論持續(xù)性違法行為中“一事不再罰”原則的適用

暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院 戚偉健

一、“一事不再罰”原則的法理基礎(chǔ)

（一）比例原則

比例原則作為合理行政的重要原則之一，該原則包含三重內(nèi)涵：分別是手段的目的性、對(duì)行政相對(duì)人侵害最小化以及行政手段對(duì)相對(duì)人的侵害不得超過行政目的之價(jià)值。究其目的，在于強(qiáng)調(diào)國家采取處罰行為時(shí)的手段和達(dá)成目的之間應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)程度的比例關(guān)系，尤其是在出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的情況時(shí)，更要兼顧效率與公平，不能過分追求行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而忽略公民權(quán)的保障。在行政處罰中，“一事不再罰”原則便是比例原則運(yùn)用的體現(xiàn)，如果一個(gè)公民因一次違法行為而遭受雙重或更多的處罰，從比例原則上說，其行為與懲罰之間是不成比例的，自然也是不合理的，因?yàn)樾姓幜P的根本目的在于遏制行政違法行為，對(duì)行為人加以懲戒并令其受到警示和教育，其實(shí)施的一次違法行為，理應(yīng)受到一次行政處罰，行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為進(jìn)行處罰，行為人受到了懲罰和教育，行政機(jī)關(guān)亦履行了其應(yīng)盡的職責(zé)，該違法行為理應(yīng)因處罰的完成而歸于消滅，此時(shí)若針對(duì)該違法行為再次進(jìn)行處罰，處罰的強(qiáng)度將超過必要的限度，且會(huì)造成重復(fù)評(píng)價(jià)，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

誠實(shí)信用原則亦是行政法中的重要的基本原則之一，而信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則則是誠實(shí)信用原則中的內(nèi)涵之一，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為不得隨意更改，禁止反復(fù)無常。一方面，實(shí)施了違法行為的行政相對(duì)人出于公共利益的考慮和對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，甘于將自身置于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和處理之下，并合理地認(rèn)為其違法行為受到行政機(jī)關(guān)處理后便處于安定狀態(tài)，不會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的再次追究。若行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰行為并不遵守“一事不再罰”的原則，將會(huì)把行政相對(duì)人的違法行為置于不安定的狀態(tài)之中，行政相對(duì)人也會(huì)因害怕再次被追究而處于永無停止的內(nèi)心不安之中，最終將影響行政行為的安定性，破壞行政機(jī)關(guān)的公信力；另一方面，社會(huì)公民基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，相信行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人進(jìn)行處理以后，人們有充分的理由相信該行政相對(duì)人已經(jīng)得到了足夠的懲戒和教育，社會(huì)秩序和公共利益也得到了最大限度的恢復(fù)，人們可以基于此種信賴合理地對(duì)行政相對(duì)人的行為作出適當(dāng)?shù)念A(yù)期。若行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰行為不受“一事不再罰”原則的限制，不僅使人們無法對(duì)行政相對(duì)人的行為作出合理預(yù)期，恰當(dāng)?shù)匕才抛约旱纳詈徒?jīng)濟(jì)等方面的來往，而且使整個(gè)社會(huì)的公共秩序處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，影響社會(huì)的正常發(fā)展。

二、持續(xù)性違法行為中“一事”的具體內(nèi)涵

在“一事不再罰”原則中如何準(zhǔn)確地界定“一事”的具體內(nèi)涵，一直是理論界爭(zhēng)論的熱點(diǎn)，也是困擾實(shí)務(wù)操作的難點(diǎn)，準(zhǔn)確地界定“一事”成了行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的關(guān)鍵所在，目前國內(nèi)學(xué)者在對(duì)“一事”的界定上，主要有違法行為說、違反法律規(guī)范說、構(gòu)成要件說三種主要觀點(diǎn)。

對(duì)于持續(xù)性的行政違法行為，由于這種違法行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，而且跨越的空間可能涉及幾個(gè)不同的行政管轄區(qū)，因此在實(shí)際操作中界定是否屬于“一事”往往存在一定的困難和爭(zhēng)議。在上述幾種有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之外，我認(rèn)為，具體到考察持續(xù)性的行政違法行為，要界定該行為是否屬于“一事不再罰”中的“一事”，核心的標(biāo)準(zhǔn)在于考察行為人是否有糾正其違法行為的期待可能性。

貨車在高速公路上超載行駛是持續(xù)性行政違法行為的典型。當(dāng)前我國對(duì)貨車在高速公路超載行駛處罰的依據(jù)主要是《道路交通安全法》第92條的規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)生活中貨車運(yùn)載貨物運(yùn)輸通常具有時(shí)間跨度長(zhǎng)、空間跨度廣的特點(diǎn)，往往受到不同的行政轄區(qū)的管轄，那么如果貨車在此轄區(qū)管轄的高速路段因超載受到當(dāng)?shù)亟痪块T處罰后，在接下來的時(shí)間在別的轄區(qū)管轄的高速路段還能否因?yàn)槌d再次受到當(dāng)?shù)亟痪块T處罰呢？在這一過程中的“一事”又該如何認(rèn)定呢？

事實(shí)上，超載貨車在不同行政轄區(qū)管轄的高速路段通行，能否被不同轄區(qū)的交通部門以“超載”的理由處以兩次或以上的處罰，即貨車的超載行為前后能否被認(rèn)定為“一事”的核心標(biāo)準(zhǔn)在于貨車在被第一次處罰后，其是否有糾正其違法行為的期待可能性。具體而言，貨車在受到交通部門第一次處罰后，理應(yīng)到就近的高速服務(wù)區(qū)停車卸貨，糾正其違法行為，而按照我國的高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)高速公路服務(wù)區(qū)的間隔大約為50千米，交通部門可以以此為推算貨車在受到處罰后是否經(jīng)過了臨近的服務(wù)區(qū)，判斷行為人是否有糾正其違法行為的可能性。若行為人沒有糾正其違法行為的可能性，前后兩個(gè)超載運(yùn)輸?shù)男袨閼?yīng)被認(rèn)定為“一事”，交通部門應(yīng)只給予其一次處罰；若行為人有糾正其違法行為的可能性而拒絕糾正，則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為兩個(gè)不同的行為，可以給予兩次或以上的處罰。此外，這種判斷和處理方法并不僅僅停留在理論層面，而是在當(dāng)下通行的法律中亦可尋得其蹤影，如我國《環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定實(shí)際上確立了對(duì)持續(xù)性環(huán)境行政違法行為所采用的“連續(xù)處罰制度”，本質(zhì)上是對(duì)持續(xù)性違法行為進(jìn)行分割，并分別給予處罰。

三、對(duì)持續(xù)性違法行為中“再罰”的分析

對(duì)“一事不再罰”中的“再罰”又該如何理解，學(xué)界并未有最終結(jié)論，而主要存在以下幾種觀點(diǎn)：

（1）第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為某一違法行為，不管有幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

（2）第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為“一事不再罰”中的“再罰”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為只能處以一次處罰，即“一事不再罰”原則上只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為處以兩次以上的處罰。

（3）第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為行政相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)只能處以一次行政處罰，已經(jīng)實(shí)施了處罰的不能再次被處罰，若一個(gè)違法事實(shí)觸犯了不同的行政法律、法規(guī)的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均有處罰權(quán)，但其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰后別的機(jī)關(guān)便不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

我贊同第三種觀點(diǎn)，但在具體分析持續(xù)性違法行為中“一事不再罰”原則的適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)在“先罰有效，后罰無效”的基礎(chǔ)上，再以合理行政原則作為補(bǔ)充，以彌補(bǔ)在確立處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可能出現(xiàn)的不公平問題。

以連續(xù)數(shù)日違法停車為例，連續(xù)數(shù)日違法停車也是持續(xù)性違法行為的一種典型情況，目前我國針對(duì)違法停車進(jìn)行處罰的法律依據(jù)主要是我國《道路交通安全法》第93條的規(guī)定：“對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車停放、臨時(shí)停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)或者雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機(jī)動(dòng)車拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的地點(diǎn)停放。”在實(shí)際操作中，針對(duì)連續(xù)數(shù)日違法停車的情況，執(zhí)法人員通常以24小時(shí)為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)以決定是否對(duì)違停行為進(jìn)行多次處罰。但是若按照上文所論述的以行政相對(duì)人是否有糾正其違法行為的期待可能性作為判斷違法行為為“一事”還是“多事”的標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)數(shù)日違法停車的行為若在行政相對(duì)人無糾正其違法行為的期待可能性的情況下（如出國、被拘留），應(yīng)該被認(rèn)定為“一事”，執(zhí)法人員按照24小時(shí)為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行重復(fù)處罰的處理實(shí)際上違反了“一事不再罰”的原則。

但是，應(yīng)該看到即便在連續(xù)數(shù)日違法停車，行政相對(duì)人無糾正其違法行為的期待可能性而被認(rèn)定為“一事”的前提下，也并不意味著在這種情況下應(yīng)一律采用一種處罰標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了個(gè)案與個(gè)案之間的差別。例如，行政相對(duì)人因出國而連續(xù)一周違法停車與行政相對(duì)人因出國而連續(xù)一個(gè)月違法停車兩種情況，雖然都應(yīng)被認(rèn)定為“一事”，但明顯兩種情況對(duì)公共資源的違法占用和正常公共秩序的擾亂程度并不相同，若采取同一種處罰標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)導(dǎo)致個(gè)案中出現(xiàn)處理不公的問題，造成“罰責(zé)不相當(dāng)”，在大城市或交通繁忙地段甚至可能出現(xiàn)“罰款當(dāng)停車”的惡劣做法。從法理上講，行政處罰的其中一個(gè)重要目的在于彌補(bǔ)已被損害的公共資源和公共秩序，并盡最大可能恢復(fù)到其未被損害前的狀態(tài)。因此，在這種情況下，有必要考慮“合理行政原則”以解決產(chǎn)生的問題。合理行政原則包括了公正原則、比例原則和考慮相關(guān)因素。公正原則要求體現(xiàn)同等情況同等對(duì)待，不同情況不同對(duì)待。顯然，因出國而連續(xù)違法停車一周和連續(xù)違法停車一個(gè)月，后者違法所持續(xù)的時(shí)間更長(zhǎng)，對(duì)公共交通資源造成的不利影響更大，二者雖然在定性上都應(yīng)被認(rèn)定為“一事”，但在實(shí)際處罰上應(yīng)區(qū)別對(duì)待，考慮不同情況下不同的相關(guān)因素。比例原則則要求行政手段的裁量要適當(dāng)、必要和均衡，毫無疑問，后者對(duì)公共秩序的破壞程度更為嚴(yán)重，因此行政處罰的手段和程度必須和其嚴(yán)重性成比例，才有助于行政處罰目的的達(dá)成。綜上，即便在連續(xù)數(shù)日違法停車，行政相對(duì)人無糾正其違法行為的期待可能性而被認(rèn)定為“一事”的前提下，在處罰時(shí)也應(yīng)該引入合理行政原則，考慮個(gè)案中處罰的合理性，對(duì)不同的情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，使最終的處罰結(jié)果符合“罰責(zé)相當(dāng)”的原則。