保建設(shè)項(xiàng)目從公眾的利益出發(fā)，提高保護(hù)環(huán)境的力度。

對于公眾獲取環(huán)境信息的方式，由之前的多選一改為如今的三選三，同時(shí)在報(bào)紙上刊登的次數(shù)由之前的一次改為兩次，期限限制為征求意見的10個(gè)工作日內(nèi)。有學(xué)者將新型的信息公開方式總結(jié)為“3+5”方式。“3”是指建設(shè)單位必須同時(shí)通過三種方式進(jìn)行信息公開這三種方式既能夠使建設(shè)單位在多領(lǐng)域、多方式充分公開項(xiàng)目信息，又能滿足來自不同地區(qū)的公眾參與到環(huán)評文件編制中。“5”是指鼓勵(lì)建設(shè)單位通過報(bào)紙、廣播、電視、微信、微博等五種形式公布。這五種方式是新型的公開方式，具有非強(qiáng)制性，由建設(shè)單位自行決定是否采用。

（三）深度公眾參與的創(chuàng)設(shè)

對環(huán)境影響存在較多質(zhì)疑性意見的，建設(shè)單位可以開展深度公眾參與。通過“公眾座談會(huì)或者聽證會(huì)”和“專家論證會(huì)”這兩種方式，對不同方面的質(zhì)疑性意見進(jìn)行分類公眾參與。通過公眾座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)這種方式有利于建設(shè)單位與公眾之間建立起有效的雙向信息交流，也是為公眾充分、有效表達(dá)顧慮和利益訴求提供暢通渠道。

二、在環(huán)評文件編制中公眾參與現(xiàn)行制度存在的問題

（一）公眾參與及公眾的范圍過窄

目前，我國的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與程序只針對需要編寫環(huán)評報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行，對那些需要編寫環(huán)評報(bào)告表和登記表的項(xiàng)目只字未提。像餐飲、娛樂等行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，表面看對環(huán)境污染較小，但實(shí)際上都是與公眾生活密切相關(guān)且有直接影響的。根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條，有些行政主管部門會(huì)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》規(guī)定，把具有重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)模拆分，在編制環(huán)評報(bào)告書的過程中，將報(bào)告書簡化成幾個(gè)環(huán)評報(bào)告表或者登記表來進(jìn)行編制，公眾參與也無需展開。由此，建設(shè)項(xiàng)目利用《公參辦法》中對公眾參與范圍的規(guī)定過窄而逃避環(huán)評公眾參與這項(xiàng)重要程序。

對于參與主體的范圍，《公參辦法》將其修改為既包括受建設(shè)項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的公眾還包括受影響范圍外的公眾，但是對于受影響范圍外的公眾非強(qiáng)制性規(guī)定，是否允許其進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件編制過程中還是由建設(shè)單位視情況而定，建設(shè)單位有可能利用這個(gè)規(guī)定有意識(shí)地選擇受影響范圍外對建設(shè)沒有反對意見的公眾，這就與法律規(guī)定的目的相悖。

（二）深度公眾參與在實(shí)施中不確定

首先，有些質(zhì)疑聲較多的項(xiàng)目環(huán)評進(jìn)行深度公參是非常有必要的，但是，對于“多”的程度并未進(jìn)行界定，“多”既可以指質(zhì)疑的人數(shù)多，也可以指質(zhì)疑的人數(shù)占環(huán)評公眾參與總?cè)藬?shù)的比例大，并且，“多”并沒有一個(gè)明確的數(shù)值要求因此，建設(shè)單位的主觀操縱性較強(qiáng)。

其次，對于建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)召開專家論壇會(huì)的情形，在實(shí)踐中，由誰邀請什么樣的專家，建設(shè)單位還是參與公眾還是審批部門？若是建設(shè)單位為邀請主體，那么專家是否為某些利益的驅(qū)使將結(jié)論傾向于對建設(shè)單位有利的方向？那么，公眾參與中深度公參是否就沒了意義？這個(gè)方面值得進(jìn)一步關(guān)注。

（三）建設(shè)單位環(huán)境公益保護(hù)的責(zé)任問題未涉及

我國《公參辦法》的新修改中增加了對環(huán)評范圍外的公眾進(jìn)行公眾參與的規(guī)定，但也只是“鼓勵(lì)”建設(shè)單位聽取其意見，而非強(qiáng)制性的，在此之外沒有更進(jìn)一步對環(huán)境公益的保護(hù)。環(huán)評范圍外的公眾就是基于對環(huán)境公益性的保護(hù)而花費(fèi)時(shí)間、精力去了解該建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)信息，但對于建設(shè)單位而言，在非強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，能減少環(huán)評過程中的一些編制成本、時(shí)間成本或利益成本的，建設(shè)單位必然會(huì)減少該程序的實(shí)施，對于環(huán)境公益保護(hù)的新規(guī)定也是形同虛設(shè)。

（四）現(xiàn)行法律保障不健全

我們的法律法規(guī)規(guī)定了公眾參與立法的原則性和抽象性，未明確環(huán)境影響評價(jià)中的公眾地位，對公民環(huán)境權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容也沒有明確的規(guī)定。在環(huán)評公眾參與中規(guī)定的調(diào)查方式也只是作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，并未制度化，尤其是在公眾信息獲取與反饋兩個(gè)方面均沒有法律制度的明確規(guī)定。

另外，《公參辦法》只規(guī)定了建設(shè)單位對環(huán)評文件編制中的所有程序的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并沒有對公眾參與所表達(dá)的意見進(jìn)行合法性規(guī)定，缺乏與公眾參與有關(guān)的較為嚴(yán)密的法律體系。

三、公眾參與在環(huán)評文件編制中的優(yōu)化路徑

（一）明確公眾參與的主體范圍

有學(xué)者研究表明，在環(huán)評中應(yīng)考慮的公眾參與者不僅包括受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的公眾，還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)主義者、擬議行動(dòng)實(shí)施后將獲益的工商業(yè)開發(fā)者、享受高水平生活的部分公眾、媒體和與項(xiàng)目有關(guān)的其他部門等。這些人不僅愿意為環(huán)境保護(hù)花費(fèi)巨大的時(shí)間精力，還愿意提供相當(dāng)大的財(cái)政開支。

以上闡述的公眾在如今社會(huì)中確實(shí)存在，但十分少見，更多參與到實(shí)踐中的仍是受直接影響的建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)的公眾，因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)對公眾參與的主體類型進(jìn)行分類，如參與公眾的最低數(shù)量、占環(huán)境影響范圍內(nèi)公眾總數(shù)的百分比等。為了更好地發(fā)揮公眾參與的作用，選擇的公眾利益代表人既要在當(dāng)?shù)厥艿秸J(rèn)可，又要真實(shí)參與到公眾參與中，如實(shí)反映公眾的利益需求，以避免公眾參與流于形式。

（二）增加公益性組織及活動(dòng)的參與

我國目前的公眾參與過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人的環(huán)境利益，即私利的保護(hù)，忽略了環(huán)境公共利益的維護(hù)和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。應(yīng)當(dāng)對環(huán)境公共利益維護(hù)的制度設(shè)計(jì)予以重視，特別是將各種非政府組織引入到市民主體中來，以維持政府在環(huán)境公共利益中的作用。加強(qiáng)非政府組織在環(huán)評文件編制中的參與作用，增強(qiáng)公眾參與的低組織化狀態(tài)，提高公眾參與的有效性，將分散的個(gè)人聚集成組織形式，成為公眾主體當(dāng)中的一小股力量，與建設(shè)單位展開斗爭，提高公眾參與的影響力和有序性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（三）加強(qiáng)法律對公眾參與的保障

對公眾參與的保障正是民主的體現(xiàn)，征求并聽取公眾的意見，將其意見合理納入環(huán)評文件中，保障公眾的環(huán)境權(quán)利，因此，為了使公眾的參與真正受到環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的尊重，必須根據(jù)公眾參與規(guī)則來監(jiān)視和審查參與者是否具有公平、有效地參與機(jī)會(huì)。如若在實(shí)施過程中沒有進(jìn)行相應(yīng)的法律保障，那公眾參與的制度設(shè)計(jì)便不具有現(xiàn)實(shí)意義，因此，既要保障公眾參與程序的進(jìn)行，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置可以追究相關(guān)人員法律責(zé)任的懲戒規(guī)定以及公眾參與的救濟(jì)機(jī)制。

四、結(jié)語

通過審視現(xiàn)行法律規(guī)范，以完善環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度，加強(qiáng)公眾對環(huán)境影響評價(jià)過程的參與度，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)得以落實(shí)，使公眾的意見得到有效體現(xiàn)，既能有效防止公眾人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，更是在保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境。