新時期基層環境監察執法的問題及對策

徐州市賈汪環境監測站 李樂溪

生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，良好的生態環境是最普惠的民生福祉。環境執法作為環境保護的重要組成部分，在環保工作中具有先鋒作用。在新時期、新形勢下，環境監察執法正不斷變革更新，環境監察執法也需要更加明確的工作方向，要用最嚴密、最嚴格的法治制度保持環境執法高壓態勢，解決生態環境突出問題，守護我們的美麗家園。而基層環保部門對地方生態環境保護工作具有統一監督管理的行政執法主體資格、具有以自己名義執行行政執法活動、承擔相應法律責任的能力和權力，對提高基層環境監察執法效能及權威性具有重要意義。

一、基層環境監察執法的現狀及不足

我國生態文明建設和改革正處于關鍵時期，基層環境執法工作是踐行習近平總書記生態文明思想最直接的落腳點。在打好污染防治攻堅戰的實踐當中，基層生態環境執法隊伍擔當作為，發揮了重要作用，并積極探索形成了一套成熟經驗和打法，但基層環境監察執法在制度落實、監督管理和能力水平等方面仍存在不足。

（一）基層環保部門主體責任難以落實

基層環保部門的工作缺乏積極性、能動性、科學性，在生態環境問題的處置上缺乏主動權、監督力量，在履職過程中存在監管空白，難以實現環保領域行政管理的創新。更有些工作難以向縱深推進，在基層環保部門的工作中也存在一些操作性難題，市縣兩級生態環境監察、監測等部門之間存在一定的協同溝通障礙。隨著行業數量增多、涉及范圍變廣、細化分類繁多等情況凸顯，需多行業主管部門協同配合，但各主管部門的認識還存在差異，共治意識不統一、信息交流不暢通，導致出現監管的交叉和盲區，也缺乏有效的管理和指揮。再加上各部門之間相互推諉責任和義務，使執法工作難度增大、難以推進，缺乏有效可行的協作機制。另一方面，基層執法人員所承擔責任與掌握權力不匹配，按照“屬地管理”原則和“黨政同責，一崗雙責”的要求來看，基層政府環境執法工作操作性不強，處罰力度較弱，在生態環境系統垂直管理制度改革推行前，縣級生態環境分局以市級環保部門名義實施行政處罰存在成本高、效率低、不方便等問題。此外，基層的環境執法在工作中有時會受到利益因素的影響，執法人員難免會有所顧慮，導致環境執法工作無法順利進行。也有些執法人員政治站位不高、宗旨意識不強，不能依法履職盡責，甚至會對違法行為進行包庇和偏袒，成為地方企業的保護傘。

（二）基層執法人員業務水平和能力素質不足

目前環境執法隊伍的力量和能力呈倒三角狀態，各基層環保部門普遍存在執法人員業務水平不高、法律素養不足、環保裝備落后、先進監測技術缺失等短板，執法隊伍的整體素質不能完全符合環境保護形勢和任務的要求，能夠全面掌握專業知識和法律知識的年輕干部更是缺乏?；鶎迎h境執法人員在執法過程中也存在執法權限不足、責任不明、無法可依的情況，且在執法工作中缺乏完善、標準、規范的執法流程，對違法行為的取證及執法文書的制作依然生疏，也缺乏提供技術支撐的先進儀器設備，這些都難以實現環境監察執法的力度、對環境違法行為不能構成威懾力。近年來，新出臺、修訂的多部環保法律法規，省部級培訓范圍一般只達到市級，縣區級執法人員很難有機會參加培訓學習，專業知識更新不及時，致使在執法過程中難以熟練運用法律法規來判斷解決問題。另外，大多基層環境監察部門還存在工作量和人員數量不匹配等問題。各種專項整治開展以來，各條線工作任務迅速增多，時間短、要求高，工作量與基層力量不匹配、執法力量和能力薄弱，現有人員應對常規執法任務已近極限，幾乎不可能符合各版塊“全覆蓋、全流程、專業強”的全面要求，嚴重制約了環境執法工作的日常開展，新人補充亟待加強。

（三）執法手段落后、執法裝備不到位

環境保護的研究與探索是一門新型學科，環境監察執法工作性質特殊，且現代科技發展日新月異，執法儀器不斷更新換代，需要執法人員具備掌握新科技的能力。在執法中只有采用新型、先進的專業儀器和設備才能確保工作的準確性和時效性，才能為環境監察工作提供強有力的支撐。這些都需要充沛的資金支持、扎實的專業知識、先進的儀器設備作為執法工作的有效支撐，而在基層環保部門這些問題都處于劣勢。企業私設暗管偷排偷放、偽造篡改監測數據、不正常使用污染防治設施等現象時有發生，同時，企業新老交替速度不斷加快、流動性強，環境執法對象的數量呈上升趨勢，而基層環境執法普遍存在裝備落后、設備數量不足現象，無法滿足日常監察執法需求，使調查、取證、查處難以得到有效保障。加之基層執法缺少監測技術支持單位，與第三方人員配合度低，使得監察執法的質量變得較為低下。

（四）缺乏健全有效的工作機制

環境執法工作機制建設是保障環境執法工作有序開展的重要基礎。若想保證企業嚴格落實環保主體責任，離不開地方政府在環保監管方面的強效措施，這就需要政府各部門明確職責分工、密切配合、協同推進環保工作。然而一些政府與環保部門之間仍然存在多頭管理、職能重疊、推諉責任的情況，有些地方政府在推進環境治理過程中依然浮于表面，考察和監管沒有達到理想效果，這些現象都導致企業違法違規行為得不到有效監督和管理。此外，環保系統各部門執法不平衡、執法覆蓋面不全面問題，也需要進一步加強和整合現有執法力量，進一步加大執法檢查的覆蓋密度，增強環境監察執法的威懾力，督促企業依法落實主體責任。近年來，上級生態環境主管部門及紀檢部門不斷加大對屬地政府相關人員追責問責的力度，環境監察執法一線的工作人員往往成為追責問責的首選。中央環保督查、省環保督查等，均有大量分管干部和執法人員被問責。系統工作壓力大、職業榮譽感低，一線士氣較低落，解壓激勵措施不夠，挫傷了一線執法人員的工作積極性。此外，有些環境執法需要由環保部門牽頭，其他負有環保職責的部門進行配合，這些部門涵蓋了應急、司法、工信、城建、自然資源、農業農村、市場監管等多個部門，而與這些部門之間尚未形成有效合力，對環境執法的標準難以達到協調統一。

二、新時期強化基層環境監察執法效能的有效對策

新形勢下，環保系統垂直管理和生態環境保護綜合行政執法等改革陸續到位，這將進一步暢通監管體制機制、提高基層監管執法能力、形成目前最佳的環境執法模式，這些都為做好基層環境執法工作提供了有力的機制保障。基層環境執法工作迎來了新的歷史機遇，在面對困難和挑戰的同時，基層環境執法工作也要積極把握好有利條件和機遇，理順市縣兩級環保部門之間的關系，加強基層執法隊伍建設，提高基層執法隊伍素質，進一步推動環境執法工作規范、高效運行。對新時期新形勢下基層生態環境系統改進執法工作的點對策進行分析和探討，以期推動和促進基層環境執法工作取得新的進展和突破。

（一）全面提高人員素質，建立專業化執法隊伍

優化人員結構，招聘環境監察執法人員應選擇具有法學類或生態環境相關專業學位的人員，并在新錄用時期在一線執法崗位上鍛煉不少于半年，從源頭上確保環境監察執法人員具備工作所需的專業知識和能力。定期組織政治理論、環保法律法規、上級文件等學習，保障理論培訓常態化，強化“執法為民”理念；在做好理論培訓的同時注重業務培訓并行，通過對各種儀器設備的操作使用、執法流程演練、環境違法案例等學習，將理論知識與執法實踐有機結合。注重實戰演練，按照“全年、全員、全過程”的要求，建立執法大練兵制度，鼓勵崗位練兵、實戰成才。定期組織執法實戰演練，分行業開展現場模擬執法，培養一批專業執法能手。加強基層環境執法的標準化和規范化，提高執法人員水平和能力，建立一支熟練掌握環保法律法規、專業技術操作的專業環境執法隊伍。

（二）完善制度化建設，推薦保障體系建設

協調處理好地方環保部門主體責任、相關行業主管部門分工縱橫關系，對各自環保責任加以明確，完善權責清單，持續貫徹落實環保一崗雙責及黨政同責，充分發揮人大代表、公眾參與、社會組織以及紀委監委等的監管作用，使環境監察執法制度得到全面落實。上級環保部門需加強對地方環境執法的業務指導、組織協調及考核評價，并從人員管理、工作流程、執法裝備、信息化建設等方面發揮規范化示范和引領帶頭作用。地方環保部門需積極創新環境監察執法模式，提高執法效能，構建現代化環境治理體系。充分利用熱點互聯網技術，實現精準識別、精準執法，在監察執法、環境監測、污染源管控等方面構建監管新模式。堅持執法與監測的協同常態化，在保證執法取證及時到位的同時也要確保監測數據準確、真實、全面，確保案卷報告形成過程合規可靠。由于新時期環境保護工作出現了新形勢、新特點，法律法規需要不斷完善，因此，地方政府應依據基層環境監察現狀和人民群眾的需求，制定切實可行的地方條例，使基層環境監察執法有法可依。另外，責任制、目標考核體系等都應該進一步規范和完善，還應該配套相應執法監察工作人員職業成長機制，形成長效執法隊伍建設制度。建立立功表彰獎勵機制，對查辦大案要案、日常執法、督導幫扶、重大活動保障等任務中盡職盡責、勇于擔當、成績突出的單位和個人予以記功表彰，積極爭取執法人員津貼補貼，切實提高基層執法人員工作熱情和積極性。

（三）提高裝備能力，提高智慧化管理水平

建立與智慧監管、信息化遠程執法、互聯網、大數據、人工智能等相適應的執法網絡和執法體系，充分利用各執法監管平臺及信息化手段，加快實現環境管理信息數據聯通共享，通過監管平臺落實環境管理和防范措施，及時發現環境違法線索。充分利用無人機巡查、遙感、暗管探測儀、自動監控、視頻監控等技術手段開展非現場執法檢查，加大遠程監控巡視力度，確保查準、查細、查透。加速完成移動執法系統建設和應用全覆蓋，實現移動執法指揮調度、執法檢查、案件辦理一體化。建立健全以移動執法系統為核心的執法信息化管理體系，與排污許可、建設項目管理等平臺互聯互通。提高裝備能力，加快配備適應新時期業務需要的先進裝備設備，重點補齊監察監測、預警預報、應急處置等短板，切實提高執法精準性。

三、結束語

環境監察執法工作任重道遠，地方環保部門需不斷深化對基層環境保護執法的認識、創新執法工作機制、探索監管新模式，強化部門協調互助，打造高素質執法隊伍，提高基層環境保護執法的深度與廣度。基層環境監察執法人員需轉變執法理念，學習應用新技術新方法，強化自身綜合素質，全方位提升環境監察職能，提升服務企業質量，切實提升基層環境監管效能，打造基層規范化、專業化、現代化生態保護鐵軍。